論區(qū)域環(huán)保督查中心在政府環(huán)境管理職能中的作用與改進(jìn)

韓愛云

摘 要：環(huán)保督查中心的設(shè)立是國(guó)家為了解決日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題而從體制上所做的一次改革。本文首先對(duì)區(qū)域環(huán)保督查中心組建過程進(jìn)行追溯,對(duì)其國(guó)家環(huán)境管理職能中發(fā)揮的作用進(jìn)行分析，進(jìn)而探討發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，并針對(duì)這些問題從行政管理角度提出了一些建設(shè)意見。

關(guān)鍵詞：環(huán)境督查中心 環(huán)保職能 行政管理理論

1.環(huán)境督查中心的組建過程及原因

2008年12月17日，環(huán)境保護(hù)部華北環(huán)境保護(hù)督查中心在北京舉行揭牌儀式，這是環(huán)境保護(hù)部在最近幾年內(nèi)成立的以環(huán)境執(zhí)法為主要任務(wù)的第六個(gè)派出機(jī)構(gòu)，環(huán)保督察也再一次進(jìn)入人們關(guān)注的視野。

區(qū)域環(huán)保督察機(jī)制最早發(fā)端于2002年，2002年6月經(jīng)中編辦批復(fù)，成立華東環(huán)保督查中心和華南環(huán)保督查中心，7月首個(gè)環(huán)境督查中心華東環(huán)保督查中心正式在南京成立。

2006年7月28日環(huán)?？偩窒挛恼浇M建11家派出機(jī)構(gòu)，5大環(huán)保督查中心和6大核與輻射安全監(jiān)督站。12月國(guó)家環(huán)?？偩治宕蟓h(huán)境保護(hù)督查中心均掛牌成立、分別管理華東、華南、西北、西南、東北這五大區(qū)，分別設(shè)置在南京、廣州、西安、成都、沈陽。而08年華北環(huán)保督查中心的建立，則標(biāo)志著總共六個(gè)環(huán)保督查中心已全部組建到位。

環(huán)保督查中心的設(shè)立是國(guó)家為了改善在舊體制下環(huán)境治理不力而從體制上做的一種改革嘗試，回顧其設(shè)置過程，有多方面的原因：

首先是日益嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)與環(huán)境問題新特點(diǎn)的需要：隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)區(qū)域性、流域性環(huán)境問題日益增多與嚴(yán)重，流域水污染、酸雨污染、海洋環(huán)境污染等環(huán)境問題不受行政轄區(qū)限制，具有跨界污染、呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)型、復(fù)合型、壓縮型的特點(diǎn)。

其次是現(xiàn)行環(huán)境體制缺陷與政府行政管理體制改革深化的需要：舊有的環(huán)保管理管理體制存在不少弊端，“部門分散、地方分割、條塊分離”現(xiàn)象嚴(yán)重，環(huán)?？偩蛛m對(duì)基層環(huán)保部門有垂直指導(dǎo)之責(zé)，但在遇到具體環(huán)境事務(wù)時(shí)，環(huán)?？偩蛛y以起到應(yīng)有的作用。

再者,社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新的歷史階段的需要:在落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、深化政府行政管理體制改革、提高政府公共服務(wù)意識(shí)和履行全球環(huán)境責(zé)任的背景影響下，環(huán)境管理體制改革成為目前中國(guó)環(huán)境管理工作的當(dāng)務(wù)之急。

最后,是對(duì)其它國(guó)家環(huán)保體制改革經(jīng)驗(yàn)的借鑒：近年來，各國(guó)政府的改革存在一些共同現(xiàn)象，其中包括：環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)升格，環(huán)境主管部門負(fù)責(zé)人的地位提升，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的人員擴(kuò)編和資金投入加大，加強(qiáng)對(duì)地方環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的管理，設(shè)置相應(yīng)的強(qiáng)有力的跨區(qū)機(jī)構(gòu)，是行之有效的環(huán)境管理模式。

2.環(huán)保督查中心的制度構(gòu)建及對(duì)實(shí)現(xiàn)政府環(huán)境管理職能的作用：

經(jīng)過30多年的努力，我國(guó)形成了“國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管、各部門分工負(fù)責(zé)、地方政府分級(jí)負(fù)責(zé)”的管理體制，并逐步形成了“五級(jí)管理”、“四級(jí)機(jī)構(gòu)”的組織體系。這種管理體制對(duì)于推動(dòng)我國(guó)環(huán)保事業(yè)發(fā)展確實(shí)發(fā)揮了積極的作用。但也必須看到，該體制也存在不少弊端，“部門分散、地方分割、條塊分離”現(xiàn)象嚴(yán)重，環(huán)保總局（現(xiàn)為環(huán)保部）雖對(duì)基層環(huán)保部門有垂直指導(dǎo)之責(zé)，但在遇到具體環(huán)境事務(wù)時(shí)，環(huán)?？偩蛛y以一竿子到底。環(huán)保督查中心的設(shè)立就是為了改變?cè)畜w制的弊端而作的機(jī)構(gòu)改革。

