歷史視野下的縣域復(fù)興

　　郡縣制可以看成是我國(guó)從古至今，至少是春秋戰(zhàn)國(guó)以來最有效、最持久、因而也是最偉大的政治體制改革成果
　　在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革的過程中，縣的功能自覺或不自覺地被弱化了
　　發(fā)明了郡縣制的秦國(guó)在國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)中勝出了，當(dāng)今中國(guó)堅(jiān)持郡縣制，也將越來越強(qiáng)大。今后只要把縣搞好了，中國(guó)的強(qiáng)大是不言而喻的。
　　新世紀(jì)以來，縣級(jí)行政區(qū)劃和縣級(jí)政權(quán)越來越受到重視。特別是“省直管縣”的試行，取得了良好的發(fā)展效果，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，使縣域走向了復(fù)興之路。
　　
　　郡縣制的制度優(yōu)勢(shì)
　　
　　縣作為行政區(qū)劃概念，定型于戰(zhàn)國(guó)時(shí)代的秦國(guó)商鞅變法時(shí)期，距今已經(jīng)有2300多年的歷史。秦孝公接受商鞅的建議，廢除了夏商周遺留下來的分封制，施行郡縣制，一舉根治了諸侯割據(jù)一方，不聽中央調(diào)遣的混亂局面?？梢赃@樣說，秦國(guó)能夠在戰(zhàn)國(guó)七雄中脫穎而出，最終一統(tǒng)華夏，經(jīng)濟(jì)上靠施行獎(jiǎng)勵(lì)耕戰(zhàn)、強(qiáng)本抑末的發(fā)展戰(zhàn)略，政治上就靠郡縣制。秦朝統(tǒng)一全國(guó)后雖然短命，但商鞅變法留下的政治及經(jīng)濟(jì)改革成果幾乎是原封不動(dòng)地保留下來，從漢唐到明清，莫不如是。
　　華夏的歷史已經(jīng)走到公元二十一世紀(jì)。強(qiáng)本抑末作為一個(gè)總體發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)過時(shí)(強(qiáng)本即重視農(nóng)業(yè)是必須的)，但郡縣制仍然有其強(qiáng)大生命力。郡縣制的優(yōu)勢(shì)在于，縣級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)的行政“一把手”即縣令由中央即皇帝任命，這樣，就保證了中央對(duì)地方的有效控制，而且這種控制沒有多大的成本，就是派個(gè)官兒去，就能夠保證上下聯(lián)動(dòng)，全國(guó)一體。相反，哪個(gè)地方的官員企圖脫離中央政權(quán)的控制，不論其職位高低，都非常困難。因?yàn)橐粋€(gè)縣在全國(guó)范圍內(nèi)非常小，秦國(guó)最初期形成郡縣制時(shí)，也分成了至少三十多個(gè)縣，以一縣之力反對(duì)全國(guó)政權(quán)是不可能的?？h的上級(jí)官員想組織縣一級(jí)聯(lián)合起來反對(duì)中央也是不可能的，因?yàn)榭h級(jí)官員的任免權(quán)掌握在中央手里。
　　而從做事情的角度看，比如發(fā)展經(jīng)濟(jì)、防賊防盜、抗御自然災(zāi)害，縣域范圍內(nèi)又可以動(dòng)員起足夠的資源。所以，只要不是皇帝腐敗無能到極點(diǎn)，郡縣制作為一種國(guó)家體制，總是能夠確保中央政權(quán)對(duì)地方政權(quán)的有效控制。
　　在選派各級(jí)行政官員方面，咱們的老祖宗又發(fā)明了科舉制，選擇政治上和文化上的精英到縣里去做官，更使建立在郡縣制基礎(chǔ)上的中央集權(quán)制如虎添翼。中國(guó)自古幅員遼闊，那個(gè)時(shí)候的交通、通訊又非常落后，中央政權(quán)能夠有效駕馭這么大的國(guó)家，靠的就是郡縣制。這在自古搞城邦制的歐洲人眼里，是不可思議的。
