全方位堅韌廉政體系的構(gòu)建方略

　　周淑真教授，現(xiàn)為中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院中外政治制度專業(yè)博士研究生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)當(dāng)代中國政黨研究中心副主任，兼任中國統(tǒng)戰(zhàn)理論研究會政黨理論研究基地負責(zé)人、第十屆北京市政協(xié)常委、全國統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會常務(wù)理事、北京市統(tǒng)一戰(zhàn)線理論研究會副會長、中央社會主義學(xué)院兼職教授、中央統(tǒng)戰(zhàn)部《中國統(tǒng)一戰(zhàn)線歷史》編撰顧問。主要學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域為政黨和政黨制度比較研究、中外政治制度研究，當(dāng)代中國政治、中國政黨、民主黨派、統(tǒng)一戰(zhàn)線研究等。主要著作有《政黨和政黨制度比較研究》、《中國青年黨在大陸和臺灣》、《中國民主黨派的歷史和現(xiàn)狀》、《中國民主促進會、中國致公黨、九三學(xué)社、臺灣民主自治同盟歷史研究》、《世界政黨執(zhí)政興衰成敗研究》等。
　　
　　廉政建設(shè)的起點：人性設(shè)定與廉政政策制定
　　
　　歷史和現(xiàn)實都表明，不受監(jiān)督的個人、不受監(jiān)管的權(quán)力、不受監(jiān)控的環(huán)境，必然導(dǎo)致腐敗。加強廉政建設(shè)，進一步做好反腐敗工作，就必須從腐敗的根源人手，必須以清除腐敗的內(nèi)因為根本。
　　腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生與人的求利動機有直接關(guān)系。人的求利動機是導(dǎo)致腐敗行為發(fā)生的根源性動力，而腐敗收益大于腐敗成本是導(dǎo)致腐敗行為發(fā)生的直接驅(qū)動力。按照經(jīng)濟學(xué)里“經(jīng)濟人”的假設(shè)，人們做任何事情，都像經(jīng)營生意，均以營利為動機，都要審時度勢，考究成本，估量價值，權(quán)衡利弊。在一定意義上講，官員也是生意人，只不過他們是在政治市場上“做生意”。官員在面對行賄、貪污或公正、清廉，同樣會做出類似商人一樣的考究一～我該為此付出多大的成本，又能在其中獲取多少的利益。如果腐敗的收益遠遠大于成本，許多腐敗分子就敢于躍躍欲試，甚至鋌而走險。
　　以往的廉政建設(shè)和反腐敗工作，我們預(yù)先簡單地將官員假定為人民的公仆，他們是全心全意為人民服務(wù)的。事實上，在存在分工和家庭的社會條件下，任何人(包括官員)都是“經(jīng)濟人”，都在為改善自身的生存條件而奮斗。在存在社會分工的社會里，從政為官就是一種職業(yè)，是其獲取生活資料和實現(xiàn)抱負的事業(yè)，因此為官者也必然要通過這種職業(yè)來獲取利益；在存在家庭的社會里，官員與普遍百姓一樣，也必然要考慮自己及其家庭成員的生活狀況，也會千方百計地去為改善自己和家庭成員的生活條件而工作。
　　由于官員手中握有政治權(quán)力，掌握著有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展等重要問題的決策權(quán)和重要的人事任免權(quán)，于是，官員就有了利用掌握的權(quán)力以謀取私利的可能。而要防止官員的權(quán)力不被濫用，在開展反腐敗工作時，首先就需設(shè)定官員們可能濫用權(quán)力(即求利為本，服務(wù)為次)。加強廉政建設(shè)，就需針對這種“求利”動機，一方面激發(fā)人們?nèi)ァ昂戏ǐ@利”，另一方面要遏制人們的“損人利己”。
　　
　　廉政建設(shè)的根基：構(gòu)建現(xiàn)代國家廉政制度體系
　　
　　現(xiàn)代國家廉政制度體系是以選舉制度和分權(quán)制衡原則為核心保障政權(quán)對公民負責(zé)的一系列機構(gòu)和規(guī)則所組成的體系。建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系是有效預(yù)防和懲治腐敗、提高對各級黨委和政府的問責(zé)制度的必由之路，同時也是破除腐敗魔咒、走出政權(quán)興亡周期律的必由之路。
　　新中國成立60年來，中國在建設(shè)富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家過程中也在逐步形成有自己特色的國家廉政體系。中國共產(chǎn)黨和政府所提出的“教育、制度和監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系”就是有中國特色的國家廉政體系的藍圖。完善縱向和橫向的問責(zé)機制，加強各個廉政機構(gòu)支柱的能力建設(shè)，完善各個廉政支柱所需要的核心規(guī)則，應(yīng)當(dāng)成為建構(gòu)現(xiàn)代國家廉政制度體系下一步努力的重點。
　　當(dāng)前，國家廉政體系建設(shè)的根本目標是促進可持續(xù)發(fā)展，實行法治和提高民眾生活質(zhì)量。實現(xiàn)這些目標需要由各種廉政支柱來支撐這座廉政大廈，這些廉政支柱包括各種組織或機構(gòu)行動者和相應(yīng)的核心規(guī)則或?qū)嵺`所共同組成的制度支柱。由選舉制度所構(gòu)成的縱向問責(zé)機制和機構(gòu)行動者之間分權(quán)制衡所形成的橫向問責(zé)機制貫穿于所有的“廉政支柱”。深入公眾內(nèi)心的廉潔意識和社會價值構(gòu)成了這座大廈的地基。
　　在這個理想的現(xiàn)代國家廉政制度體系模式中，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨成為首根廉政支柱。民主黨派和政治協(xié)商會議以及人民代表大會擁有的政策參議權(quán)和政策審議權(quán)是廉政的重要制度。政府行政機關(guān)、公職人員系統(tǒng)、公共部門、部委和地方政府是公共權(quán)力的行使者，要保障他們的問責(zé)制。專門監(jiān)督機構(gòu)在現(xiàn)代國家廉政制度體系中發(fā)揮著專業(yè)化的監(jiān)督和監(jiān)察作用，是保證各級黨委和政府問責(zé)制的重要機構(gòu)?，F(xiàn)代國家廉政制度體系既包括黨政機關(guān)和專門監(jiān)督機構(gòu)等廉政支柱，同時還包括發(fā)揮監(jiān)督制約作用的社會廉政支柱。
　　國家廉政制度體系是建立在市場經(jīng)濟、公民社會和民主治理基礎(chǔ)之上的，因而是一種現(xiàn)代國家廉政制度體系。私人部門、公民社會與政黨和政權(quán)機關(guān)共同參與廉政建設(shè)，相互協(xié)作支撐廉政體系大廈，保證了整個廉政制度體系的透明性和問責(zé)度，反映了從政府統(tǒng)治向多主體協(xié)作共治的轉(zhuǎn)變，是治理和善治思想的具體體現(xiàn)。國際社會構(gòu)成了現(xiàn)代國家廉政制度體系的外部“廉政支柱”，而促進反洗錢、貪官引渡、資金返還的雙邊或多邊法律援助協(xié)議構(gòu)成了國際合作機制有效運轉(zhuǎn)的核心規(guī)則。
　　
　　廉政建設(shè)的環(huán)境：傳統(tǒng)廉政文化的當(dāng)代轉(zhuǎn)化
　　
　　如果不大力加強廉政文化建設(shè)，鏟除腐敗滋生蔓延的文化土壤，反腐倡廉就難以真正落到實處、取得實效。廉政文化建設(shè)是反擊腐敗文化最好的武器，是從源頭上鏟除滋生腐敗現(xiàn)象的根本舉措，也是確保領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的基礎(chǔ)性工程。
　　堅持不懈地開展黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，必須學(xué)習(xí)古今中外反腐敗斗爭的成功經(jīng)驗和好的做法，尤其是從中國傳統(tǒng)廉政文化中吸取養(yǎng)料。
　　中國傳統(tǒng)廉政文化，是中國古代思想家和政治家關(guān)于廉潔從政的政治理想和政治訴求，經(jīng)過長期的文化積淀，形成了為官尚廉、廉潔從政、為官以德的價值標準。包括廉政立人、廉政立德、廉政制度促進官民和諧三個方面的內(nèi)容，其內(nèi)核是好官理論，具有導(dǎo)民向善、修己立人、朝廷國家本位意識和農(nóng)業(yè)社會對廉政文化的本質(zhì)要求四個基本特征。我們要取其精華，棄其糟粕。
