人民代表大會的規(guī)模困境與代表性的邏輯悖論

　　使代表能夠盡可能地代表和反映各地區(qū)、各階層的人民的意志和利益，是代議制度的本質核心和應有功能。因此，根據一定人口基數以及廣泛的代表性來確定代表人數，既反映了代表大會的民主基礎，又決定了某一層級代表大會的規(guī)模。這樣一來，代表大會的規(guī)模和代表性就存在一定的緊張關系。人民代表大會制度也是一種代議制度，因而人民代表大會的規(guī)模，在一定程度上與制度設計中的代表性追求有很大關系。不過，如果你觀察和審視中國各級人大的規(guī)模及其運行效能的話，你將發(fā)現一個代表大會的規(guī)模困境和代表性的邏輯悖論問題，值得研究解決。
　　
　　中國各級人大的龐大規(guī)模
　　
　　我國從全國到地方各級人大，都普遍存在代表大會人數龐大的問題。
　　上世紀50年代，人大制度建立初期，代表人數并不太多，第一屆全國人大代表才1226名，這還是由懷仁堂的座位數決定的，但后來名額越來越多，以下是具體數據：全國人大代表第一、二屆1226人，第三屆3040人，第四屆2885人，第五屆3497人，第六屆2978人，第七屆2970人，第八屆2978人，第九屆2979人，第十屆2985人，第十一屆2987名。可以看到，改革開放以來全國人大代表維持在近3000人的規(guī)模，這個規(guī)模居世界之最。根據《世界知識年鑒（1995~1996）》資料統計，絕大多數國家議會的議員數在300人以下，超過500人的16個議會中，有13個是兩院制的議會。其中下議院（眾議院）議員超過500人的只有7個國家，分別是德國（672），英國（659），意大利（630），法國（577），印度（545），日本（500），墨西哥（500）。另外6個國家是泰國、波蘭、俄羅斯、西班牙、巴西、美國。此外，3個議員數超過500人的一院制議會是剛果（金薩沙）700人，古巴589人，印尼500人。
　　地方各級人大亦不例外。據統計，在我國省級人大代表名額中，超過1000名的有6個省，800至999名的有13個省。例如，1994年省級人大的代表總數為21024人，平均規(guī)模是678人，最多的江蘇省991人，最少的青海省378人。1998年省級人大的代表總數是20187人，平均規(guī)模是651人，最多的河南省935人，最少的青海省384人。又如，直轄市中的上海市本屆人大（第十三屆）有代表860人，北京市本屆人大（第十三屆）有771名代表，這些都比美國聯邦參眾兩院議員之和535名還多?？梢娢覈氖〖壢舜笠?guī)模普遍比外國國家議會規(guī)模大。再如深圳市一屆人大247人，二屆人大315人，三屆人大350人，四屆人大（本屆人大）339人。如果考察那些無法一一列舉的各市、縣（市轄區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大代表數量，相信也是十分驚人。
　　統計數據顯示，10多年來我國各級人大代表總數維持在300多萬人的規(guī)模。為什么有著如此龐大的規(guī)模？究其原因，乃在于主流的看法認為我國國大人多，有56個民族，2000多個縣，各階級、各階層、各民族、各地方、各方面、各政黨在人民代表大會都需要有適當數量的代表，代表人數不宜太少，太少了不足以體現代表性。甚至有人認為，人大代表人數眾多本身就是民主的最好體現。
　　
　　代表人數過多帶來的“規(guī)模困境”
　　
　　代表人數過多固然體現了民主代表性，但帶來的另一個問題則是“規(guī)模困境”或稱“規(guī)模難題”，它帶來至少四個不利后果：
