征地補(bǔ)償安置存在的問(wèn)題及解決途徑探討

李 鑄

摘要:隨著城市化進(jìn)程的加快和征地搬遷規(guī)模的不斷擴(kuò)大,征地補(bǔ)償和搬遷安置工作直接關(guān)系到被征地農(nóng)民今后的生產(chǎn)和生活問(wèn)題,關(guān)系到整個(gè)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。文章就目前征地補(bǔ)償安置過(guò)程中存在的相關(guān)問(wèn)題及解決途徑談了一些看法。

關(guān)鍵詞:征地制度;土地征收;征地補(bǔ)償

中圖分類號(hào):F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

文章編號(hào):1674-1145(2009)29-0121-02

一、征地制度上存在的一些不規(guī)范做法

1.在征地程序和報(bào)批方面。任意減少征地環(huán)節(jié)或報(bào)批材料,弄虛作假的現(xiàn)象仍然存在。實(shí)際征地過(guò)程中,地方政府為加快征地項(xiàng)目報(bào)批進(jìn)度,任意減少征地環(huán)節(jié)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,如征地項(xiàng)目報(bào)批前不公示、征地補(bǔ)償方案確定后不公告、不組織聽(tīng)證、現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果不確認(rèn);甚至在報(bào)批材料中任意改變征收土地的原用途、征收土地的面積、代替被征地農(nóng)民簽字;在報(bào)批材料中仿造公告、聽(tīng)證流于形式、以村民委員會(huì)意見(jiàn)代替被征地農(nóng)民意見(jiàn)等。這些做法,都將是違法的和無(wú)效的。

根據(jù)法律規(guī)定,違反法定程序?qū)徟恼鞯仨?xiàng)目,批準(zhǔn)文件是無(wú)效的,除應(yīng)當(dāng)撤銷批文外,還要追究有關(guān)當(dāng)事人的法律責(zé)任。因此,土地征收必須遵守法定的程序,程序的正義性有利于公正合理的實(shí)體結(jié)果做出。違反程序的強(qiáng)制性規(guī)定,即使最后的實(shí)體結(jié)果是公正的,也應(yīng)依法予以糾正。

2.在土地征收的范圍和目的方面。現(xiàn)行法律法規(guī)并未進(jìn)一步明確界定“公共利益”的范圍和判斷標(biāo)準(zhǔn)。相反,《土地管理法》第43條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè),需要使用土地的,必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”,這實(shí)際上是將土地征收范圍擴(kuò)展到了整個(gè)非農(nóng)建設(shè)用地,將本來(lái)以市場(chǎng)行為獲得的商業(yè)性開(kāi)發(fā)用地也納入土地征收權(quán)的行使范圍。在實(shí)際征地過(guò)程中,征地的目的也早已不限于“公共利益”,已經(jīng)擴(kuò)大到企業(yè)利益和個(gè)人利益,任何單位和個(gè)人都可申請(qǐng)由國(guó)家動(dòng)用征地權(quán)來(lái)滿足其用地要求。征地和供地環(huán)節(jié)的分離,已進(jìn)一步弱化了征地的目的,導(dǎo)致征地范圍擴(kuò)大化,客觀上造成了征地規(guī)模過(guò)大,加重了政府安置被征地農(nóng)民的責(zé)任和壓力。

在十屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)的《物權(quán)法》中關(guān)于土地征收的規(guī)定仍沿用了《憲法》、《土地管理法》等法律中的“公共利益”的原則提法,也沒(méi)有重新對(duì)公共利益作出明確界定。今后有關(guān)征收土地目的是否為“公共利益”的異議,將很難得到法律層面上的支持,這方面的問(wèn)題,也將主要通過(guò)嚴(yán)格的征地程序和完善的補(bǔ)償制度來(lái)規(guī)范。

