保護(hù)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán) 增加農(nóng)民財產(chǎn)收益

吳 菊

土地問題歷來是農(nóng)村和農(nóng)民的核心問題。我國農(nóng)村土地實行農(nóng)村勞動群眾集體所有制，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，農(nóng)村土地承包法規(guī)定：“農(nóng)民對承包的土地享有使用、收益、轉(zhuǎn)讓及繼承的權(quán)利”，這幾乎是全部產(chǎn)權(quán)。但同時也規(guī)定，國家可以征用農(nóng)民土地：農(nóng)用耕地不得用于非農(nóng)建設(shè)。那么，農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)到底包括哪些內(nèi)容，農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地收益應(yīng)得幾何。

國家對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)的合法侵犯

我國憲法第十條規(guī)定，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村土地實行集體所有制。“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。土地管理法進(jìn)一步規(guī)定：“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，，必須依法申請使用國有土地”；“申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。

筆者對上述法律規(guī)定的理解是：國家為了公共利益的需要可征用農(nóng)地，換句話說，國家征用農(nóng)地的目的是為了公共利益的需要；征用的農(nóng)地成為國有土地；單位和個人用地必須使用國有土地。那么，必然的推論是，將“國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”用于單位和個人的建設(shè)(包括個人自用住房或經(jīng)營用地)是公共利益的需要，或簡言之。個人用農(nóng)地是公共利益的需要。這在邏輯上是混亂的，在理論上是荒謬的。

這里有必要說明的是“公共利益的需要”。如果土地管理法所說的“公共利益的需要”側(cè)重公共利益，那么“個人用農(nóng)地是公共利益的需要”顯然是難以成立的，正確的說法是個人用地是個人利益的需要。如果“公共利益的需要”是指“公共需要”，就有必要解釋“公共需要”。公共需要是指與私人需要相對應(yīng)的、社會成員作為一個整體的共同需要，滿足這種需要的物品在效用上是不可分割的，具有消費的非競爭性和受益的非排他性，一個人消費不影響其他人消費，增加一個人消費的邊際成本為零；一個人從消費該種物品中獲益，其他人也獲益，即使他不付費，也不能(不，必或不合算)將其從受益中排除。這種物品稱為公共物品，如國防，提供這種物品是為了滿足公共需要。滿足私人需要的物品稱為私人物品，私人物品具有清晰的效用邊界，消費上是競爭的，受益上是排他的，某甲消費了該物品(如一個蘋果)，其他人就不能消費該物品；若某甲不付費，他就不能消費該物品，如食品、衣物、住房等。土地管理法的規(guī)定，私人需要(個人建房或經(jīng)營用地)就是公共需要，顯然是不當(dāng)?shù)摹?/p>

另外一個需要說明的是“征用”的含義?！罢饔谩笔侵高\用國家強制力的收用。涉及財產(chǎn)的，一般稅收或類似稅收可以用“征”。就稅收本身來看，是無償?shù)?，是對納稅人的收入所得或財產(chǎn)一部分的無償取得。但若將政府征稅與提供公共品聯(lián)系起來，稅收就是有償?shù)?，是政府對公眾提供公共品成本的補償，正是在這個意義上，稅收被稱為公共品的價格，即稅收之價。除此之外，政府對居民個人的財產(chǎn)或所得的取得均應(yīng)采取有償?shù)霓k法，遵循市場交易中的等價交換原則進(jìn)行，就像居民個人在市場上取得物品必須付費一樣，政府取得物品也必須付費。即政府對居民強制課征必須有法律依據(jù)，這個法律依據(jù)是布坎南“憲政”意義上的法律，即現(xiàn)行法律依據(jù)的規(guī)則，這個法律規(guī)則必須是正義的。“人們遵守法律的根本動因是法律的合憲性(legitimacy)，而不是對國家暴力的畏懼?！?張維迎，2006)如果法律本身不合理，不符合人們認(rèn)可的基本正義，就很難被普遍遵守。從《土地管理法》和《物權(quán)法》對農(nóng)地“征用——補償”的規(guī)定中，看不出等價交換的含義，而只看出了強制性征收，象征性補償。當(dāng)然，這并不是說無論在什么情況下，農(nóng)地都不能征用，只是征用的范圍應(yīng)被嚴(yán)格限制在重大災(zāi)害等不可抗力、戰(zhàn)爭等非常狀態(tài)下。在此狀態(tài)下，為了避免造成重大人員傷亡和重大財產(chǎn)損失以及涉及國家的存亡，政府可以征用或征收農(nóng)地，甚至可以動員所有的社會資源。但在常規(guī)狀態(tài)下，在和平時期，居民依法繳納了稅收以后，政府無權(quán)課征于居民，否則，公民權(quán)益將被嚴(yán)重侵犯。