　　第一，人大代表絕大多數只能是非職業(yè)化的代表（或學界所稱的兼職代表）。而在當代的世界各國，幾乎都采取專職代表制。專職代表制往往又與國會規(guī)模不大、議員隊伍精干有內在的聯系。而我國如此龐大的代表人數，決定了只能采取非職業(yè)化的代表制。非職業(yè)化的代表制特點有三：一是代表任期內可以從事任何職業(yè)。他可以是工人、農民、政府官員、解放軍戰(zhàn)士、企業(yè)家、教師、科技工作者、個體私營從業(yè)人員等等，而且和代表職務相比，其他的職業(yè)才是“本職”工作。二是代表本身不是一種職業(yè)，因為他不能通過代表工作取得相應報酬，只有少許的活動津貼。從常識來看，沒有固定報酬的職業(yè)難以吸引和鼓勵參政議政。三是代表投入到執(zhí)行代表職務上的時間和精力遠遠低于他投入到其他職業(yè)活動中的時間和精力，而且代表職務的履行時間十分有限，缺乏連續(xù)性。
　　非職業(yè)化的代表制至少有四個弊端：一是影響了代表參政議政執(zhí)政的熱情，降低了人大的權能，損害了人大的權威。二是不利于保證人大的議事質量和效果。因為代表絕大多數只能在開會前或開會中熟悉法律草案或其他議案，很難保證所表決事項的科學性。即使在開會時，有的代表還是“身在曹營心在漢”。三是從博弈類型來看，由于代表身份的角色認同沖突及不穩(wěn)定的短期角色預期，使得選民與代表之間只能形成一次性博弈，容易誘發(fā)當選代表的機會主義傾向，因而無法在長期的制度運行中防范當選代表的“道德風險”。實踐中往往表現為代表“唯上”、“唯我”，而無“反哺”選民之心。而且，非職業(yè)化的代表制意味著代表職務是“副業(yè)”，其他工作是主業(yè)，代表的職務行為具有較大的自行選擇角色空間，容易模糊選民對其進行監(jiān)督的基準，很難建立起對代表進行長效的、規(guī)范化的監(jiān)督機制。四是非職業(yè)化的代表制也反過來強化了選舉的形式主義傾向。因為選民和候選人都缺乏利益動機，無法形成穩(wěn)定、長期的利益代理表達關系和博弈環(huán)境，選民產生“厭選”心理，當選代表沒有強烈的責任感和使命感。
　　第二，過于龐大的代表人數和非職業(yè)化的代表制決定了代表機關不能開長會。與世界各國議會會期相比，我國全國人大會期最短，憲法規(guī)定我國全國人大每年舉行一次會議，從一屆人大到十屆人大，會期最長的為26天，最短的僅5天。最近十年來，會期一般14天左右，但似乎有越來越短的趨勢。報紙上曾把2004年3月的全國人大會議會期減少4天，可節(jié)約開支數百萬元稱之為“會議新風”。地方各級人大會議會期則更短，一般為4~5天。更有甚者，有的地方人大還壓縮每年一度的人大會議例會會期，美其名曰為提高會議效率、精簡會議規(guī)模、減少會議成本。如2004年的廣東省十屆人大二次會議宣布減少會期一天。山西省十屆人大三次會議會期5天半，較上年縮短兩天半。當宣布北京某區(qū)2005年人大會議會期縮短為4天時，代表們紛紛鼓掌，一名代表說：“我贊成，會期每縮短一天，就能為納稅人省下一點錢?！鄙踔吝€有人大實際部門的同志撰文認為，要進一步開好人代會，措施之一就是縮短會期。很顯然，這種縮短會期的做法和認識很不科學，如果縮短會期可以提高會議效率，可以節(jié)約開支，照此推理，那根本不用開會就決定問題效率則最高，錢還不用花一分。根據各國議會聯盟對48個國家的統計，一年會期中開會天數依次為：最多的達125天以上，有6個國家；100~124天的9個國家；75~99天的7個國家；50~74天的8個國家；25~49天的15個國家，最少的在25天以下，有3個國家。從中可以看出，一年會期中開會在100天以上的國家有15個，開會在50~99天的國家有15個，開會在25~49天的國家有15個，而開會在25天以下的只有3個國家。以具體國家為例，如芬蘭議會會期為4個月，日本、希臘為5個月，奧地利、法國、英國為6個月，丹麥議會的會期從當年十月第一個星期二開始到下一個年度的十月第一個星期二結束，德國為25周，美國約9個月，印度國會每年也不少于4個月。
