氣象服務(wù)商業(yè)化中法律關(guān)系的變遷

何亮亮 許 穎 蔣 潔

一、氣象服務(wù)商業(yè)化中的行政法律關(guān)系

即公共氣象部門向服務(wù)對象提供氣象服務(wù)、履行法定職責(zé)而在兩者間形成的行政法律關(guān)系。在公共氣象部門不能履行或不能恰當(dāng)履行法定氣象服務(wù)義務(wù)時(shí),相對人有權(quán)尋求法律救濟(jì)。自20世紀(jì)80年代以來,商業(yè)性氣象服務(wù)取得迅速進(jìn)展,與此同時(shí),西方各國掀起以市場化為導(dǎo)向的公共行政改革浪潮,力求實(shí)現(xiàn)從秩序行政向服務(wù)行政模式的轉(zhuǎn)變,體現(xiàn)行政主體與相對人新型合作和良好互動關(guān)系,要求公共行政以滿足社會需求、服務(wù)公眾生活為目標(biāo),其運(yùn)作方式和范圍以社會公眾需要和認(rèn)同作為合法性基礎(chǔ)。服務(wù)行政是具有形成性的授益行為,以非強(qiáng)制方式提供服務(wù)為主,不涉及國家公權(quán)力的直接運(yùn)用,也不構(gòu)成對公民權(quán)利的直接限制,手段與傳統(tǒng)的干涉行政截然不同,目的也非秩序維持而在謀求人民福利。隨著時(shí)代發(fā)展和社會變遷,服務(wù)行政理念獲得越來越廣泛的認(rèn)同,基于公共利益需要由公共氣象部門向社會公眾提供氣象服務(wù),即是這一理念的具體體現(xiàn)。

在政府和市場之間選擇,實(shí)際上是在兩種不完善之間選擇。盡管政府在公共服務(wù)供給方面的效率和適應(yīng)性較差,但在有效性、公平性和廣泛性方面占有一定優(yōu)勢,能夠通過政治過程確定公共服務(wù)的目標(biāo)、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)則并保證其實(shí)施。實(shí)行公共服務(wù)的市場化運(yùn)作并不意味著完全放棄政府提供公共服務(wù)的責(zé)任,而是試圖建立復(fù)合機(jī)制,充分發(fā)揮市場和政府的各自優(yōu)勢,提高供給效率,滿足公共服務(wù)需求。由于氣象服務(wù)須以氣象基本業(yè)務(wù)系統(tǒng)為依托,大氣探測、信息采集、加工傳輸系統(tǒng)等氣象基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資巨大、收益緩慢,而氣象服務(wù)作為公共物品具有效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性和受益的非排他性,因此政府在氣象服務(wù)供給上的服務(wù)主體角色難以替代。在氣象服務(wù)商業(yè)化程度較高的國家中,徹底淡出氣象服務(wù)領(lǐng)域、完全采取市場化方式供應(yīng)的屈指可數(shù),絕大多數(shù)國家公共氣象部門仍堅(jiān)持從事公益性氣象服務(wù),且與商業(yè)性服務(wù)界面清晰。

公共氣象部門在向服務(wù)對象提供氣象服務(wù)、履行法定職責(zé)而在兩者之間形成的法律關(guān)系,并非傳統(tǒng)意義上管理與被管理、支配與服從的行政關(guān)系,而是一種新型的非權(quán)力行政法律關(guān)系:公共氣象部門是服務(wù)提供者、協(xié)調(diào)者和引導(dǎo)者,而社會公眾作為相對人是服務(wù)需求者、受益者和合作者,主體雙方的地位日趨平等。這一特性與后現(xiàn)代背景下行政法的范式轉(zhuǎn)型和制度變革一脈相承。在“行政并非僅系國家實(shí)踐法律與權(quán)力目的之手段,而是應(yīng)作為國家福利目的之工具,來滿足社會之需求”的全新背景下,為滿足公眾生存發(fā)展需求、提供各類優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)已成為現(xiàn)代行政的根本任務(wù)。行政任務(wù)的變化也引起了行政訴訟類型的細(xì)密和多元化,行政相對人因行政主體不履行法定職責(zé)、不做出相應(yīng)事實(shí)行為而遭受侵害的情形大量發(fā)生?；趯?shí)現(xiàn)民眾權(quán)利有效而無隙司法救濟(jì)的考慮,應(yīng)將請求做出事實(shí)行為之訴納入行政訴訟范圍,強(qiáng)化對行政相對人合法權(quán)益的司法保障。訴訟請求為要求負(fù)有法定職責(zé)的政府部門依法做出相應(yīng)事實(shí)行為,如請求行政機(jī)關(guān)修繕公共設(shè)施、公開特定信息等,使公眾需求得以滿足,其中包括要求國家氣象部門依法保障公眾獲取基礎(chǔ)氣象信息、享受法定氣象服務(wù)的權(quán)利。