環(huán)保督查中心為環(huán)保部派出的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是部直屬事業(yè)單位。受環(huán)保部委托，區(qū)域環(huán)保督查中心的主要職責(zé)是：監(jiān)督地方對(duì)國(guó)家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況；承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦工作；承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作；參與重、特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急與處理的督查。綜合起來就“督查、協(xié)調(diào)、服務(wù)”這六個(gè)字。環(huán)境督查中心的設(shè)置對(duì)環(huán)境保護(hù)事務(wù)的有效開展、環(huán)境管理活動(dòng)高效地進(jìn)行，起著不可估量的重要作用。

實(shí)踐證明，通過區(qū)域環(huán)保督查中心的垂直管理，將“人、財(cái)、物”的控制權(quán)由地方上收到國(guó)家，由沒有地區(qū)利益色彩，可以避免地區(qū)利益對(duì)國(guó)家環(huán)境保護(hù)工作的干擾,防止和解決由于地方保護(hù)主義，地方政府經(jīng)濟(jì)開發(fā)主管部門的短期目標(biāo)與國(guó)家環(huán)境保護(hù)的長(zhǎng)期目標(biāo)之間有時(shí)出現(xiàn)的矛盾和沖突，抑制地區(qū)間的利益沖突，防止環(huán)境保護(hù)法出多門、政出多門、令出多門，促進(jìn)地方行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政,確保國(guó)家法律、法規(guī)、方針政策的貫徹實(shí)施，從而最大限度地保證國(guó)家和廣大人民的利益不受侵害。變被動(dòng)的末端治理為主動(dòng)的源頭預(yù)防，避免走先污染后治理的彎路。

區(qū)域環(huán)境督查中心成立以來，做了很多工作，如防止地震災(zāi)區(qū)疫情發(fā)生，確保北京奧運(yùn)環(huán)境質(zhì)量等事務(wù)。切實(shí)及時(shí)處理了一批突發(fā)性的環(huán)保事件，在打破地方保護(hù)主義、維護(hù)中央政令暢通、安定受害群眾情緒、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等方面，起到了不容忽視的作用。

3.環(huán)保督查中心工作中遇到的問題

環(huán)保督查中心組建后，在環(huán)境污染治理方面起到了明顯的效果，但是也存在一些問題，由于督查中心成立時(shí)間較短，其在機(jī)構(gòu)設(shè)置、地位、職能范圍等方面存在一些弊端，機(jī)構(gòu)改革諸多細(xì)節(jié)也不明確，導(dǎo)致督查中心的職能難以有效發(fā)揮。2006年7月江蘇鹽城射陽縣一化工廠發(fā)生爆炸，而環(huán)保督察中心職員卻受地方部門阻撓，不能在第一時(shí)間掌握信息，不能及時(shí)對(duì)事件進(jìn)行處理。概括起來，環(huán)保督查中心在具體工作中遇到困難的原因可以有以下三點(diǎn)：

首先，執(zhí)法主體不明確。環(huán)保督查中心為環(huán)保部派出的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是部直屬事業(yè)單位，機(jī)構(gòu)規(guī)格偏低，難以保障決策徹底執(zhí)行，參與綜合決策執(zhí)行的能力比較薄弱，缺乏應(yīng)有的機(jī)制和手段，造成實(shí)際工作中與地方部門職責(zé)交叉、“爭(zhēng)權(quán)奪利”現(xiàn)象，既增加了協(xié)調(diào)的難度，降低了辦事效率，浪費(fèi)了行政資源，還影響了政府部門的形象。

其次，督查中心和基層信息不暢。由于沒有明確的規(guī)定地方上報(bào)總部的文件，督查中心無從獲知；綜合協(xié)調(diào)能力不足，難以形成管理合力。這影響了環(huán)保督查中心職能的發(fā)揮程度與行政效率。