　　人大會議會期過短的弊端十分明顯，由于會期短，加之會議議程又十分繁多，大多數代表均沒有在大會發(fā)言的機會，加上代表又大多來自生產、工作一線，有的對法律案或決議案中的概念還未來得及理解，就要投票表決，很難避免草率。例如2004年2月召開的廣東省十屆人大二次會議提交代表審議的省級部門預算草案厚達4厘米，內容比往年細化了很多，但代表們反映，一是不易看懂；二是時間根本不夠，看不完。憲法法律賦予人大的職權非常重要，人大承擔的現實任務也越來越繁重，一年才開10多天或者四五天的會議很難起到應有的實質作用。所以，不能把人大會議的會期視為一般的文山會海來加以“改革”，認真對待人大會議的問題，實質上是一個是否重視國家權力機關的地位和作用的大是大非問題。
　　
　　第三，導致代表大會難以真正地、充分地貫徹民主的議事原則。人民代表大會是一個眾多代表組成的議事體，這決定了它必須以集體的方式共同行使權力。民主集中制原則在人民代表大會中的具體體現就是議事體的每一個成員都有權在議事體中平等地表達意志并依照程序決定問題，這種權力的行使必須按照少數服從多數的原則進行。而人數太多和會期太短的現狀與人代會集體行使權力的特性發(fā)生沖突，給會議組織工作帶來了極大困難。最突出的是，由于代表眾多，根本不可能用全體會議的形式審議議案，只能采取代表團和小組會議的形式來審議議案。這樣雖然解決了發(fā)言時間問題，但不便代表廣泛、直接地交流，按選舉單位劃分代表團小范圍內進行交流，這實質上就是未展開充分討論，許多代表的意思也得不到充分表達，決策的民意基礎不夠充分。因為會議議程緊迫，根本來不及認真研究、分析和討論議案，匆匆交付表決，勢必影響立法和決定、決議的質量。例如全國人大每年的例會中，各個代表團的分組審議雖然可以增加代表個體的審議發(fā)言時間，但這種“蜂窩式”的民主集會方式，并不能保證審議討論活動產生“1＋1＝2”的民主效果，30多個代表團各自審議法案的民主，不等于全國人民代表大會審議的民主，因為不同場合的民主不能簡單相加，否則的話各個代表團完全可以在自己所在的省會開會，召開全國人大會議將只具有程序性價值而可能成為多余。很顯然，代表人數過多，不利于代議機關長期地、持續(xù)地開展工作，不利于大會充分討論問題，發(fā)揚民主；如果要保證代表機關的議事效率，又要維持眾多的代表人數，那么代表就不能有充分表達意見的機會，決策的質量也得不到保證。
　　第四，導致普通代表個體地位的邊緣化、作用發(fā)揮的虛化。政治領域一個顯而易見的規(guī)律是，任何政治權力，參與行使者的人數多寡與行使者個人地位作用的重要性成反比。奧爾森在分析集體行動的邏輯時指出，大集團和小集團是按照截然不同的原則運作的，“選擇性激勵”對小集團成員明顯發(fā)揮作用，而大集團參加者甚眾，增加集團利益的人獲得集團總收益的份額很小，這意味著有利于集團的行為獲得的回報就很少，則人們愿意付出成本的動機就越微弱。他在《集體行動的邏輯》一書中寫道：“當參加者的數量很大時，典型的參加者會意識到他個人的努力可能不會對結果產生多大的影響，會議決定對他的影響都是大同小異。典型的參加者不會那么仔細地研究各種問題。”政治學家文森特?奧斯特羅姆對此也有同樣的看法，他在《美國聯邦主義》一書中寫道：“在任何審議團體的組織中都存在一個根本的局限：一次我們只能傾聽和理解一個講演者。當審議者根據一次一個講演者來安排時，審議會議規(guī)模越大，個人在審議中表達自己意見之機會就愈少，且領導權對其進程之影響就愈大。‘在一切立法會議中，組成人員愈多，實際上控制其程序的人員愈少’?！睙o怪乎《聯邦黨人文集》的作者認為：“在古代共和國里，全體人民親自集會，那里通?？煽吹揭粋€演說家或一個手腕高明的政治家左右一切，好像獨掌大權一樣?！倍霸谒腥藬当姸嗟淖h會里，不管由什么人組成，感情必定奪去理智的最高權威”，“如果每個雅典公民都是蘇格拉底，每次雅典會議都是烏合之眾”。
