重大事項(xiàng)決定權(quán)行使中“自主性決議”的幾個(gè)問(wèn)題

　　一、什么是自主性決議
　　
　　重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大及其常委會(huì)一項(xiàng)重要職權(quán)，是代表人民意志，依法對(duì)國(guó)家和本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展各方面的重大事項(xiàng)做出決議、決定，并用國(guó)家強(qiáng)制力保證貫徹實(shí)施的國(guó)家權(quán)力。
　　地方人大常委會(huì)做出的重大事項(xiàng)決定、決議中，大致可以分為兩類：一類是由“一府兩院”發(fā)議提請(qǐng)，常委會(huì)討論決定和批準(zhǔn)的事項(xiàng)，簡(jiǎn)稱為批準(zhǔn)性決議，具有同意、認(rèn)定、批準(zhǔn)的性質(zhì)，比如各地人大常委關(guān)于決算的決議、關(guān)于同意預(yù)算變更的決議等，地方人大常委會(huì)每年都要做出一定數(shù)量的這樣的決議；第二種形式，是由常委會(huì)主任會(huì)議、人大專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)組成人員5人以上發(fā)議，由常委會(huì)組織專門(mén)力量進(jìn)行調(diào)研論證經(jīng)過(guò)法定程序做出決議和決定，可稱之為自主性決議（決定）。
　　自主性決議的特點(diǎn)是：（1）自主選題。即人大常委會(huì)圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定的重大問(wèn)題和社會(huì)、人民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題，通過(guò)相關(guān)途徑確定議題，更多地體現(xiàn)了常委會(huì)自身的關(guān)注視角。（2）針對(duì)性較強(qiáng)。比之批準(zhǔn)性決議，往往針對(duì)某一時(shí)期關(guān)注度較高、群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題提出，而且很可能是政府顧及不到或者重視不夠的問(wèn)題。（3）操作性比較強(qiáng)。因?yàn)橛蓪Ｎ瘯?huì)發(fā)議也好、5人聯(lián)名提出也好，都有較為充分的醞釀、調(diào)研、協(xié)調(diào)、論證時(shí)間，從“民主”和“集中”兩個(gè)方面都可以做得比較充分，這樣做出的決策具有較強(qiáng)的可操作性。
　　
　　二、當(dāng)前做出“自主性決議”不夠到位的表現(xiàn)及原因分析
　　
　　近年來(lái)，地方各級(jí)人大常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面進(jìn)行了有益的探索和實(shí)踐，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，總體上看，各級(jí)地方人大常委會(huì)在行使重大事項(xiàng)決定權(quán)方面與立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)的行使相比尚比較薄弱。其表現(xiàn)的重要方面是：批準(zhǔn)性決議多、自主性決議少；部分已做出的自主性決議實(shí)施效果不太理想。
　　原因分析：
　　1. 受傳統(tǒng)的思維模式影響。當(dāng)前，社會(huì)有關(guān)方面包括部分人大機(jī)關(guān)的同志對(duì)決定權(quán)的性質(zhì)、目的和意義認(rèn)識(shí)不夠到位，認(rèn)為決定重大事項(xiàng)是黨委的事、執(zhí)行是政府的事，人大常委會(huì)居中搞好監(jiān)督就行了。即或做出決定決議，也適宜做出程序性、號(hào)召式、“錦上添花”式的決議，否則難免有“越位”之嫌。這種認(rèn)識(shí)是造成批準(zhǔn)性決議多、自主性決議少的主要原因。
　　2. 重大事項(xiàng)的界定問(wèn)題。盡管憲法和法律確定了重大事項(xiàng)決定權(quán)的主體，但對(duì)于什么是重大事項(xiàng)、按照什么標(biāo)準(zhǔn)確定重大事項(xiàng)，規(guī)定比較原則。比如，憲法一百零四條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)?！钡胤浇M織法第四十四條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、文化、衛(wèi)生和環(huán)境保護(hù)、民政、民族工作的重大事項(xiàng)。”常委會(huì)要做出自主性決議，必須將上述原則規(guī)定具體化，確定重大事項(xiàng)的范圍。要按照“根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性”的原則出發(fā)，結(jié)合實(shí)際對(duì)重大事項(xiàng)的范圍進(jìn)行界定。有的同志認(rèn)為，決議一經(jīng)做出就有了法定效力，需要格外慎重，法律沒(méi)有明確規(guī)定的、或者沒(méi)有形成慣例的，還是再等一等。這樣做的結(jié)果，把思路局限到如何界定上，找不到法律規(guī)定與地方實(shí)際的結(jié)合點(diǎn)，從而難以邁出實(shí)質(zhì)性步伐。
　　3. 機(jī)制問(wèn)題。一是沒(méi)有從制度上對(duì)自主性決議給以確認(rèn)和規(guī)范。沒(méi)有形成一套行之有效的由人大常委會(huì)組織力量自主提出、論證、調(diào)研、討論、做出決議的機(jī)制。二是調(diào)研、論證機(jī)制不夠健全。重大事項(xiàng)涉及一個(gè)地區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)性、根本性的大事，需要進(jìn)行多方調(diào)研、論證，必要時(shí)還需要付諸公民討論，需要付出很多環(huán)節(jié)的勞動(dòng)。但從實(shí)踐看，調(diào)研論證方面深入實(shí)際、深入群眾、聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)還不夠到位，影響了決定的權(quán)威性。三是制度建設(shè)相對(duì)滯后。近年來(lái)，各地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展加快、區(qū)域特征發(fā)生變化，給重大事項(xiàng)的確定也帶來(lái)了新的課題，加之對(duì)行使決定權(quán)憲法法律規(guī)定又比較原則，尤其需要制定相應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件提供制度性的保障，但有些地方制度建設(shè)比較滯后。
　　
　　三、加強(qiáng)做出自主性決議的主動(dòng)性
　　