3.在歷史遺留征地項(xiàng)目方面。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi),地方政府和用地單位不重視征地程序,有的項(xiàng)目辦理了征地報(bào)批手續(xù),土地已占用,但征地補(bǔ)償費(fèi)未支付到位;有的項(xiàng)目已支付土地補(bǔ)償費(fèi)并占用土地,但未履行法定報(bào)批手續(xù)。近年來(lái),隨著土地的不斷升值和物價(jià)的上漲,征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)大幅度增加,部分地區(qū)被征地農(nóng)民對(duì)于歷史上征地手續(xù)不健全、征而未用、征地補(bǔ)償不到位的征地項(xiàng)目,要求提高補(bǔ)償或認(rèn)定征地行為無(wú)效、退還土地的事件時(shí)有發(fā)生,有的地區(qū)農(nóng)民為此有組織地上訪或暴力抗法,阻礙施工。

對(duì)于這些問(wèn)題的處理,應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況而定。對(duì)于未履行征地審批手續(xù)已使用土地的,應(yīng)當(dāng)限期按規(guī)定補(bǔ)辦手續(xù);對(duì)于未按規(guī)定支付補(bǔ)償費(fèi)的,應(yīng)當(dāng)按當(dāng)前標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行支付。這樣,一方面可促使征地方及時(shí)履行義務(wù),另一方面也保障了農(nóng)民的合法權(quán)益。

二、實(shí)施補(bǔ)償安置過(guò)程中存在的一些主要問(wèn)題

1.土地補(bǔ)償費(fèi)方面,現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是以被征收土地原有用途,即農(nóng)業(yè)收益為基礎(chǔ)的年產(chǎn)值倍數(shù)進(jìn)行測(cè)算的。把農(nóng)業(yè)用地被征收前三年平均畝產(chǎn)值作為確定征地補(bǔ)償?shù)奈ㄒ灰蛩?已無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。這些做法使得整個(gè)征地制度帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征,因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,土地價(jià)值已經(jīng)脫離了單純的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值,而與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活水平、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度有著密切的關(guān)系。由于土地用途不同,土地收益高低差異巨大,在有的地區(qū),從事工業(yè)開(kāi)發(fā)用地的收益可達(dá)到農(nóng)業(yè)用地的數(shù)百倍,從事第三產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)用地的收益甚至可達(dá)到農(nóng)業(yè)用地的數(shù)千倍。因此,這種做法難以準(zhǔn)確地反映被征收土地的實(shí)際價(jià)值。

2.搬遷方面,農(nóng)民的土地被征用后,需要搬遷和重新建房安置,大多數(shù)農(nóng)民都將其征地搬遷所得到的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)用于搬遷建造新房子居住,余款所剩無(wú)幾,被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)難有保障。

3.在安置方面,地方政府大多是一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi),或視情況給予一定的最低生活保障費(fèi)。僅靠政府短期內(nèi)微薄的最低生活保障費(fèi)無(wú)法維持原有的生活水平,政府對(duì)被征地農(nóng)民的安置更是形式意義大于實(shí)質(zhì)意義。

4.就業(yè)方面,由于農(nóng)民自身?xiàng)l件有限,缺乏在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力,失去土地后,很容易陷入失地又失業(yè)的困境。在征地農(nóng)民就業(yè)困難或就業(yè)質(zhì)量過(guò)低、無(wú)法獲得新的收入來(lái)源或收入過(guò)低的情況下,陷入困境就是一種必然的結(jié)果。

5.在土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問(wèn)題上,目前政府還沒(méi)有制訂出一個(gè)可操作的具體的規(guī)定,當(dāng)村民在分配土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)時(shí),村民在村民大會(huì)或村民代表會(huì)議上討論分配方案時(shí)爭(zhēng)論不休。據(jù)了解,近年來(lái)直接由征地引起的土地糾紛和各種官司都在逐年上升。農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問(wèn)題得不到解決,自然會(huì)激發(fā)被征地農(nóng)民與農(nóng)民之間的矛盾,農(nóng)民與集體之間的矛盾,甚至農(nóng)民與政府之間的矛盾。這些矛盾的激發(fā),既增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素,又影響到征地搬遷工作的順利進(jìn)行。

