靠什么規(guī)范“身邊人”行為

　　考查自上世紀(jì)八、九十年代以來，特別是本世紀(jì)以來我國發(fā)生的腐敗大案要案，如河北省原省委書記程維高與其兩任秘書吳慶五、李真的腐敗案等等。這些案件的涉案領(lǐng)導(dǎo)干部在腐敗過程中均與其“身邊人”形成了腐敗共同體。在大多數(shù)情況下，這些腐敗共同體是領(lǐng)導(dǎo)干部與“身邊人”雙方長期互動(dòng)過程的產(chǎn)物。領(lǐng)導(dǎo)干部與“身邊人”形成腐敗共同體，對(duì)整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍的腐蝕，對(duì)黨和政府公信力的破壞，對(duì)社會(huì)的危害均特別巨大。
　　如何根治這種惡劣的腐敗現(xiàn)象，是我們目前反腐防腐，進(jìn)行廉政建設(shè)的重大課題。為此，中央和各地均采取了一系列措施，制定了一系列制度，乃至通過立法，規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部及其“身邊人”行為，使之不能腐、不敢腐，并盡可能阻止其結(jié)成腐敗共同體共同腐敗。如1997年，中央發(fā)布《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部從政若干準(zhǔn)則(試行)》，明確禁止黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)和職務(wù)上的影響為親友及身邊工作人員謀取利益。2009年，全國人大常委會(huì)修改刑法，明確規(guī)定國家工作人員的近親屬和其他與國家工作人員關(guān)系密切的人可構(gòu)成受賄罪。地方近年來更是陸續(xù)制定發(fā)布了一系列規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”行為的黨紀(jì)、政紀(jì)規(guī)范，如安徽省發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部身邊工作人員管理監(jiān)督的暫行規(guī)定》，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”規(guī)定了十七個(gè)“不準(zhǔn)”，如不準(zhǔn)借領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)干部的名義為自己和親友辦私事、謀私利，不準(zhǔn)插手人事問題，為跑官要官者提供方便或?yàn)樽约阂伲粶?zhǔn)插手任何形式的經(jīng)營活動(dòng)，特別是不準(zhǔn)插手工程招標(biāo)投標(biāo)、經(jīng)營性土地使用權(quán)出讓、房地產(chǎn)開發(fā)與經(jīng)營等。
　　上述措施、制度和立法，對(duì)于規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部及其“身邊人”行為，防止其各自或共同腐敗，應(yīng)該說是發(fā)揮了一定作用的。但是其作用卻較為有限，并未能從根本上有效遏制住有腐敗傾向的領(lǐng)導(dǎo)干部及其“身邊人”的腐敗趨勢。究其原因，主要是因?yàn)檫@些措施、制度和立法缺乏整體性、系統(tǒng)性和相互協(xié)調(diào)、相互銜接性。要解決這一問題，我們應(yīng)對(duì)規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部及其“身邊人”行為的措施、制度和立法進(jìn)行宏觀審視，并進(jìn)行整體設(shè)計(jì)和重構(gòu)。
　　首先，就規(guī)范對(duì)象而言，法律、法規(guī)(包括黨內(nèi)規(guī)章)應(yīng)分別對(duì)組織人事部門、領(lǐng)導(dǎo)干部、領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”三方主體的行為進(jìn)行全面、系統(tǒng)規(guī)范。對(duì)于組織人事部門，主要應(yīng)規(guī)范其對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”的配置程序(領(lǐng)導(dǎo)干部的秘書、司機(jī)不能由領(lǐng)導(dǎo)干部自選，而應(yīng)由組織人事部門向社會(huì)公開選任)和監(jiān)督責(zé)任；對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部，主要應(yīng)規(guī)范其“自律”、“他律”機(jī)制和對(duì)“身邊人”的管理、監(jiān)督責(zé)任；對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”，主要應(yīng)規(guī)范其職責(zé)和履職準(zhǔn)則(如“N不準(zhǔn)”等)。除了外部的強(qiáng)制性規(guī)定外，還應(yīng)鼓勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)干部和“身邊人”自訂相互關(guān)系的“內(nèi)部約法”，以促進(jìn)其相互監(jiān)督和制約。
　　其次，就規(guī)范范圍而言，法律、法規(guī)除了應(yīng)規(guī)范上述三方主體的相互關(guān)系及其行為準(zhǔn)則外，更應(yīng)嚴(yán)格規(guī)范三方主體，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，行使國家公權(quán)力的行為規(guī)則及程序，如公開、透明、接受社會(huì)輿論監(jiān)督等，使之難于有腐敗的機(jī)會(huì)。再次，就規(guī)范責(zé)任體系而言，應(yīng)整體設(shè)計(jì)政紀(jì)責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任和刑事責(zé)任，三方主體無論是哪一方主體違規(guī)、違法，均應(yīng)追究責(zé)任。行為準(zhǔn)則即使制定得再嚴(yán)格，再細(xì)密，如果沒有有效的監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，也只能停留在紙面上。要使制度真正發(fā)揮作用，必須建立嚴(yán)格的監(jiān)督(特別是社會(huì)輿論監(jiān)督)和責(zé)任追究機(jī)