　　清王朝倒臺(tái)后，作為其法統(tǒng)繼承者的中華民國(guó)沒有廢除郡縣制；中華民國(guó)倒臺(tái)后，作為其法統(tǒng)繼承者的中華人民共和國(guó)也沒有廢除郡縣制。這足以說明郡縣制維護(hù)幅員廣大國(guó)家統(tǒng)一局面的制度優(yōu)勢(shì)，最起碼在華夏子孫的聚集區(qū)域內(nèi)是這樣的。除此之外，我們還真是難以設(shè)計(jì)出一種制度，讓東西南北各地方差別那么大，卻能夠和諧地統(tǒng)一在一個(gè)國(guó)家里。
　　所以，郡縣制可以看成是我國(guó)從古至今，至少是春秋戰(zhàn)國(guó)以來最有效、最持久、因而也是最偉大的政治體制改革成果。作為華夏子孫，我們必須珍惜老祖宗給我們留下的郡縣制這個(gè)非常實(shí)用的治國(guó)安邦法寶。
　　
　　在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，縣的功能自覺或不自覺地被弱化了
　　
　　近些年來，我國(guó)的學(xué)者和官員特別重視“制度”這個(gè)概念，表明從制度層面解決問題的發(fā)展思路已經(jīng)確立，是個(gè)進(jìn)步。但是要想真正設(shè)計(jì)出有效的制度來，應(yīng)該從郡縣制中汲取營(yíng)養(yǎng)。坦白地說，我們對(duì)郡縣制豐厚的文化內(nèi)涵的研究是非常不夠的。
　　新中國(guó)成立以來，縣在中國(guó)政權(quán)格局中的重要地位并沒有很大的改變。但是，我們必須注意一種現(xiàn)象，即改革開放后，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革的過程中，縣的功能自覺或不自覺地被弱化了。尤其是在以工業(yè)化和城市化為核心內(nèi)容的現(xiàn)代化過程中，縣給人的印象是主要搞農(nóng)業(yè)，感覺上好像比較土氣，比較落后。因而出現(xiàn)了“市管縣”的行政體制，結(jié)果搞成了“市刮縣”；還有很多縣改稱“市”，或者被“管縣”的大市“管”成“區(qū)”。這樣，在當(dāng)今中國(guó)政權(quán)格局中，縣的數(shù)量變得越來越少，看起來好象是發(fā)展了，其實(shí)是變得不倫不類了。
　　有個(gè)官場(chǎng)上流行了多年的經(jīng)典“段子”：一位(地級(jí))副市長(zhǎng)帶團(tuán)去國(guó)外考察，團(tuán)員里有幾位(縣級(jí))市長(zhǎng)。外方的接待官員拿到名單后，丈二和尚摸不著頭腦，便問翻譯：為啥副市長(zhǎng)當(dāng)團(tuán)長(zhǎng)，市長(zhǎng)作團(tuán)員?翻譯告訴他：這位副市長(zhǎng)是大官兒，其余的市長(zhǎng)都是小官兒。結(jié)果，這位政治精英還是沒有徹底搞明白中國(guó)的名堂。好在他總算明白，這群包括N多市長(zhǎng)的中國(guó)官員中，副市長(zhǎng)官兒最大。
　　
　　重新認(rèn)識(shí)縣在中國(guó)未來世界博弈中的重要性
　　
　　春秋戰(zhàn)國(guó)以前，我們的老祖宗不知道蒙古草原北面、帕米爾高原西面是什么樣子。當(dāng)時(shí)的人們認(rèn)為，天下就這么大。他們靠郡縣制統(tǒng)一也統(tǒng)治了天下。從某種意義上說，二十一世紀(jì)的世界已經(jīng)進(jìn)入了沒有周天子的“戰(zhàn)國(guó)時(shí)代”。在當(dāng)今世界競(jìng)爭(zhēng)格局中，中國(guó)如何應(yīng)對(duì)?
　　發(fā)展教育、發(fā)展科技、保護(hù)環(huán)境，各個(gè)國(guó)家都要這樣做，否則就得落后。也正因?yàn)槿绱耍@些都不是回答中國(guó)如何應(yīng)對(duì)全球競(jìng)爭(zhēng)的首要問題。中國(guó)必須回答的首要問題是：中央集權(quán)的國(guó)家體制堅(jiān)持還是放棄?回答這個(gè)問題涉及的內(nèi)容很深也很廣，本文存而不論。筆者的態(tài)度十分明確：中國(guó)必須堅(jiān)持中央集權(quán)的國(guó)家體制。其理由也不復(fù)雜：發(fā)明了郡縣制的秦國(guó)在國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)中勝出了，當(dāng)今中國(guó)堅(jiān)持郡縣制，也將越來越強(qiáng)大。今后只要把縣搞好了，中國(guó)的強(qiáng)大是不言而喻的。
　　當(dāng)今中國(guó)還比較落后，不是落后在北京、上海等大城市，歐美人都認(rèn)為中國(guó)的大城市同歐美的大城市差不多。中國(guó)的落后主要表現(xiàn)在縣域范圍內(nèi)，那里的農(nóng)村在歐美人眼里同非洲差不多。用學(xué)術(shù)語言表述，中國(guó)存在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)是以縣城為分明界限的，即縣城是二元結(jié)構(gòu)的斷裂帶。中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，或者說趕上甚至超過發(fā)達(dá)國(guó)家，必須完成的歷史性課題就是如何把二元結(jié)構(gòu)改造成城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農(nóng)業(yè)都是現(xiàn)代化的一元結(jié)構(gòu)，也就是縣域范圍內(nèi)徹頭徹尾現(xiàn)代化。如果能夠?qū)崿F(xiàn)這樣的發(fā)展目標(biāo)，以中國(guó)中等縣而論，2000平方公里左右的國(guó)土面積，70～80萬人口，如果縣城集中50萬左右的人口，就是一個(gè)世界范圍內(nèi)的中等城市，完全可以發(fā)展出發(fā)達(dá)的教育、科技、衛(wèi)生、體育等各種事業(yè)。全國(guó)兩千多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃中，至少可以有1500個(gè)這樣的城市，再加上已有的大城市，只要有中央的統(tǒng)一指揮，在任何國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)中都具有所向披靡的能力。
　　
　　縣域的發(fā)展?jié)摿υ谀睦?br/>　　
　　“市管縣”在改造二元結(jié)構(gòu)中并沒有顯著效果。那么縣能夠完成好這個(gè)歷史性課題嗎?應(yīng)該說，歷史上郡縣制在農(nóng)耕文明時(shí)代出色地做到了城鄉(xiāng)一體發(fā)展。如《水滸傳》中的柴進(jìn)，落草梁山泊前屬于達(dá)官貴人，就是住在鄉(xiāng)村。大詩人陸游也到鄉(xiāng)村享受“豐年留客足雞豚”的美食，欣賞“柳暗花明又一村”的景致，體驗(yàn)“拄杖無時(shí)夜扣門”的安寧。今天我們要從縣域范圍內(nèi)把國(guó)家扎扎實(shí)實(shí)地做大做強(qiáng)，根本的不是靠“市”來帶動(dòng)，而是把縣域蘊(yùn)藏著的發(fā)展?jié)摿Τ浞值赝诰虺鰜砑右岳谩?br/>　　那么縣域的發(fā)展?jié)摿μN(yùn)藏在哪里呢?只要稍加分析，不難發(fā)現(xiàn)，以縣域?yàn)檩d體的農(nóng)耕文明發(fā)展了幾千年，孕育了華夏子孫取之不盡、用之不竭的發(fā)展源泉：一日勤，二日儉。用當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的眼光看，勤勞創(chuàng)造GDP，創(chuàng)造財(cái)富；儉增加儲(chǔ)蓄，發(fā)展就有資本。這一點(diǎn)早已被實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化了的日本和當(dāng)今的中國(guó)反復(fù)證明了。
　　說到這里，補(bǔ)充一個(gè)郡縣制在中國(guó)以外成功的案例，那就是日本。日本行政區(qū)劃中的縣，就是從中國(guó)移植過去的，至今堅(jiān)持。中央集權(quán)也被日本所堅(jiān)持。當(dāng)然，從小泉首相開始學(xué)美國(guó)搞地方分權(quán)已經(jīng)有幾年了，還沒有看見日本有什么起色。以筆者對(duì)中國(guó)和日本的了解，國(guó)家發(fā)展?fàn)顩r如何，關(guān)鍵在于集中在中央的精英之才，如何把老百姓的勤儉精神引導(dǎo)到推動(dòng)社會(huì)發(fā)展方面去。企圖靠地方分權(quán)激發(fā)社會(huì)發(fā)展活力，無異于承認(rèn)面對(duì)這么多勤勞節(jié)儉的老百姓，中央的領(lǐng)導(dǎo)能力已經(jīng)到了江郎才盡的地步。當(dāng)然，這并不是說在中央集權(quán)體制下，縣作為地方行政單位就要被限制得死死的。恰恰相反，建立在郡縣制基礎(chǔ)上的中央集權(quán)應(yīng)給予地方廣闊的發(fā)展空間。
　　縣域復(fù)興必須采取切實(shí)可行的措施
　　第一，為縣正名。名不正，則言不順；言不順，則事不成。凡是所轄國(guó)土面積有一半以上是屬于農(nóng)業(yè)區(qū)域的，不論現(xiàn)在叫“市”或者“區(qū)”，統(tǒng)統(tǒng)都可改回稱“縣”。中央已經(jīng)明確，縣域是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的，也就是縣域必須有農(nóng)業(yè)，而且大部分國(guó)土用于農(nóng)、林、牧、漁業(yè)。但這并不防礙縣域發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，相反會(huì)有助于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。那些沒有足夠農(nóng)業(yè)發(fā)展空間的城市才稱“市”。一般的市，比如有一兩百萬人口，在行政序列中與縣平級(jí)。準(zhǔn)確地說，應(yīng)讓全部的縣都升格到現(xiàn)在的地級(jí)市。所以在將來的行政區(qū)劃格局中，稱市的人口多地盤小，稱縣的地盤大人口少。
　　第二，中央直接任命縣黨政“一把手”。強(qiáng)化縣對(duì)中央集權(quán)的支撐作用，就要強(qiáng)化縣同中央的聯(lián)系。古代縣官是皇帝任命的。用圍棋術(shù)語比喻其在中央集權(quán)中的作用，叫做“手筋”。近些年老百姓經(jīng)常抱怨地方官員不按中央指示辦事，說是“歪嘴和尚”把“經(jīng)”給念歪了。其實(shí)他們不知道，現(xiàn)在的縣委書記和縣長(zhǎng)是歸市委書記管的，中央管不到。浙江“省管縣”經(jīng)驗(yàn)的實(shí)質(zhì)，是讓縣同最高決策層直接對(duì)接，中間無阻隔，并不意味“省管縣”已經(jīng)達(dá)到最優(yōu)的制度設(shè)計(jì)。相對(duì)于“市刮縣”而言，只能說是次優(yōu)?？h委書記這個(gè)“一把手”要由中央組織部直接考核任命，并且黨政權(quán)力一肩挑。有人會(huì)說，中央連正縣職官員都要任命，管得太寬了。筆者認(rèn)為，縣委書記掌管上千平方公里國(guó)土，幾十萬人口，非常重要，要比現(xiàn)在中央、省級(jí)機(jī)關(guān)中的省部級(jí)、地廳級(jí)副級(jí)和閑職重要得多。現(xiàn)在副職太多，很多副職是從專業(yè)技術(shù)的角度輔助正職工作的，完全可以由相關(guān)職能部門替代。從事專業(yè)技術(shù)方面的機(jī)關(guān)工作人員古代稱“吏”，不是官，應(yīng)該由勞動(dòng)人事部統(tǒng)一管理。中央組織部只要把從縣委書記到省部級(jí)正職總共不到一萬名的政治精英考核任用好，已是善莫大焉了。
　　第三，強(qiáng)化縣級(jí)政權(quán)的資源配置權(quán)。我國(guó)很多縣的面積和人口堪比一些小國(guó)，可以做很多事。比如進(jìn)行全流域的水土整治，辦大規(guī)模企業(yè)。所以我們應(yīng)該強(qiáng)化縣級(jí)政權(quán)的資源配置權(quán)。古代縣令的權(quán)限就非常大，保持社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化教育等等都要管，可以在全縣范圍內(nèi)充分調(diào)動(dòng)資源。
　　在過去幾年的行政管理體制改革的過程中，縣級(jí)本來擁有的稅收、土地、工商、金融等權(quán)力，有的被分割了，有的被上收了。實(shí)踐證明，這既不利于縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也沒有解決好中央想要解決的問題。這些權(quán)力在配置地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資源方面非常重要，應(yīng)該還權(quán)于縣。中央規(guī)范地方的行政行為，要靠法律和政策。只要中央掌握著縣域“一把手”的任免大權(quán)，就不怕他不按照中央的指示精神辦事。
　　第四，加強(qiáng)對(duì)縣域黨委政府的制度性監(jiān)督。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣，在還實(shí)權(quán)于縣的基礎(chǔ)上，目前的一些虛權(quán)應(yīng)上收到中央，并實(shí)實(shí)在在地用起來，主要有統(tǒng)計(jì)、審計(jì)、監(jiān)察、司法等權(quán)力。即中央把配置資源的權(quán)力和責(zé)任都交給了縣委書記，但考核縣委書記用權(quán)效果的權(quán)力是由中央掌握的。這樣就能夠形成一個(gè)有效的權(quán)力運(yùn)用系統(tǒng)。再加上其它民主監(jiān)督制度，縣域黨政官員就有能力放開手腳干事。一旦他們不干事，沒有干成事，甚至是盲目張膽地干壞事，馬上就會(huì)被中央發(fā)現(xiàn)并受到查