最后，職責(zé)不清。雖然名為受總部委托行使監(jiān)督職能，實(shí)際上有的情況下環(huán)保督查中心只是總部的傳聲筒和監(jiān)視器，難以統(tǒng)一監(jiān)管到位。由于缺乏完善的環(huán)境績(jī)效考核指標(biāo)體系，政府環(huán)境保護(hù)責(zé)任制難落實(shí)。雖然目前的環(huán)境保護(hù)部門領(lǐng)導(dǎo)管理體制已經(jīng)從單純的“塊塊領(lǐng)導(dǎo)”改為雙重領(lǐng)導(dǎo)、以地方政府為主，在一定程度上加強(qiáng)了地方落實(shí)和執(zhí)行國(guó)家環(huán)保政策的力度，但由于是以地方領(lǐng)導(dǎo)為主，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平仍然是衡量和反映各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核的主要標(biāo)準(zhǔn)的情況下，容易導(dǎo)致一些地方只顧GDP增長(zhǎng)，不顧環(huán)境保護(hù)，甚至不惜以犧牲環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，造成嚴(yán)重的環(huán)境問題。

4.未來的發(fā)展及建議

政府行政管理的基本職能可以概括為政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)服務(wù)四項(xiàng)職能，保護(hù)和合理利用各種自然資源，努力開展對(duì)各種環(huán)境污染的綜合治理，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等是政府社會(huì)服務(wù)職能中重要的具體內(nèi)容，因此需要從政府行政職能的角度來分析環(huán)保督察中心的發(fā)展建設(shè)方向。而另一方面，政府行政管理的基本職能必須通過各個(gè)管理環(huán)節(jié)才能實(shí)現(xiàn)，因此，從行政管理活動(dòng)的過程來看，行政職能又包括一系列的運(yùn)行職能?；靖爬闆Q策、組織、協(xié)調(diào)、控制四項(xiàng)職能。以上基本職能和運(yùn)行職能之間，相互滲透、相互交叉、相互作用，在彼此聯(lián)系與制約中發(fā)揮作用。

為了使督查中心真正發(fā)揮其環(huán)境監(jiān)管執(zhí)行作用，要以系統(tǒng)的觀點(diǎn)來看待其職能體系，要正確認(rèn)識(shí)和把握它們之間的關(guān)系，充分發(fā)揮計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制等各個(gè)職能環(huán)節(jié)的作用，進(jìn)而有效的實(shí)施行政管理活動(dòng)。

（一）首先要明確環(huán)保督查中心的職能、加強(qiáng)執(zhí)法能力。

環(huán)保大區(qū)督查制度遭遇水土不服的根源，是身份缺乏權(quán)威性，因此監(jiān)督乏力。為了穩(wěn)定推進(jìn)環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一監(jiān)管體制的建立，將區(qū)域環(huán)境督查中心建成一個(gè)統(tǒng)一、權(quán)威、高地位的管理部門,必須明確其職能，提高環(huán)境督查執(zhí)法的規(guī)格和權(quán)威。

行政能力與行政職能密切相關(guān)，行政職能框定了能力的基本內(nèi)容和發(fā)展方向；政府能力的大小強(qiáng)弱則決定了政府職能的實(shí)現(xiàn)程度，兩者互為條件、互相依存、缺一不可。在解決環(huán)境督查中心工作中存在的問題時(shí)，首先要明確環(huán)保督查中心的職能，才能為行政能力的加強(qiáng)提供前提。另一方面，行政職能具有執(zhí)行性特點(diǎn)，是一種執(zhí)行性職能。行政職能的執(zhí)行是以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的，與其它非國(guó)家活動(dòng)的管理相比，它具有明顯的代表國(guó)家的強(qiáng)制性。如果要運(yùn)行督查中心，以往的環(huán)保體制必須得打破，總部必須放權(quán)?？偛坎环艡?quán)，大區(qū)督察手中無權(quán)，執(zhí)法無威信。

（二）保障環(huán)保督查中心機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和經(jīng)費(fèi)支持，擴(kuò)大人員編制，提高人員素質(zhì)，增加人力財(cái)力投入，逐步健全中心機(jī)構(gòu)設(shè)置。為了有效地實(shí)現(xiàn)既定的行政管理目標(biāo)和任務(wù)，通過建立行政組織機(jī)構(gòu)，確立職位、職責(zé)和職權(quán)，協(xié)調(diào)相互關(guān)系，從而將組織內(nèi)部的各個(gè)要素聯(lián)結(jié)成一個(gè)有機(jī)的整體，使人、財(cái)、物得到最合理的使用，這就是組織職能。環(huán)保督查中心必須重視機(jī)構(gòu)的設(shè)置、調(diào)整和有效運(yùn)用，搞好編制管理，對(duì)組織內(nèi)部的職權(quán)劃分和人員的選拔、調(diào)配、培訓(xùn)和考核，具體行政工作進(jìn)行指揮和監(jiān)督等，完善其行政管理的組織職能，以期發(fā)揮其應(yīng)有作用。