二、氣象服務(wù)商業(yè)化中的民事法律關(guān)系

即采用市場化機(jī)制運(yùn)作的公共氣象部門(國家氣象公司或內(nèi)部具有相對獨(dú)立性的氣象服務(wù)機(jī)構(gòu))或私營氣象公司與服務(wù)對象之間通過訂立氣象服務(wù)合同而形成的民事法律關(guān)系。雙方法律主體地位平等,往往通過平等、自愿協(xié)商締結(jié)氣象服務(wù)合同,對雙方的權(quán)利和義務(wù)內(nèi)容加以約定,在權(quán)利受到侵害時(shí)可通過民事訴訟程序獲得司法救濟(jì)。

自20世紀(jì)80年代以來全球商業(yè)性氣象服務(wù)所取得的迅速進(jìn)展與其時(shí)席卷西方各國的新公共管理運(yùn)動息息相關(guān)。改革傳統(tǒng)公共服務(wù)供給的壟斷模式,實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場化,促使公共服務(wù)質(zhì)量與績效不斷提高。隨著政府在氣象服務(wù)領(lǐng)域單一主體地位喪失,越來越多私營氣象公司或其他形式的私人氣象組織不斷出現(xiàn),在氣象服務(wù)領(lǐng)域形成了政府、市場和社會各主體多元并存的新格局。尤為突出的是,除氣象服務(wù)市場向民間資本開放、允許私營氣象組織參與市場競爭之外,公共氣象部門和公共氣象事業(yè)本身也開始推行了民營化改革。無論是私營氣象公司或其他形式的私人氣象組織,還是采用市場化機(jī)制運(yùn)作的公共氣象部門(國家氣象公司或內(nèi)部具有相對獨(dú)立性的氣象服務(wù)機(jī)構(gòu)),在向公眾提供商業(yè)性氣象服務(wù)時(shí),多采用締結(jié)氣象服務(wù)合同方式保障雙方合法權(quán)益。氣象服務(wù)提供方應(yīng)謹(jǐn)慎全面履行合同義務(wù)、提供良好的氣象服務(wù),氣象服務(wù)接受方也應(yīng)按照合同約定支付相應(yīng)報(bào)酬。由于引起大氣環(huán)境變化的因素異常復(fù)雜,以當(dāng)前氣象科學(xué)發(fā)展水平、大氣探測技術(shù)和從業(yè)人員的認(rèn)知能力,不可能完全或徹底掌握氣象變化的全部規(guī)律,因此氣象服務(wù)尤其是氣象信息服務(wù)(如天氣預(yù)報(bào))的精度具有較強(qiáng)的不確定性,以地面預(yù)報(bào)質(zhì)量為例,1989—1991年的錯(cuò)情率分別為1.9%、1.4%和1.2%,這對于氣象服務(wù)的接受者意味著一定的消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。對此是否應(yīng)認(rèn)定為氣象服務(wù)供給方構(gòu)成違約并追究其法律責(zé)任呢?一般來說,因?yàn)檫@種不確定性并非是人為風(fēng)險(xiǎn),除氣象服務(wù)提供者違反有關(guān)操作規(guī)則和程序,未盡合理的謹(jