對推進高校依法辦學的幾點建議

蔡金花

改革開放30年以來,我國教育體制改革和教育法制建設(shè)的核心內(nèi)容之一,在于落實和擴大高校的辦學自主權(quán)。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》指出,“在教育事業(yè)管理權(quán)限的劃分上,政府有關(guān)部門對學校主要是對高等學校統(tǒng)得過死,使學校缺乏應(yīng)有的活力;而政府應(yīng)該加以管理的事情,又沒有很好地管起來”,因此,要“改革管理體制,在加強宏觀管理的同時,堅決實行簡政放權(quán),擴大學校的辦學自主權(quán)”。1993年中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中國教育改革和發(fā)展綱要》,進一步提出“使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體”,要求通過立法,明確高校的權(quán)利和義務(wù),使高校真正成為面向社會自主辦學的法人實體。1995年《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)首次以法律的形式明確了學校的法人地位,規(guī)定了學校的9項權(quán)利。1998年《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)進一步確立了高校的法人地位,規(guī)定高校應(yīng)面向社會,依法自主辦學,實行民主管理,并規(guī)定了高校享有的7項權(quán)利。這些教育政策、法律和法規(guī)不僅確認了高校的辦學自主權(quán),而且也對高校依法行使辦學自主權(quán)提出了要求。

一

法律法規(guī)對高校的辦學權(quán)利和辦學行為進行了規(guī)定,但并不意味著高校就能夠真正地實行和推進依法辦學,這也正是我國當前教育法制建設(shè)過程中面臨的重要問題之一。

當前,我國高校依法辦學存在多種問題,主要集中在以下幾個方面:

第一,教育法律體系不完善。雖然我國相繼制定了《中華人民共和國學位條例》、《中華人民共和國教師法》、《教育法》、《高等教育法》、《普通高等學校學生管理規(guī)定》等,為高校依法辦學奠定了有法可依的基礎(chǔ),但這些法律、法規(guī)和規(guī)章中的某些規(guī)定仍然具有較強的行政保護色彩,強調(diào)教育行政部門和高校權(quán)力的行使,忽視對高校辦學自主權(quán)的約束,忽視對作為被管理方的教師和學生的權(quán)利的保護。

第二,高校內(nèi)部管理制度不完善。高校的內(nèi)部管理制度包括教學、科研、人事、財務(wù)、學生事務(wù)以及資產(chǎn)管理等方面,這些制度是高校開展各項活動的依據(jù),必須以國家的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章為基礎(chǔ),并遵守教育事業(yè)發(fā)展的特性和規(guī)律。但高?，F(xiàn)有的部分內(nèi)部管理制度與國家的法律、法規(guī)和規(guī)章存在一定的沖突,引起了社會對于高校行使辦學自主權(quán)的關(guān)注。例如,高校為了便于管理學生,出臺了操作性強的校規(guī),對學生的部分權(quán)利作出嚴格的限制,或者對學生的違紀行為作出過重的處分規(guī)定,在一定程度上對學生受教育權(quán)等法定權(quán)利產(chǎn)生了極為不利的影響。

第三,高校濫用辦學自主權(quán)的情況時有發(fā)生。依據(jù)《高等教育法》的規(guī)定,高校具有7項辦學自主權(quán),其中,招生權(quán)、人事權(quán)和財產(chǎn)權(quán)是公眾關(guān)注的焦點,也是高校最為重要的幾項權(quán)利。例如,有的高校不按照教育法律、法規(guī)行使招生自主權(quán),致使在自主招收本科生、碩士生、博士生過程中出現(xiàn)不公正的現(xiàn)象,由此而產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象是高校對教育公益性的背離。有的高校濫用人事權(quán),不按照規(guī)定的條件和程序聘用或者解聘教師,損害了教師的合法權(quán)益。有的高校沒有按照相關(guān)規(guī)定嚴格行使財產(chǎn)權(quán),校內(nèi)的財務(wù)管理混亂,科研經(jīng)費管理松散,出現(xiàn)了教師和管理人員挪用經(jīng)費等事件,在社會上造成了極為惡劣的影響。

第四,教師和學生權(quán)益受損后的救濟渠道不通暢。有權(quán)利即有救濟,如果權(quán)利在受到損害時不能得到救濟和恢復,那么權(quán)利也不可能得到完全的實現(xiàn)。當前,高校保護教師和學生權(quán)利的制度較為缺乏,尤其是沒有建立校內(nèi)申訴機構(gòu),或者即使建立了也形同虛設(shè),未能較好地保護教師和學生的合法權(quán)益。

二

高校依法辦學是我國依法治教的重要組成部分,是未來一段時間內(nèi)我國教育體制改革和教育法制建設(shè)的重要任務(wù)。推進高校依法辦學,對于舉辦者——政府而言,一方面需要合理、明確地劃分其與高校權(quán)力的界限,保障高校能夠獨立地行使辦學自主權(quán),另一方面需要加強對高校自主辦學的監(jiān)督,使高校的發(fā)展方向不偏離公益性的目的。

對于高校而言,則需要從以下方面作出努力:

第一,制定章程,完善內(nèi)部管理體制。《教育法》第二十六條規(guī)定設(shè)立學校必須具備章程,第二十八條規(guī)定學校按照章程自主管理,這同樣適用于高校。教育部《關(guān)于實施<中華人民共和國教育法>若干問題的意見》要求各級各類學校及其他教育機構(gòu),原則上應(yīng)實行“一校一章程”。高校依法制定的學校章程是學校自主辦學的重要依據(jù),需要經(jīng)學校教職工代表大會審議通過、主管教育行政部門核準后實施。高校按照其核準實施的學校章程完善內(nèi)部管理制度。一方面,堅持黨委領(lǐng)導下的校長負責制,既要保障校長依法享有的法定權(quán)力和權(quán)利,也要加強對校長權(quán)力的制約與監(jiān)督。同時,在學校內(nèi)部合理地配置行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力。另一方面,高校要按照學校章程設(shè)立和完善教育工會等機構(gòu),制定一系列涉及教學、科研、人事、財務(wù)、學生事務(wù)以及科研項目管理、科研經(jīng)費使用、科研成果獎勵等方面的相關(guān)制度。

第二,依法招收和管理學生,保護學生的受教育權(quán)利。高校要依照教育法律法規(guī)的規(guī)定招收學生,為受教育者提供公平的受教育機會,堅決杜絕招生過程中的違規(guī)和腐敗問題。高校要依法對學生進行管理,其管理行為的內(nèi)容要合法合理,程序要公平公正,保護學生的受教育權(quán)和其他合法權(quán)益。其中,校規(guī)是學校依法管理學生的基礎(chǔ)和依據(jù),其內(nèi)容既不能超越教育法律法規(guī)和其他相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的范圍,也不能與這些法律法規(guī)相抵觸;對學生法定權(quán)利的限制,必須以不侵犯其受教育權(quán)為限度,使其控制在合法與合理的范圍之內(nèi)。鑒于此,高校應(yīng)當清理現(xiàn)有的規(guī)章制度,修改或廢止與現(xiàn)行法律法規(guī)不一致的、不符合高校發(fā)展目標的或已經(jīng)失效的相關(guān)規(guī)定。其中,對校規(guī)的清理尤為必要,必須及時修改那些與國家法律法規(guī)相抵觸的規(guī)定,避免學校濫用權(quán)力,侵犯學生的其他法定權(quán)利。當學生的合法權(quán)利受到侵害時,高校應(yīng)當為學生提供權(quán)利救濟的機制,為學生提供校內(nèi)申訴等救濟途徑,補救學生受損的權(quán)利。

第三,依法聘任和管理教師,充分調(diào)動教師工作的積極性。高校應(yīng)遵循《教育法》和《高等教育法》以及相關(guān)人事政策,與教師簽訂聘任合同,為教師提供相應(yīng)的工作條件,及時落實教師的相關(guān)福利待遇,從而充分地調(diào)動教師工作的積極性。高校應(yīng)當制定完善的教師評價指標和體系,公平、公正地評價教師的工作,維護教師的教育教學權(quán)、指導評價權(quán)、進修培訓權(quán)和學術(shù)管理權(quán),促進教師專業(yè)化發(fā)展,提升教師的專業(yè)地位。其中,高校要保障教師行使懲戒的權(quán)力,維護正常的教學秩序,但也必須嚴格監(jiān)督教師懲戒權(quán)的行使,避免教師對學生合法權(quán)益的侵犯。

第四,完善教職工、社會參與管理和監(jiān)督機制。我國教育法律法規(guī)確定了高校的辦學自主權(quán),但這種辦學自主權(quán)不是高校隨意行使的權(quán)力,應(yīng)當受到相應(yīng)的制約。除了政府作為舉辦者對高校的監(jiān)督和司法機關(guān)對高校的司法監(jiān)督之外,高校應(yīng)建立有效的內(nèi)部約束機制和社會民主監(jiān)督機制,做到“擴大辦學自主權(quán)”和“用好辦學自主權(quán)”的統(tǒng)一。具體來說,高校要進一步完善教職工代表大會,保障教職工對學校重大事項決策的知情權(quán)和民主參與權(quán);要全面實行校務(wù)公開制度,公開辦事制度、辦事程序和辦事結(jié)果,包括及時向教職工公開學校重大決策、財務(wù)收支情況、教職工福利待遇以及其他事項,也包括向社會公開學校的招生規(guī)定、收費項目與收費標準等;要積極推動社區(qū)參與學校的管理,為學校的發(fā)展提供切實可行的建議,并監(jiān)督學校的辦學行為。

第五,保障高校辦學的公益性。教育法學專家勞凱聲認為,公立學校是國家以培養(yǎng)人才為目的而舉辦的,由公共財政經(jīng)費維持的公立公益性機構(gòu),因其特定目的的公益性和服務(wù)對象的不特定性特征而享有確定的公權(quán)力,有別于以私益為歸宿的企業(yè)法人或單一的民事主體。因此,高校作為政府依法舉辦的公立機構(gòu),雖然其法人地位決定了它享有一定的民事權(quán)利,但高校的功能也決定了它的民事權(quán)利必須受到必要的限制,以保障其辦學的公益性。對于社會廣泛關(guān)注的收費問題,高校不能完全依據(jù)市場機制自行制定收費政策和收費標準,而應(yīng)該遵守以政府指導價格為基礎(chǔ)的收費制度,規(guī)范和約束自己的收費行為?！?/p>

(作者單位:北京師范大學教育學院)

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