天津市末級(jí)渠系農(nóng)業(yè)水費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制的思考

張 東 宮曉婧 馮永軍 劉 偉

摘要:介紹了農(nóng)村稅費(fèi)改革以來天津市末級(jí)渠系面臨著管理不力、投入不足等問題,雖然進(jìn)行了水價(jià)改革等積極有效的探索與實(shí)踐,取得了一定成效,但仍有些問題亟待解決。最后,提出建立水費(fèi)補(bǔ)貼基金、加大節(jié)水工程和計(jì)量設(shè)施建設(shè)、進(jìn)一步推行農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)組建工作等建議。

關(guān)鍵詞:末級(jí)渠系改造;水費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制;農(nóng)民用水者協(xié)會(huì):天津市

中圖分類號(hào):F3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼: A 文章編號(hào):1006-6500(2009)01-0052-03

Consideration of Subsidizing Water Tariff for End-canal System in Tianjin

ZHANG Dong,GONG Xiao-jing,FENG Yong-jun,LIU Wei

(Bureau of Water Resources of Tianjin,Tianjin 300074,China)

Abstract:Since the reform of agriculture taxes and fees, it is found that maintenance of end-canal system in Tianjin is not enough and lack input. Although some achievement has been made along with water pricing reform, no solution is given to some problems. At last, to set up the fund of water tariff, construct water-saving objection and set up farmer water user associationst was suggested.

Key words: rehabilitation of end-canal;subsidy system of water tariff;rural water user association;Tianjin

天津市地處海河流域最下游,人口1 000多萬,面積1.19萬km2,平原區(qū)占93.9%,山區(qū)和丘陵占6.1%。全市大部分地區(qū)地勢(shì)平坦低洼,洪澇旱堿潮災(zāi)害頻發(fā),同時(shí)多年平均人均水資源量僅為160 m3,屬于資源性缺水城市。經(jīng)過多年的水利建設(shè),全市深渠河網(wǎng)縱橫,水庫坑塘密布,并興建了大量的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施,形成了比較完善的農(nóng)用灌排體系,在抗御旱澇災(zāi)害中發(fā)揮了巨大作用。

1農(nóng)業(yè)灌溉末級(jí)渠系的地位和作用

天津市位于九河下梢,地勢(shì)低洼鹽堿易澇。解放后,特別1963年中央提出“一定要根治海河”的號(hào)召后,20世紀(jì)60、70年代天津市水利建設(shè)主要以興建骨干排蓄工程為主,形成了平原水庫、排澇泵站以及相互連通的深渠河網(wǎng)組成的農(nóng)田排蓄體系。80年代以后,針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)干旱缺水狀況,我市水利工作重點(diǎn)以開源節(jié)流為主,特別是加大了以節(jié)水灌溉工程為重點(diǎn)的小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)力度,并逐步形成了以深渠河網(wǎng)蓄水、調(diào)水和地下水為主要水源,小型灌溉泵點(diǎn)和機(jī)井直接提水進(jìn)入末級(jí)渠系、田間的灌溉體系。也就是說,天津市現(xiàn)在大部分灌區(qū)是由機(jī)井和深渠河網(wǎng)上的小型灌溉泵點(diǎn)提水并通過與之相連的末級(jí)渠系完成灌溉的相對(duì)獨(dú)立的灌溉單元組成。農(nóng)業(yè)灌溉末級(jí)渠系主要包括土渠、防滲明渠和低壓輸水管道,因此末級(jí)渠系在全市灌區(qū)水利工程體系中,特別是農(nóng)業(yè)灌溉中具有極其重要的地位,對(duì)提高灌區(qū)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)能力,發(fā)揮灌區(qū)整體效益,保障全市糧食生產(chǎn)安全,促進(jìn)農(nóng)民增收具有極其重要的作用。

2 天津市末級(jí)渠系農(nóng)業(yè)水價(jià)改革現(xiàn)狀

2.1 末級(jí)渠系現(xiàn)狀

近年來,我市針對(duì)末級(jí)渠系淤積嚴(yán)重、輸水效率低下,特別是灌溉水價(jià)改革中出現(xiàn)的問題,把農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系改造和水價(jià)改革作為全市農(nóng)業(yè)節(jié)水建設(shè)的重要內(nèi)容來抓,取得一定成效。截至2007年底,全市耕地面積41.45萬hm2,有效灌溉面積34.9萬hm2,節(jié)水灌溉面積累計(jì)達(dá)到21.22萬hm2,占有效灌溉面積的60%,其中防滲明渠4 202 km,控制灌溉面積8.02萬hm2;低壓輸水管道12 435 km,控制灌溉面積12.59萬hm2;噴微灌控制灌溉面積0.611萬hm2。同時(shí)修建配套提水農(nóng)用機(jī)電井2.6萬眼,固定排灌站點(diǎn)5 000多座。農(nóng)村實(shí)行稅費(fèi)改革,各級(jí)財(cái)政投入小水工程資金雖然有所增加,但距離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求仍有很大缺口,同時(shí)小型水利建設(shè)資金全靠或大部分靠村民通過“一事一議”籌集,農(nóng)業(yè)效益相對(duì)低下,鄉(xiāng)村集體實(shí)力不足和下降,村民建設(shè)小水工程投入有限。

2.2 農(nóng)業(yè)水價(jià)現(xiàn)狀

我市大部分耕地是從深渠河網(wǎng)及坑塘提取地表水或抽取地下水進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉。但由于歷史原因,灌溉用水基本是福利水,農(nóng)民灌溉基本上不交供水水費(fèi)或水費(fèi)很低,大多數(shù)區(qū)縣實(shí)行的是受益村按電度或者按面積繳納末級(jí)渠系提水電費(fèi)和少許管理費(fèi)用,收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為0.6～0.8元/度或30～450元/hm2。同時(shí),天津市還存在灌排工程老化失修,用水計(jì)量工程配套不完善,灌溉用水還未實(shí)行總量控制、定額管理等問題,給開展農(nóng)業(yè)水價(jià)改革和管理帶來極大困難。

我市針對(duì)不同型式和特點(diǎn)的灌區(qū),積極探索并推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革,有條件的地區(qū)實(shí)現(xiàn)了按面積收費(fèi)向按用水量收費(fèi)的轉(zhuǎn)變,進(jìn)一步促進(jìn)了節(jié)約用水。如靜?？h臺(tái)頭鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)灌溉集中供水工程、寧河縣豐臺(tái)井灌區(qū)、塘沽區(qū)南窯園田區(qū)等均改變過去按面積包費(fèi)的形式,做到水表、磁卡計(jì)量收費(fèi),有效地減少了地下水超采,促進(jìn)了節(jié)約用水,改善了水生態(tài)環(huán)境。特別是寧河?xùn)|淮沽灌區(qū),采取先繳費(fèi)、后供水、自動(dòng)計(jì)量以及一費(fèi)制、終端水價(jià)等先進(jìn)灌溉管理模式,具有非常典型的示范作用。同時(shí)我市按照水權(quán)、水市場(chǎng)理念,正在開展潮白河農(nóng)業(yè)用水水權(quán)分配前期工作,并結(jié)合灌區(qū)改造,在寶坻、寧河等區(qū)縣,積極探索用水者協(xié)會(huì)的運(yùn)行管理模式,共組建農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)101個(gè)。

3 稅費(fèi)改革對(duì)農(nóng)業(yè)節(jié)水及水價(jià)改革的影響

農(nóng)業(yè)節(jié)水及水價(jià)改革是個(gè)很復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及到物價(jià)、水權(quán)分配、工程建設(shè)管理等一系列問題,也受到國家農(nóng)村政策及相關(guān)體制和傳統(tǒng)觀念的約束和影響。我市稅費(fèi)改革前,末級(jí)渠系小型農(nóng)田水利建設(shè)資金主要由市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金、兩工以及受益村級(jí)基層組織、農(nóng)民自籌等幾部分組成。稅費(fèi)改革后,由于取消“兩工”,村級(jí)基層組織經(jīng)濟(jì)實(shí)力大大減弱,“一事一議”政策難落實(shí),加之各級(jí)政府財(cái)政資金投入沒有本質(zhì)性的增加,末級(jí)渠系小型農(nóng)田水利建設(shè)資金嚴(yán)重不足,造成灌區(qū)節(jié)水改造進(jìn)展緩慢,農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力得不到快速提高和增強(qiáng),也給加大農(nóng)業(yè)水價(jià)改革增加了難度。同時(shí),稅費(fèi)改革前,農(nóng)業(yè)灌溉供水費(fèi)用主要由區(qū)縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付形式進(jìn)行補(bǔ)貼,末級(jí)渠系提水電費(fèi)和管理費(fèi)用主要由村集體和農(nóng)民支付,現(xiàn)在這些費(fèi)用,特別是提水電費(fèi)和管理費(fèi)用主要由農(nóng)民自己承擔(dān),農(nóng)民灌溉支出費(fèi)用加大,因此,農(nóng)民自覺節(jié)水意識(shí)有所提高。但是由于灌溉用水管理不到位、計(jì)量手段缺乏、農(nóng)民水商品意識(shí)淡薄,農(nóng)民用水交費(fèi)的傳統(tǒng)模式根深蒂固,即按面積收費(fèi),不僅費(fèi)用低而且收繳率也很低。農(nóng)業(yè)水價(jià)改革任重道遠(yuǎn)。