三、征地補(bǔ)償安置相關(guān)問(wèn)題的解決途徑探討

1.建立一個(gè)客觀、公正和科學(xué)的評(píng)價(jià)體系,對(duì)征地兩費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)作出合理的評(píng)價(jià)。從實(shí)踐來(lái)看,生活水平不降低是一個(gè)原則,在不同地區(qū)、不同人群中,其衡量的標(biāo)準(zhǔn)相差較大。因此,地方政府有必要建立一個(gè)客觀公正的土地補(bǔ)償評(píng)價(jià)制度,加強(qiáng)對(duì)被征地農(nóng)民原有生活水平的調(diào)查、統(tǒng)計(jì),通過(guò)引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)或由各方權(quán)威人士組成的專家組進(jìn)行評(píng)估,得出一個(gè)科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),以便讓被征地農(nóng)民和社會(huì)公眾信服和接受。

2.健全適合被征地農(nóng)民特點(diǎn)與需求的社會(huì)保障制度。地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)被征地農(nóng)民的社會(huì)保障工作,將被征地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題納入政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及年度計(jì)劃。根據(jù)被征地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)情況與生活需求,采取切實(shí)有效的措施落實(shí)社會(huì)保障資金,建立健全養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等制度。促進(jìn)被征地農(nóng)民盡快融入城鎮(zhèn)社會(huì),確保被征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低,長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障。

3.因地制宜,就地安置,政策扶持。地方政府應(yīng)當(dāng)就地就近安置被征地農(nóng)民,積極指導(dǎo)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì),在用地、稅收、貸款等政策上給予更多的優(yōu)惠,為農(nóng)民提供更多更廣的發(fā)展空間。加強(qiáng)農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)、提高農(nóng)民就業(yè)的技能,轉(zhuǎn)變思想觀念,增加就業(yè)機(jī)會(huì)和創(chuàng)收途徑。解決被征地農(nóng)民的安置和就業(yè)問(wèn)題,既有效地杜絕失地農(nóng)民集體上訪、阻撓征地工作的推進(jìn),又能很好地調(diào)動(dòng)群眾的積極性、增加農(nóng)民收入,保持農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

4.征地補(bǔ)償費(fèi)用實(shí)行?？顚Ｓ?嚴(yán)禁將土地補(bǔ)償費(fèi)出借、私分以及挪用等。征地補(bǔ)償相關(guān)費(fèi)用到位后,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)及時(shí)公布征地補(bǔ)償費(fèi)用金額、到位情況及使用管理情況等。征地補(bǔ)償費(fèi)用的使用須經(jīng)過(guò)村民會(huì)議討論決定,接受農(nóng)民群眾的民主監(jiān)督和業(yè)務(wù)主管部門的審計(jì)監(jiān)督。集體經(jīng)濟(jì)組織的成員有權(quán)監(jiān)督和了解征地費(fèi)的使用及收支狀況,對(duì)不合理的使用行為有權(quán)提出改正意見(jiàn)。

5.明確征地補(bǔ)償費(fèi)的具體分配辦法。各級(jí)人民政府在土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問(wèn)題上,應(yīng)當(dāng)制訂出一個(gè)具體的征地補(bǔ)償分配辦法。如在分配對(duì)象、分配標(biāo)準(zhǔn)、比例和數(shù)額、特殊主體資格的認(rèn)定等問(wèn)題上,制訂出一個(gè)明確的規(guī)定,做到有章可循。對(duì)于以村民自治為由,剝奪和限制部分村民收益分配權(quán)的補(bǔ)償分配方案,應(yīng)確認(rèn)為無(wú)效。只有順利地解決好被征地農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)的分配問(wèn)題,才能更有效地預(yù)防和化解社會(huì)矛盾,更有利于建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)。

作者簡(jiǎn)介:李鑄(1973- ),男,廣西北海市國(guó)土資源局鐵山港區(qū)分局工程師,研究方向:土地籍測(cè)繪、建設(shè)項(xiàng)目勘測(cè)、項(xiàng)目征地搬遷及土地執(zhí)法監(jiān)察。