　　顯然，代表人數越多，淹沒于眾多同類之中的每一普通代表的聲音就越微弱，地位就越邊緣化，作用就越小，他們不愿意為執(zhí)行代表職務支付成本的心理就越強烈，而會議召集者和主持者的聲音就越強，地位就越顯赫，作用就越大。這就能解釋一種普遍存在的社會心理：盡管全國人大常委會委員長、副委員長以及地方各級人大常委會的主任、副主任都是代表，在表決權上與普通的常委會委員或普通的代表權能一樣，但他們在老百姓的心目中的地位卻大不一樣，他們比普通代表地位高得多，作用大得多。甚至人們覺得我們的各級人大在實際運作中存在某種行政化的傾向。
　　
　　人大雙層組織結構帶來的代表性邏輯悖論
　　
　　為了解決代表大會的“規(guī)模困境”，彌補代表大會閉會期間導致的人大權力真空現象，我國憲法和法律規(guī)定在縣級以上人大設立常委會，并擴大常委會的職權，使其承擔代表大會閉會期間的職能。這種雙層組織結構的制度設計的確在一定程度上解決了前述的一些問題，因為常委會委員人數相對而言少很多，每年的例會也比代表大會的例會大大增加。
　　需要注意的是，和它們各自龐大的代表機關的代表人數相比，常委會規(guī)模明顯偏小。如第十屆、第十一屆全國人大常委會的組成人員都是175人，上海市本屆人大常委會（第十三屆人大）組成人員56人，廣東省十屆人大常委會組成人員62人，深圳市四屆人大常委會組成人員是39人。而且，在規(guī)模偏小的常委會中只有部分專職委員，大部分委員是兼職委員。這樣的制度設計解決了老問題，卻帶來了新問題，我把它概括為“代表性邏輯悖論”問題，它包括以下幾點。
　　第一，可能帶來“代理風險”?，F有的雙層組織結構導致的最大問題就是委托代理關系的層次過多、代理風險過大。我國從全國人大到地方各級人大，幾乎每一層級（鄉(xiāng)鎮(zhèn)級沒有設立常委會）又內在地劃分為幾個小層級，即規(guī)模太大的代表大會——規(guī)模太小的常務委員會（一般人數不到代表大會代表總數的10%）——常委會中專職委員與兼職委員并存（其中專職委員占整個常委會的比例不等，少部分超過50%，大部分不到50%）。眾所周知，人大常委會組成人員是同級人民代表大會選舉產生的，縣級以上的上級人民代表大會代表是由下一級人民代表大會選舉產生的，本來間接選舉層次過多就會帶來代理成本過高的風險，在同一級人大里，還要將人民托付給代表大會的權力再由代表大會將大部分權力或日常性的權力委托給更少的一些代表組成的常委會，而這其中又只有一部分常委會委員是專職的代表。這種委托——再委托——再再委托是違背人民選舉代表的本意的，因為人民選舉代表就是希望他們組成的權力機關直接行使國家權力，而不是要他們在同一層級上再將權力托付給更少的人，而在這群更少的人中間可能只能指望一部分專職的委員能全心全意履行職責。例如有資料顯示，福建省九屆人大常委會組成后的第一年，共召開8次會議，會期31天，缺席最多的是一名兼職委員，共缺席18天，缺席11天以上的11人中兼職委員占9人。
　　第二，蘊涵著代表性上的矛盾。前已述及，主流的看法認為人大代表人數眾多本身就是民主的最好體現。但如果認為人數多意味著體現民主和代表性，那么在經常行使國家權力機關的縣級以上地方各級人大常委會的組成人員設置上為什么又人數如此少呢？它的代表性和民主性又如何體現呢？既然認為人數眾多的代表大會有助于體現民主，但又認為它規(guī)模龐大，行動不便，不利于實踐民主，需要將其大部分權力再委托給一個規(guī)模偏小但有利于實踐民主的常委會，這樣的邏輯說得通嗎？既然承認在現行人大常委會的架構下能夠有效地代表人民行使國家權力，這就說明人數少并不與代表機關的代表性和民主性必然相抵觸，那各級人大又有什么必要選出龐大的代表人數呢？這個制度設計實在既不經濟，又不合理，在代表性上是矛盾和沖突的。這樣的制度安排甚至可能帶來兩套班子都存在合法性和必要性的危機：為體現民主，各級人大似乎需要代表數量很多，但它無法充分有效行使權力而使這種民主無從體現。與人大代表人數很多相比，同級人大常委會的組成人員又太少，這使得它的民主代表性存在致命缺陷，但它工作效能比較高。如果肯定常委會很少的組成人員并不影響民主代表性，則代表大會代表人數眾多又作何解釋呢？這里民主代表性和工作效能竟然成反比例的關系，肯定一方的制度設計勢必使另一方處于尷尬和無法自圓其說的境地。