4 農(nóng)業(yè)灌溉補(bǔ)貼政策情況

天津市屬于大城市、小農(nóng)村格局,農(nóng)業(yè)在全市的經(jīng)濟(jì)中所占比例相對(duì)較小,但農(nóng)業(yè)發(fā)展的好壞直接關(guān)系到農(nóng)村千家萬戶的直接利益,關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。因此,多年來,我市始終把農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要內(nèi)容來抓,并取得了一定成效。農(nóng)業(yè)灌溉作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基礎(chǔ),我市各級(jí)政府也十分重視,采取了多種不同形式給予扶持和補(bǔ)貼。首先市政府每年安排小型農(nóng)田水利專項(xiàng)補(bǔ)助資金4 000萬元左右,重點(diǎn)用于灌區(qū)末級(jí)渠系的節(jié)水灌溉工程及相關(guān)渠系配套建筑物的建設(shè),市級(jí)補(bǔ)助占工程總投資的50%,市級(jí)補(bǔ)助直接補(bǔ)助到受益村鎮(zhèn)及農(nóng)民。同時(shí),由于我市農(nóng)業(yè)灌溉固定水源缺乏且水量不足,每年均要從上游河北、北京等地區(qū)引調(diào)水以及區(qū)縣內(nèi)部進(jìn)行水量重新調(diào)配,需要花費(fèi)大量人力財(cái)力。但區(qū)縣或灌區(qū)引調(diào)、調(diào)配水所花費(fèi)的大量費(fèi)用大部分由區(qū)縣政府采取財(cái)政轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼水管單位形式承擔(dān),基本不向農(nóng)民征收或征收標(biāo)準(zhǔn)很低,大部分灌區(qū)農(nóng)民僅交納自己受益、自己管理的末級(jí)渠系提水電費(fèi)和少量管理費(fèi)用。這些在很大程度上保障了我市農(nóng)業(yè)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施的快速發(fā)展,也大大減輕了農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本,促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收。

5 用水戶參與灌溉管理取得的成效

針對(duì)末級(jí)渠系農(nóng)田水利工程建設(shè)、運(yùn)行管理以及灌溉用水管水存在的問題,我市積極探索推進(jìn)小型水利工程管理體制改革,結(jié)合GEF項(xiàng)目(全球環(huán)境基金項(xiàng)目)在我市的實(shí)施,積極推行組建農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)這種農(nóng)民自發(fā)的民間用水管水合作組織,充分發(fā)揮農(nóng)民用水者在農(nóng)田灌排工程建設(shè)管理和用水管水中的積極性,取得了初步成效。

5.1 農(nóng)民用水者自主參與灌溉管理的積極性和節(jié)水意識(shí)得到提高

寶坻區(qū)黃莊鄉(xiāng)黃莊村農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)原來僅管理耕地面積43.3 hm2,由于通過一年的運(yùn)行,使該村其他用水者看到了協(xié)會(huì)在用水管水中的作用和好處,紛紛要求加入?yún)f(xié)會(huì),到目前,該協(xié)會(huì)管理范圍擴(kuò)大到667 hm2耕地。

5.2 農(nóng)民用水者自主投入灌區(qū)工程建設(shè)和管護(hù)的積極性大大提高

經(jīng)過協(xié)會(huì)的管理,灌區(qū)農(nóng)業(yè)供水設(shè)施管護(hù)水平得到很大改善,用水者通過“一事一議”自愿投資建設(shè)灌溉工程積極性明顯提高,各個(gè)協(xié)會(huì)初步做到了灌區(qū)工程有人管、有人修、有人保運(yùn)行,基本保證了灌溉季節(jié)工程正常運(yùn)行,減少了跑、冒、漏,促進(jìn)了節(jié)水、節(jié)電,并為灌區(qū)發(fā)展提供了很好的群眾基礎(chǔ)。寶坻區(qū)曹家沽村協(xié)會(huì)2005年春季籌措資金,檢修防滲渠道和提水泵點(diǎn)并翻建兩座農(nóng)用生產(chǎn)橋。