　　中國傳統(tǒng)廉政文化作為一種無形的、潛在的力量，以弘揚正氣、鞭撻腐惡為己任，在反腐倡廉建設(shè)中發(fā)揮著引導(dǎo)人、教育人、塑造人、激勵人、鼓舞人的重要作用，是反腐倡廉建設(shè)不斷取得發(fā)展進步的內(nèi)在靈魂。中國傳統(tǒng)廉政文化的內(nèi)核與當(dāng)代廉政文化的本質(zhì)要求是相通的，都要求官員廉潔奉公、勤政務(wù)實。儒家為官、為政、為人的思想準則一般都包括“忠君愛國、以民為本、清正廉潔、為政以德”。大力倡導(dǎo)和弘揚中國傳統(tǒng)廉政文化對市場經(jīng)濟條件下的不良價值觀有補充作用，有利于增強人們對是非、善惡、美丑的認識、辨別與評價，有利于抵制消極腐朽文化的影響，從而形成反腐倡廉的良好社會環(huán)境和文化氛圍。
　　
　　廉政建設(shè)的參與主體：要突出黨的支柱作用
　　
　　歷史和實踐證明，政府的清廉與腐敗，政局的清正與腐化，不僅關(guān)系到政治文明建設(shè)，而且涉及到國家的經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)。大力推進當(dāng)代中國的廉政建設(shè)，既要發(fā)揮執(zhí)政黨的引領(lǐng)和支柱作用，也要充分發(fā)揮民主黨派的參政議政、監(jiān)督制約作用；既要政府部門進一步推進各項反腐敗和廉政建設(shè)工作，也需要社會團體、大眾媒體和公民的有效監(jiān)督。只有執(zhí)政黨與參政黨、政府、非政府組織和公民攜手并進、共同努力，才能讓腐敗分子無藏身之地，腐敗現(xiàn)象無繁衍之所。
　　中國共產(chǎn)黨是掌握國家公共權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)全國人民的核心力量，也是推進廉政建設(shè)的主體。當(dāng)今條件下，黨要實現(xiàn)合法執(zhí)政和廉潔執(zhí)政，既要約束執(zhí)政的黨員，保證手握公共權(quán)力權(quán)柄的黨員能忠實履行黨和人民賦予的重要責(zé)任，又要防止國家政權(quán)的其他工作人員違背政治運行的公平準則，濫用公權(quán)謀取個人私利。對于中國共產(chǎn)黨來說，要在兩個方面重點努力，來推進廉政建設(shè)：一是通過政治領(lǐng)導(dǎo)層面，將有關(guān)廉政建設(shè)的戰(zhàn)略和規(guī)劃通過立法和制度建設(shè)變成國家的公共意志，消除和遏制腐敗行為。二是通過黨內(nèi)制約和黨委監(jiān)督，對選派推薦擔(dān)任官員的黨員進行教育、監(jiān)督和管理，對黨委領(lǐng)導(dǎo)的同級政權(quán)機關(guān)進行監(jiān)督、核查和約束，將廉政建設(shè)放在推進黨的建設(shè)的先進性和持續(xù)性的高度來抓。
　　用民主的權(quán)力監(jiān)督機制來防范官員濫用權(quán)力，將政治過程置于民主監(jiān)督的控制之下，是當(dāng)代民主政治發(fā)展的一般規(guī)律。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商會議，可以發(fā)揮參政黨對權(quán)力的監(jiān)督作用，推進中國特色的廉政建設(shè)。充分發(fā)揮民主黨派在政黨關(guān)系結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督作用，是當(dāng)前我國廉政建設(shè)和完善國家治理結(jié)構(gòu)的重要任務(wù)之一。以多黨合作為基本特征的中國政黨結(jié)構(gòu)體系實際上是權(quán)力制衡思想的制度安排。今天，要加強廉政建設(shè)工作，就要進一步加強人民政協(xié)的監(jiān)督，完善確定人民政協(xié)監(jiān)督權(quán)力的法律法規(guī)，暢通民主黨派的監(jiān)督途徑，提升民主黨派成員的政治業(yè)務(wù)能力，切實履行監(jiān)督職能。
　　20世紀90年代以來，隨著“國家一社會”的有效分離，社會團體大量涌現(xiàn)，大眾媒介的影響力逐漸增強，公民的參政議政能力有所增強。推進反腐敗和廉政建設(shè)，要暢通監(jiān)督渠道，鼓勵公民參政，借助社會團體的調(diào)研、大眾媒介的傳播和公民個體對權(quán)力運作的審視、掃描和檢舉，形成公眾輿論的有效監(jiān)督環(huán)境，讓權(quán)力在陽光下行使，消除腐敗現(xiàn)