　　
　　第三，帶來監(jiān)督上的困難。近現代的代表制仍然是以地域代表制為主。按地區(qū)劃分選區(qū)能夠將龐大數量的公民具體化為分屬于一個一個選區(qū)的數量相對較少的選民，這樣組織選舉才成為可能，它的另一個好處是便于由選區(qū)選民監(jiān)督自己選出的代表，誰監(jiān)督誰一清二楚。為便于代表聯系選民和履行職責，選區(qū)不宜太大，一般以選出一名代表或數名代表為宜。由于人大常委會是經常性行使國家權力的常設機關，人民對它的監(jiān)督至關重要，但我國雙層組織結構的模式使得對常委會的監(jiān)督很難落實。曾有學者以全國人大常委會為例做了分析：與全國人大代表由各省、自治區(qū)、直轄市、特別行政區(qū)和人民解放軍這些選舉單位選舉產生不同，全國人大常委會由全國人大選舉產生，這意味著全國人大常委會組成人員是由全國人民選舉產生的，換言之，每一個常委會委員都只有一個全國選區(qū)（全世界只有以色列是由全國組成一個選區(qū)來選舉其議員的國家，因國土面積狹小，這樣做還是可行的）。全國選區(qū)的弊端在于既不利于選民在熟悉候選人的基礎上投票選舉，也不利于選民監(jiān)督代表及代表對選區(qū)選民負責。以我國幅員之廣、人口之眾，全國選區(qū)制的弊端將成倍放大，不要說基層選民不清楚全國人大常委會各組成人員是如何工作的，就連直接選舉他們的全國人大代表也不是很清楚。要讓全國人大近3000名代表籠統地監(jiān)督175名常委會組成人員，結果是誰也不知道應具體監(jiān)督誰和誰也不知道接受誰的監(jiān)督。由此推而論及省級人大、設區(qū)的市和自治州人大、縣（市區(qū)）人大，也都不同程度地存在監(jiān)督常委會難以落實的問題。
　　第四，蘊涵著憲政原理上的“邏輯悖論”。按照憲法和法律的規(guī)定，無論全國人大還是縣級以上地方各級人大，其常委會都是由代表大會選舉產生并要向代表大會負責和報告工作，接受代表大會的監(jiān)督，也就是說常委會的法律地位低于同級代表大會，常委會不得作出任何代表大會不同意的決議和決定，但從邏輯上確實存在代表大會很難通過的法案和人事任免案或其他議案，在常委會上可以輕易通過的可能性（因為參與表決的人數不同，考量的因素也不同）。當然由于程序的原因，憲法法律規(guī)定由常委會召集代表大會的會議，所以現實中不太可能讓這樣的事情發(fā)生，但在理論上、邏輯上確實存在這樣的可能性。尤其是當某項議案引起較大爭議時，很有可能發(fā)生兩者意見不會一致的情況。那么，我們有什么根據使法律地位最高的代表大會實際上可能受制于法律地位低于它的常委會？
　　解決問題的出路
　　筆者認為，要讓人民代表真正代表人民，充分發(fā)揮代表大會的民主和監(jiān)督職能，除了擴大選舉的民主和競爭性外，必須逐步實行專職代表制。專職代表的實現步驟應當與政治文明的發(fā)展和政治體制改革步伐相協調，應當從上到下逐級進行，第一步逐步實現常委會委員的專職化，第二步逐漸減少代表名額，增加常委會成員人數，第三步讓代表大會與常委會合一，取消雙層組織結構。這樣的改革好處多多，因為專職代表制下的代表肯定具有更高的素質，在此基礎上還能有效減少代表數額，增加例會會期，有利于代表發(fā)揮個人能動性，加重代表履行職務的責任感，也有利于創(chuàng)造充分討論決定問題的時間和空間條件。當然，至于如何實現這個目標，是一篇大文章，需要專文另行探討。
　　
　?。ㄗ髡呦瞪钲诖髮W法學院教授、深圳大學當代中國政治研究所研究員、深圳大學憲政與人權研究中心主任）