被限制用途的土地在交易時價值不會增加

1.法律對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能的刪除

物權(quán)法和土地承包法均規(guī)定，農(nóng)民對其承包的土地有占有、使用、收益、轉(zhuǎn)讓、繼承的權(quán)利，這些幾乎是產(chǎn)權(quán)的全部內(nèi)容。但土地承包法第十七條規(guī)定，農(nóng)民要維持土地的農(nóng)業(yè)用途，不得用于非農(nóng)建設(shè)：第三十三條規(guī)定，農(nóng)民不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途：農(nóng)民在轉(zhuǎn)讓土地時，受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力。換句話說，農(nóng)民可以自己耕種承包的耕地，也可以轉(zhuǎn)讓他人耕種其承包的土地，而不能用于其他方面。阿爾欽在《新帕爾格雷夫經(jīng)濟(jì)學(xué)大辭典》中對產(chǎn)權(quán)這樣定義——“產(chǎn)權(quán)是人們對物品各種用途進(jìn)行選擇的權(quán)利，這種權(quán)利并不是對物品可能用途施以人為的或強加的限制，而是對這些用途進(jìn)行選擇的排它性權(quán)利”，現(xiàn)行法律對農(nóng)民承包土地用途的限制是對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)權(quán)能的巨大刪除，這種刪除不是德姆塞斯的在產(chǎn)權(quán)執(zhí)行過程中“部分產(chǎn)權(quán)被刪除”意義上的刪除，而是刪除得近乎不擁有產(chǎn)權(quán)，以致農(nóng)民土地財產(chǎn)的價值所剩無幾。

2.被限制用途的土地在流轉(zhuǎn)時，其價值不會增加

物權(quán)法和土地承包法規(guī)定，農(nóng)民對其承包的土地首先不能用于非農(nóng)用途，其次不能轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)用途的人。即財產(chǎn)可以交易，或者說土地可以流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民無權(quán)改變土地用途。而一項財產(chǎn)的買賣，只要不改變用途，其價值不變。土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)只能改變土地的使用規(guī)模，可以聚集成片的土地用于耕種，便于機(jī)械耕作，提高土地的規(guī)模效益，而不能改變出讓土地農(nóng)民的收入量，出讓土地的價值仍是種植農(nóng)作物將來收入的貼現(xiàn)，這適合于農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)讓。如果可以改變土地的用途，“用于提供收入川流的資本用法改變時，其資本價值就可以改變”(菲歇爾，1999)。所以作為財產(chǎn)的土地的價值不在于能否交易，而在于能否改變用途。原來的農(nóng)地在改作工商業(yè)用途后，其價值往往幾十倍甚至百倍地增長。

接下來的問題是，農(nóng)地改變了用途，增值部分農(nóng)民能否擁有。答案是不能。造成這一結(jié)果的原因，除了有流傳已久的“土地漲價歸公”錯誤觀念以外，更有法律規(guī)定，土地要改變用途，只能由國家征用后由政府改變用途，對被征地的農(nóng)民給予一定的補償。土地管理法第四十七條規(guī)定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍?！毖a償費的高低暫且不論，首先補償費的計算依據(jù)就是錯誤的。我們知道，資產(chǎn)(土地)的價值是未來收入流的貼現(xiàn)，而不是以前收入流的貼現(xiàn)：是改變用途用于工商業(yè)后的價值貼現(xiàn)，而不是改變用途前用于種植農(nóng)作物價值的貼現(xiàn)。政府給予的補償費遠(yuǎn)不足以抵補作為一項財產(chǎn)的土地價值的損失。但是這一補償作為現(xiàn)行法律對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定的價值可能是足值的，因為農(nóng)民承包的看起來具有近乎完全產(chǎn)權(quán)的土地，在被嚴(yán)格限定在農(nóng)業(yè)用途以后，其價值所剩無幾，幾年的農(nóng)作物收獲量而已。

合理保護(hù)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)有效增加農(nóng)民收益

如果國家要保護(hù)農(nóng)用耕地不減少，統(tǒng)一規(guī)劃全國土地的使用，防止土地特別是農(nóng)用耕地的無計劃使用，通過法律的形式規(guī)定土地的用途是無可厚非的。但是在國家有計劃的為經(jīng)濟(jì)建設(shè)征用土地的過程中，被征地農(nóng)民的權(quán)益被嚴(yán)重剝奪是不正義的，也是不經(jīng)濟(jì)的。因為轉(zhuǎn)變農(nóng)用耕地的用途于非農(nóng)建設(shè)的是政府而不是農(nóng)民，遵守國家法律的農(nóng)民，其財產(chǎn)權(quán)應(yīng)該受到國家法律的保護(hù)。作為擁有土地產(chǎn)權(quán)的農(nóng)民應(yīng)獲得財產(chǎn)權(quán)收益，而不僅僅是幾年農(nóng)作物收獲量的補償。

被征用農(nóng)地的農(nóng)民在土地被征用后陷于貧困狀態(tài)，這種貧困是一種制度性貧困。要改變這種狀態(tài)，就要改變現(xiàn)有法律，給予農(nóng)民全部產(chǎn)權(quán)。若短期內(nèi)不能變法，在現(xiàn)有的法律框架下，一個可行的解決途徑是：在政府征用(用“購買”一詞更具有合理性)土地時，讓農(nóng)民參與土地轉(zhuǎn)讓談判，且有最終決定權(quán)，使農(nóng)民獲得其應(yīng)得的財產(chǎn)收益；也可以，在農(nóng)民土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時，按照土地改變用途后價值的一定比例(如，二分之一或三分之二)計算補償費，讓農(nóng)民有機(jī)會獲得土地增值收益。這種通過初次分配改善農(nóng)民生存狀況，比政府通過再分配來改變農(nóng)民狀況更公平，也更有效率。