高校與學生的法律關系探析

趙 旻

隨著高等教育規(guī)模不斷擴大,大學生的學習需求、人身保障、權益保障等問題日益受到教育界、法學界和學生家長的重視,尤其在近些年,大學生在受到不公正待遇、出現(xiàn)意外傷害或者權益受到侵害時,不再像以往單純選擇沉默,而是更多地利用法律手段解決糾紛。越來越多的學生及家長將學校告上法庭,究其根源主要是學校與學生的責、權、利定位不準,法律關系和法律地位不明確。在高等教育法律體系不斷完善的過程中,尤其在我國社會轉型時期,學校與學生之間的關系在不知不覺中發(fā)生著深刻的變化,有必要厘清或者深入研究學校與學生之間的法律關系,為高校創(chuàng)造和諧的人才培養(yǎng)環(huán)境。

一、高校與學生法律關系的理論分析

我國公辦高校的性質屬于國家事業(yè)單位,在我國法律關系主體上,事業(yè)單位是一種完全獨立的事業(yè)法人。事業(yè)法人享有獨立的民事權利,也承擔相應的義務。在實踐中,事業(yè)單位與相對應的國家行政機關有著密切的人事關系、經(jīng)費投入關系和行政關系,調整事業(yè)單位存在的諸多關系主要依靠政策。學生是學校的培養(yǎng)對象,也是重要的教育資源。在我國,大學教育學生有著特殊的社會意義。教育部頒布的《普通高等學校學生管理規(guī)定》(2005年9月1日開始實施),確立了一系列依法治校、維護學生合法權益的新規(guī)則,但對學校與學生是一種什么性質或類型的法律關系,尤其當學生的權利受到侵害時,學生應根據(jù)什么樣的法律關系去尋求司法救濟,沒有作明確規(guī)定。最高人民法院2003年出臺的《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》明確提出:“對未成年人依法負有教育、管理、保護義務的學校、幼兒園或者其他教育機構,未盡職責范圍內(nèi)的相關義務致使未成年人遭受人身損害,或者未成年人致他人人身損害的,應當承擔與其過錯相應的賠償責任?！边@基本確認了學生與學校之間不存在監(jiān)護的法律關系。①

高校與學生的法律關系問題是一個比較復雜的問題。由于我國國情的特殊性,一是受傳統(tǒng)文化影響,家長望子成龍,傾全力培養(yǎng)孩子,對學校寄予了無限希望;一旦孩子出現(xiàn)任何閃失,包括與學校發(fā)生矛盾糾紛,整個家庭都會陷入紛爭之中。二是近幾年正是獨生子女入學高峰期,學校與學生家長一樣面對一個新的群體,生命的價值更加高昂,學校的責任更大。三是人的自主性在不斷增強,學校在教育培養(yǎng)過程中,面臨著辦學觀念、管理方式等方面的轉型。盡管學校的制度越來越多,但仍然存在很多空白點,在處理與學生的各種關系時仍然缺乏法律依據(jù)。從現(xiàn)實和發(fā)展的視角研究學校與學生的法律關系,主要有這樣幾個方面的內(nèi)容:

1.特別權關系的轉移

高校與學生的法律關系有歷史繼承問題,在計劃經(jīng)濟體制下,學校是政府的附屬單位,可以代表政府對學生實施管理,管理主要采取行政運行的模式。我國大學也受德國法制傳統(tǒng)的影響形成了“特別權力關系”。在這種理論支配下,學校與學生之間的關系是一種嚴重不平等關系:一是學校作為權力主體,對學生具有總體上的支配權;學?？梢宰灾髟O立或者改變學校和學生之間的關系。二是學校在必要情況下以制定內(nèi)部規(guī)則的方式,命令或限制學生的基本權利,而對于這些規(guī)定和做法是否進行監(jiān)督和審查,是否為學生提供救濟,司法機關和權力機關沒有明確的說法。三是學?？梢詫W生進行改變身份的處理,比如開除學籍等。在特別權力關系中,雖為行政關系,但又不受一般行政法律的規(guī)制。