5.3 灌溉用水計(jì)量和水費(fèi)改革得到了有效開展

灌溉水量計(jì)量和水費(fèi)改革是我市農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的重點(diǎn)和難點(diǎn),也是促進(jìn)灌區(qū)節(jié)約用水、科學(xué)規(guī)范用水的關(guān)鍵。我們結(jié)合用水者協(xié)會(huì)組建,針對(duì)不同型式和特點(diǎn)的灌區(qū),開展了多種形式的灌溉水量計(jì)量和水費(fèi)改革的試點(diǎn),取得了很好的效果。寧河縣東淮沽灌區(qū)協(xié)會(huì)籌措資金1萬余元購買機(jī)井磁卡自動(dòng)收費(fèi)裝置6套,在全市率先對(duì)80 hm2井灌區(qū)耕地采取先繳費(fèi)后供水、自動(dòng)計(jì)量以及一費(fèi)制、終端水價(jià)的先進(jìn)科學(xué)計(jì)量收費(fèi)灌溉管理模式,具有非常典型的示范作用。

5.4 進(jìn)一步理順了供水單位和用水者的關(guān)系,促進(jìn)了科學(xué)灌溉管理

組建用水者協(xié)會(huì)的目的之一就是促進(jìn)科學(xué)灌溉,為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供安全可靠的供水保障。但由于水資源短缺,用水者與供水單位、用水者之間水事糾紛時(shí)有發(fā)生。寶坻區(qū)27個(gè)協(xié)會(huì)年初就制定了詳細(xì)年度用水計(jì)劃,并將該計(jì)劃上報(bào)區(qū)供水公司,為供水公司提早謀劃合理分配水量奠定了基礎(chǔ)。同時(shí),協(xié)會(huì)始終把為用水者服務(wù)放在第一位,在農(nóng)業(yè)灌溉季節(jié)經(jīng)常連續(xù)作戰(zhàn),并及時(shí)通報(bào)灌水進(jìn)度,以利于群眾施肥,還主動(dòng)幫助困難戶進(jìn)行各種田間管理。

6 完善農(nóng)業(yè)水費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制建議

農(nóng)業(yè)是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè),需要各級(jí)財(cái)政給予大力扶持,減少水管單位收費(fèi)負(fù)擔(dān),提高供水服務(wù)質(zhì)量,推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

6.1 建議中央、市級(jí)財(cái)政建立農(nóng)業(yè)水費(fèi)補(bǔ)貼基金

我市農(nóng)業(yè)灌溉供水一直處于低成本運(yùn)行,即便如此,許多用水戶仍然感到力不從心。建議國家、市財(cái)政每年從新增財(cái)政收入中拿出一部分專項(xiàng)資金作為農(nóng)業(yè)水費(fèi)補(bǔ)貼基金,并加大農(nóng)業(yè)節(jié)水改造投入力度。

6.2 繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)節(jié)水工程和計(jì)量設(shè)施建設(shè)

嚴(yán)格控制有效灌溉面積發(fā)展,優(yōu)化農(nóng)業(yè)種植與灌溉結(jié)構(gòu),大力發(fā)展節(jié)水灌溉面積,加強(qiáng)計(jì)量設(shè)施建設(shè),分類型分區(qū)域改進(jìn)灌溉制度,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水資源高效利用。到2010年,全市節(jié)水灌溉面積達(dá)到29.3萬hm2,占有效灌溉面積的80%以上;基礎(chǔ)條件較好和節(jié)水型社會(huì)試點(diǎn)區(qū)縣要率先實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)井和固定排灌泵站(點(diǎn))安裝計(jì)量設(shè)施,實(shí)現(xiàn)用水計(jì)量收費(fèi)。

6.3 進(jìn)一步推行農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)組建工作

繼續(xù)推動(dòng)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)建設(shè),發(fā)揮協(xié)會(huì)自主用水管水作用,逐步實(shí)現(xiàn)末級(jí)渠系農(nóng)民自主管理,提高農(nóng)民用水戶自主參與水資源規(guī)劃編制與實(shí)施、水資源配置和農(nóng)業(yè)末級(jí)渠系水價(jià)改革的積極性。到2010年全市每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)最少成立1個(gè)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì),并最終建立起區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等三級(jí)用水者協(xié)會(huì)體系。