　　1. 提高認(rèn)識(shí)，主動(dòng)介入。人大常委會(huì)行使決定權(quán)是憲法和法律的授權(quán)，做出自主性決議是行使法定職權(quán)的一種特定形式，不存在越權(quán)的問(wèn)題，也不會(huì)影響黨委的領(lǐng)導(dǎo)。作為人大常委會(huì)要善于圍繞黨委一個(gè)時(shí)期的中心工作，圍繞與人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題做出決議決定，做到黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的統(tǒng)一。地方黨委也要堅(jiān)定不移地支持人大常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，包括探索和加強(qiáng)有益的決定權(quán)行使的有效形式。地方各級(jí)人大常委會(huì)要從職權(quán)法定原則出發(fā)，從體現(xiàn)黨的主張出發(fā)，增強(qiáng)主動(dòng)意識(shí)，多做些深入的調(diào)研工作，做出有影響力的決議和決定。
　　2. 選好題目，準(zhǔn)確定位。自主性決議的產(chǎn)生，選題一定要準(zhǔn)。一是把握依照法律的原則。根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定確定決定權(quán)行使的范圍，確定的重大事項(xiàng)不得與有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定相違背。二是要在遵循法律的前提下，善于從區(qū)域特殊性出發(fā)，從人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題出發(fā)確定重大事項(xiàng)的范圍。省有省情、市有市情，各地情況不盡相同，因此很難有一個(gè)統(tǒng)一的、完全一致的重大事項(xiàng)。要解放思想，靈活把握“根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、全局性”的內(nèi)涵，從實(shí)際出發(fā)確定重大事項(xiàng)的范圍。要圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，圍繞黨和國(guó)家的重大決策和重要法律的實(shí)施、當(dāng)?shù)馗母镩_(kāi)放和社會(huì)影響重大的事項(xiàng)、人民群眾普遍關(guān)心的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)。當(dāng)前，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，著重加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)這一領(lǐng)域重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使，圍繞人民群眾關(guān)心的就業(yè)、教育、食品安全、勞動(dòng)保障、醫(yī)療、社會(huì)管理等民生工程，確定相關(guān)的重大事項(xiàng)并保證實(shí)施，讓改革開(kāi)放的成果惠及更多的人民群眾。三是要把握好議題產(chǎn)生的途徑。自主性決議議題的產(chǎn)生通常是來(lái)源于人大代表建議、專委會(huì)調(diào)研、執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、人民群眾信訪集中反映的問(wèn)題等六個(gè)途徑。根據(jù)一些地方人大常委會(huì)的好的做法，筆者認(rèn)為重點(diǎn)應(yīng)從代表建議和專委會(huì)的調(diào)研中產(chǎn)生為好。理由是：一些代表建議、包括專委會(huì)的專項(xiàng)調(diào)研，既兼顧了長(zhǎng)遠(yuǎn)又反映了現(xiàn)實(shí)熱點(diǎn)，并且具備了形成議案的一些基礎(chǔ)，而在代表大會(huì)會(huì)議期間審議、論證時(shí)間短形不成議案，有的調(diào)研還沒(méi)有成型，這樣的題目可以由專委會(huì)進(jìn)行充分的調(diào)研論證，充實(shí)必要內(nèi)容，由專委會(huì)向常委會(huì)提出議案后做出相應(yīng)的決議。
　　3. 完善機(jī)制、規(guī)范運(yùn)作。一是要形成向黨委匯報(bào)、請(qǐng)示的機(jī)制。自主性決議的題目涉及地區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)，常委會(huì)要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下行使決定權(quán)，重要題目要向黨委匯報(bào)和請(qǐng)示，取得黨委同意后實(shí)施。二是要建立與“一府兩院”的會(huì)商、協(xié)調(diào)機(jī)制。從自主性決議選擇的議題來(lái)看，大都是需要政府實(shí)施的，有的要花費(fèi)相當(dāng)?shù)呢?cái)力物力，要加強(qiáng)和政府及有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)，達(dá)成解決問(wèn)題的共識(shí)。三是強(qiáng)化調(diào)研、論證機(jī)制，提高決策的科學(xué)化、民主化水平。調(diào)研的深入扎實(shí)，決定了決議的質(zhì)量。調(diào)研中要多聯(lián)系代表，多聽(tīng)代表的建議和意見(jiàn)，廣泛深入實(shí)際，傾聽(tīng)群眾特別是基層群眾的呼聲。同時(shí)，還要聽(tīng)取專家等各方面的意見(jiàn)，召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，做實(shí)每個(gè)環(huán)節(jié)的工作。特別要注重發(fā)揮專門(mén)委員會(huì)的作用。三是加強(qiáng)制度建設(shè)，為行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提供保障。制度要與時(shí)俱進(jìn)，注重與監(jiān)督法等法律的銜接，吸收實(shí)踐成果，為實(shí)踐提供指導(dǎo)。
　　4. 加強(qiáng)督辦，保證效果。地方人大常委會(huì)關(guān)于重大事項(xiàng)的自主性決議一經(jīng)做出即具有法律效力，其法律層級(jí)要高于常委會(huì)的審議意見(jiàn)。作為人大常委會(huì)要像進(jìn)行執(zhí)法檢查和視察那樣，加強(qiáng)對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)實(shí)施情況的監(jiān)督。要綜合采取聽(tīng)取實(shí)施決議的工作報(bào)告、執(zhí)法檢查、視察等多種形式加強(qiáng)監(jiān)督。如果忽視了督辦這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既或是決議本身有操作性，其實(shí)施效果也會(huì)大打折扣。
　　
　　（作者單位：遼寧省阜新市人大常委會(huì)研究室）