（三）要明確環(huán)保督查中心與地方環(huán)保主管部門之間的關(guān)系，合理劃分其與地方環(huán)境事權(quán)。協(xié)調(diào)活動(dòng)是行政管理過程的重要環(huán)節(jié)。每一項(xiàng)行政管理職能的開展，都是為了更好的促進(jìn)協(xié)調(diào)。行政管理的協(xié)調(diào)職能具體表現(xiàn)為：協(xié)調(diào)行政組織之間、組織與個(gè)人之間、人員之間的關(guān)系；協(xié)調(diào)各項(xiàng)行政管理之間的關(guān)系；協(xié)調(diào)行政組織與其它組織以及人民群眾之間的關(guān)系。通過行政協(xié)調(diào)，理順、溝通個(gè)方面的關(guān)系，減少消除不必要的沖突和能量耗損。從而建立和諧的分工合作、相互促進(jìn)的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)。行政管理過程必須重視公共關(guān)系與協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮。環(huán)保督查中心要最大程度實(shí)現(xiàn)其職能必須加強(qiáng)其協(xié)調(diào)職能。為提高環(huán)境管理效率和避免管理“越位”、“同位”、“缺位”、“錯(cuò)位”等現(xiàn)象，必須合理劃分中央與地方的環(huán)境事權(quán)，明確中央政府與地方政府的職責(zé)，找出職責(zé)的合理邊界和權(quán)限的合理比例。在出現(xiàn)流域性、區(qū)域性重大環(huán)境問題時(shí)，地方環(huán)保主管部門應(yīng)該聽取督察中心的指導(dǎo)和安排。

(四)建立健全的信息公開報(bào)送系統(tǒng)。

督查中心已經(jīng)在工作中遇到了諸如“遇到環(huán)境應(yīng)急事件或重大環(huán)境污染案件，地方環(huán)保局應(yīng)向誰匯報(bào)，總局還是督查中心？督查中心應(yīng)如何參與其中？”這樣的尷尬問題。要使環(huán)保職能得到有效實(shí)現(xiàn)，必須保證計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制的運(yùn)行職能環(huán)節(jié)的順暢無阻。使地方環(huán)境突發(fā)問題可以第一時(shí)間在中央得到報(bào)送，增強(qiáng)環(huán)境工作的綜合控制能力，形成管理合力。預(yù)防、避免違法或不當(dāng)?shù)男姓袨榈陌l(fā)生，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并糾正解決問題，維護(hù)人民群眾的利益。

（五）建立健全的環(huán)境政策體系、環(huán)境法規(guī)體系和環(huán)境資源管理制度體系。

頒布完善環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，把環(huán)境保護(hù)建立在法制的基礎(chǔ)上，不斷完善環(huán)境法律體系，嚴(yán)格執(zhí)法程序，加大執(zhí)法力度，保證環(huán)境法律法規(guī)的有效實(shí)施。強(qiáng)化環(huán)境資源的考察、調(diào)查、監(jiān)測(cè)、登記許可、現(xiàn)場(chǎng)檢查等各種監(jiān)督管理制度。加強(qiáng)行政監(jiān)督管理和執(zhí)法，從行政管理組織和法律制度上保障區(qū)域環(huán)保監(jiān)督中心綜合決策的實(shí)施。再者為了做好綜合決策，各級(jí)人民政府應(yīng)該建立重大決策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、決策科學(xué)咨詢制度、決策的部門會(huì)審制度、決策的公眾參與制度、決策的監(jiān)督與責(zé)任追究制度、決策的教育培訓(xùn)制度等有關(guān)的綜合決策制度。

（六）建立以綠色GDP為導(dǎo)向的新的環(huán)保政績(jī)考核機(jī)制，在端正各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的指導(dǎo)思想、轉(zhuǎn)變各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的觀念的基礎(chǔ)上，改革傳統(tǒng)的政府政績(jī)考核體系。防止地方政府僅以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)先考慮，致使國(guó)務(wù)院制定和頒布的環(huán)境政策往往難以實(shí)施到位，較少區(qū)域環(huán)境督察中心的工作執(zhí)行到位的難度。此外，中央一級(jí)的環(huán)境管理主管部門應(yīng)按照其職責(zé)范圍調(diào)整管理權(quán)限，并適當(dāng)發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性和能動(dòng)性。調(diào)動(dòng)廣大人民群眾參與?！?/p>

參考資料：

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