隨著教育體制改革,特別關系理論也逐漸受到動搖?，F(xiàn)在大學的地位從與國家行政機構的隸屬關系變?yōu)楠毩⒌氖聵I(yè)法人,大學教師由執(zhí)行公務人員變?yōu)槠赣弥乒蛦T,學生的主體地位得到提高,提倡育人以學生為主體。從管理上,學校越來越依法行事,不斷增加行政行為的透明度,如招生陽光工程、收費公開等;學生對涉及切身利益的學校事務有了更多的參與權和監(jiān)督權。從法律監(jiān)督上,2004年最高人民法院司法解釋中提出了把學生退學、招生、學歷證書發(fā)放、教師資格等高校事務納入行政訴訟的范疇,不再只由教育行政部門內(nèi)部處理,加強了司法監(jiān)督。②

2.多重法律關系的建立

學校與學生的法律關系是人們根據(jù)法律法規(guī)而結成的特定的權利和義務關系。由于高校管理程序的復雜性,不能用一種簡單的法律關系來對待學校與學生的關系。隨著法律的不斷完善,學校與學生以責任分擔的方式承擔法律責任比較合乎實際。

處于轉型時期的我國大學,在確立學校與學生法律關系的過程中,可以借鑒國外大學的做法。在澳大利亞,學生是學校的客戶,學校千方百計為學生提供優(yōu)質的教育服務,市場化程度非常高。學校建立了完備的法律和制度體系,學校與學生之間有明確的權利義務界定。在法律規(guī)定的框架下,學生的生活、起居完全由學生個人通過市場解決。學校給學生提供的是教育服務,而學生如何選擇學習和生活是學生自已的事。在學生發(fā)生任何事故時,按照責任分擔的原則,該是學生的問題由學生獨立承擔,是學校的責任由學校承擔,法律關系非常明確。美國大學同樣存在學生權利與學校權力沖突的問題?；跈嗔陀^上易對權利侵犯的現(xiàn)實,美國大學一般傾向于對權力進行限制和約束,以協(xié)調權力和權利的關系。當學校管理權與學生權利發(fā)生沖突時,他們往往堅持“權利本位”的原則,即著重于對學生權利進行保護,對高校管理權進行嚴格制約,以協(xié)調兩者的關系。③還有一個例子也很典型,在我國各大學都能招收外國留學生,學生與學校的關系也非常明確。他們大多來自比較發(fā)達的國家,法律意識很強,是完全獨立行為人。一旦發(fā)生與學校的矛盾或者意外傷害,他們及家長會自覺地依據(jù)法律或規(guī)定處理,幾乎沒有與學校對簿公堂或糾纏不清的問題。因為,他們認為學生與學校就是服務關系,學校主要是盡到管理和服務的責任,學生作為獨立行為人要承擔相應的責任。而基于我國教育體制與立法現(xiàn)狀的固有特點,目前有關學校與學生之間的法律關系則明顯體現(xiàn)了多重性的特點。

一是民事法律關系。高校體制改革后,大學實行經(jīng)費分擔制度,適當收取學生學費;在就業(yè)方面,也按照市場觀念實行自主擇業(yè)。這是我國大學發(fā)生的根本性變化,服務社會、服務學生的性質更加突出。學校與學生之間所確立的教育關系很多方面涉及到了民事法律關系。學校作為獨立的事業(yè)法人,依法享有辦學自主權;學生依法享有自主決定報考學校,接受高質量的服務和教育的權利。學校接收學生入學學習與學生承認學校的管理、安排和規(guī)定,構成了事實上的合同約束。學校與學生具有平等的法律地位,享有相應的權利和義務,各自相互行使和承擔民事權利與民事責任。④

二是行政法律關系。這在高校表現(xiàn)較為明顯。學校的行政法律地位體現(xiàn)在兩個方面:一方面是學校接受法律法規(guī)所授職權,代理國家行政部門行使辦學權力,具有行政主體的性質和行政管理的職能。另一方面是學校作為辦學主體,具有獨立的法律地位,并就自身行使職權的行為對外承擔法律責任。以行政法律關系調節(jié)學生與學校的關系,有利于保障學生的受教育權。當學生正當權益受到侵害時,學生可以采取行政訴訟的方式來保障自己的權益。近年來,各地都有因畢業(yè)證發(fā)放、學位授予、開除學籍等問題發(fā)生的糾紛,出現(xiàn)了學生訴母校的法律案件,這一類型的案件被稱為新型的行政訴訟案。法院在受理和判決時都適用了《行政訴訟法》。全國行政法學會會長應松年也指出:“學校,尤其是國家設立的、在教育部備案的高等院校,應是國家法律法規(guī)的授權機關……特殊行政部門的行政權利,應受國家行政法規(guī)的監(jiān)督與制約?！雹?/p>

三是多重法律關系。學校的發(fā)展與社會聯(lián)系越來越緊密,學校與學生之間的法律關系也呈現(xiàn)出了多重性,即民事法律關系、行政法律關系、內(nèi)部管理關系等共存。余雅鳳在論述“學校與學生的關系及其法律規(guī)范”時認為,民事法律關系是對學校傳統(tǒng)辦學理念和管理方式的沖擊。一方面學校并不是在所有場合都是以行政主體的角色出現(xiàn),很多時候是以民事主體的角色出現(xiàn),如學生和學校的后勤服務之間存在著平等的契約關系,學生因交納學費享有作為消費者的權利,在這種情況下,學校和學生之間是平等的民事法律關系。另一方面學校的管理權限并不是概括性支配和命令權,如學校對學生的人身權利并沒有概括性的支配權,學生也沒有一定要全部接受的義務。

高校是教育和學術機構,創(chuàng)造性與獨立性是大學的靈魂。所以高校的行政法律關系也不能全部納入司法審查的范圍,要保證高校辦學的自主性和內(nèi)部正常的工作秩序。在高校與學生的行政法律關系中,只能部分排斥司法審查,部分通過司法途徑獲得救濟。從我國現(xiàn)行教育運行體制、教育行政管理體制與訴訟法律體制的實施來看,多重法律關系更符合目前的高校實際。

3.學校管理權、教育權、保障學生安全權力的法律依據(jù)

學校負有對學生的教育權和管理權?！吨腥A人民共和國教育法》、《高等教育法》對此均作出了明確規(guī)定?！镀胀ǜ叩葘W校學生管理規(guī)定》等教育行政法規(guī)也明確了學校對學生的管理權限和管理制度。學校在社會中的定位是事業(yè)單位,它接受教育行政部門的領導與管理。在與教育行政機關的法律關系中,它是行政相對人;當它管理學生時也成為行政主體。學校的管理權規(guī)定了學校負有保障學生安全的責任和義務。由于大學生基本都年滿18周歲,是有獨立行為的人,獨立承擔法律責任;學校對學生負有的安全保障責任是來自教育管理權,來自教育法,屬于公權。學校對學生的安全保障適用有責原則。

二、學校與學生承擔法律責任的劃分與認定存在的問題

1.重視學校承擔無限責任的問題

由于我國高校與學生的法律關系比較模糊,尤其在出現(xiàn)意外傷害事故時,包括自殺,學校往往成為無限責任承擔者。據(jù)統(tǒng)計,現(xiàn)在大學的事故率為1%;北京市統(tǒng)計,出現(xiàn)一個學生自殺性事件,平均處理天數(shù)為17天,經(jīng)濟付出為5萬~6萬元。應該說,隨著公民法律意識的增強,通過法律途徑,以民事法律關系或行政法律關系解決糾紛的越來越多;但也有些家長明知道法理上不占主動、法律上沒有依據(jù),仍然與學校糾纏不清,學校只好以息事寧人的方式,給予經(jīng)濟補償了事。這是學校比較為難的事。出現(xiàn)這樣的情況原因大概出于4點:第一,大學的體制所致。中國傳統(tǒng)意識,人都有“單位”或集體所屬關系,學生到了學校就是學校的人,出了問題必然由學校承擔責任;第二,學校一直采取全包的方式解決學生的一切生活、學習、成才問題,市場和服務的觀念比較淡薄,管理、安排的意識比較強烈;第三,學校繼承了一部分“特別權利”,與學生的關系是“我擁有你”的包含關系;第四,我國還處于一個人情社會向法制社會轉化的階段,很多問題的處理,情大于法。明確學校與學生的法律關系,各自依法承擔責任,有利于維護學校正常的教學秩序。

2.從法律的角度審視學校的管理權

學校與學生確實存在著管理與被管理的關系,在很多方面表現(xiàn)了不對等性。管理的不對等和學校特殊的事業(yè)法人主體,造成了部分學校管理權規(guī)避了司法監(jiān)督,在某些方面致使權利受到侵害的學生欲訴無門。學校作為教育機構,在教學組織、培養(yǎng)質量標準、安全防范、活動安排等方面都具有一定的權威性;面對學生群體,學校為了更好地實現(xiàn)服務的目的,只能以批量化和標準化的服務滿足學生需求,限制了學生的個性需求;《普通高等學校學生管理規(guī)定》明確了高校的管理體現(xiàn)的是一種公共權力。因此,既要使高校處于法律的陽光照射之下,進一步規(guī)范其自主管理權,又不能捆住學校的手腳。關鍵是對學校管理權要作區(qū)分,明確學生的權利地位,對涉及到基礎性關系的決定,如入學、就業(yè)、參加考試、學位授予和畢業(yè)證書發(fā)放、留級、退學或開除等,是國家行政法規(guī)定的法定事項,應列入可訴性行為;對于一般的管理關系,如學術研究、學生成績評定、宿舍管理、日常管理、文明禮儀教育等方面的事務等,屬于學校內(nèi)部管理權,則不列入司法審查范圍。

3.學校與學生法律關系確認的難點

如前所述,高校與學生存在多種法律關系。目前學校與學生法律關系的確認,只有案例,沒有明文規(guī)定。出現(xiàn)了同樣的案件各地法院有的準予受理,有的則不予受理。對上述3種法律關系,需要具體問題具體分析。我們期望在理論和司法實務上有明確的劃分。

關于民事法律關系,主要須明確學校與學生是不是平等的法律地位,應以什么方式來建立民事法律關系。學校的行為還沒有全部變?yōu)槭袌鲂袨?在招生、對學生實施管理和培養(yǎng)等方面還帶有很濃厚的行政色彩,尤其學校依法行使的內(nèi)部管理權,是不可訴的;學生接受教育服務也不是完全的消費行為,這些問題會直接影響民事法律關系的確立。

關于行政法律關系,我國法律屬于成文法,明確行政訴訟的被告必須是行政機關,不能是事業(yè)單位,行政訴訟的受案范圍只能是行政機關的具體行政行為,而不能是抽象行為。學校明確是事業(yè)單位,依據(jù)我國現(xiàn)行行政訴訟法,學校不符合行政訴訟被告適格主體的要求,學校行為也不是行政法、行政訴訟中法定的行政行為。學校與學生之間行政法律關系需要司法解釋和成文的支持。

關于多重法律關系,是針對目前學校法律事務的實際提出來的。學校的存在實際上給立法和司法都提出了挑戰(zhàn),因為學校的主體地位和復雜的法律關系,很難直接歸由哪一個法律部門來調節(jié),教育法又主要是規(guī)范性的法律,涉及訴訟程序時就要準確區(qū)分哪些學校行為屬于民事合同關系,哪些行為屬于行政法律關系,哪些行為可納入司法審查的范圍,哪些行為將被司法審查排斥,很難界定,操作上也缺乏可行性。要從根本上深入分析學校與學生法律關系的性質和特征,既要考慮學校的實際,也要保障學生的合法權益,并且要把保障學生權益作為重點考慮。

三、學校在處理與學生法律關系過程中應注意的問題

在推進依法治校,實現(xiàn)學校管理的法治化、制度化的同時,要明確學生的法律地位,依法保障學生的權利。

1.明確學生享有的權利

學生在校期間,具有《憲法》和《民法》規(guī)定的公民身份、一般學生身份和教育法律規(guī)定的特定學生身份。學生享有憲法賦予的各項社會政治權利、人身權利、社會經(jīng)濟權利、文化教育權利;學生在學校管理過程中處于行政相對人的地位,享受和行使相應的權利,包括平等權、受教育權、受益權、知情權、隱私保密權、參與管理權、畢業(yè)就業(yè)權、申辯申訴和控告權等諸多權利;還享有普通公民所享有的權利。

2.落實以人為本理念,從法律上保障學生權利

學校作為辦學主體,居于主動地位,學生享有受教育權利,一般居于弱勢地位。要保障學生的這些權利,第一,學校的權力要公開,應在法律監(jiān)督、群眾監(jiān)督和行政相對人的監(jiān)督之下行使。沒有公開性,就不能保證公正性。學生的合法權益不受非公開校紀、校規(guī)的影響。第二,學校的管理要有法可依,堅持行政合法性原則,不抵觸法律,不超出法律自設權力。第三,堅持程序公正。權力的濫用和不顧學生的合法權益,往往是破壞了正常的程序。要從學校實施管理的程序設計上充分考慮學生的感受和知情權。第四,涉及學生切身利益的權益,學校盡量避免單方面作出處置。學校對學生有概括性的管理權,形成的管理關系與服從關系經(jīng)常表現(xiàn)為不對等關系,學生在認可或服從這種管理權的前提下,一般不能對管理行為提出異議。所以,凡是涉及到學生基本權利和法律身份的重要事務,學校必須嚴格按照法律法規(guī)處理,學生也必須依照法律規(guī)定、學校制定的規(guī)章制度執(zhí)行。第五,切實暢通學生申訴、起訴的渠道。對學校內(nèi)部涉及學生權利的行政事務,學生可以通過民主參與的方式參與管理。當受到學校干涉和影響時,學生有權向教育行政主管機關投訴;涉及法律事務時,也有正常的法律渠道。這樣有利于監(jiān)督,有利于保持學校穩(wěn)定的秩序。

3.明確學校與學生的法律關系要解決好幾個問題

學校自主權與法律的審查監(jiān)督的關系。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》指出:“高等教育體制改革的關鍵,就是改變政府對高等學校統(tǒng)得過多的管理體制,在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導下,擴大高等學校的辦學自主權?！边@是新中國成立以來第一次明確提出“擴大高等學校的辦學自主權”。隨著改革的深入,學校的自主權越來越大,掌握的資源也越來越多。在這種情況下,更要加強大學的法制建設,把大學的教育規(guī)律與法律要求結合起來,依法依規(guī)管理學校;大學自主權用好了有利于學校的發(fā)展,失去控制就會造成對相關群體權利的侵害。

學生權利保障與學校權力行使的關系。學生要明確自己的權利,增強自我權利的保護意識。當權利受到侵害時,學生要有申訴、起訴的渠道,要健全和完善高校解決糾紛的機制。高校作為一個特殊的社會組織,是一個人員集中、關系又相對復雜的集合體。學校既有培養(yǎng)教育學生的責任,又要為學生提供服務。學校在行使權力時,必須兼顧兩方面的情況。學校要建立完善的自我約束機制,及時清理修訂涉及學生基本權利的規(guī)章制度,避免侵權行為的發(fā)生。

平等的契約合同與教育管理的關系。高校與學生之間要從管理型逐步轉為教育服務契約關系。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和完善,高校進入了市場競爭,其與學生的諸多關系都反映了平等的契約關系。高校對學生的管理是為了更好地履行這種契約,所以管理既要從保證學校的教學、生活秩序入手,又要貫徹以人為本的理念,從學生的需要和發(fā)展出發(fā)。要不斷深化教育者與受教育者作為平等主體的思想,吸收學生參與學校民主管理?！?/p>

(作者系北京語言大學黨委副書記)

[責任編輯:王 成]

①何寧湘:學校與學生之間的法律關系分析。參見《法律論文資料庫》

http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp

②何寧湘:學校與學生之間的法律關系分析。參見《法律論文資料庫》

http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp

③朱軍:美國校園司法制度中學生權利條款的探析與啟示。國家教育行政學院學報,2008第7期

④何寧湘:學校與學生之間的法律關系分析。參見《法律論文資料庫》

http://www.law-lib.com/lw/lw_view.asp

⑤石從科:論學位訴訟的性質 ——兼論高校的法律地位 參見《論文天下》

http://www.lunwentianxia.com/product.free.7191769.7/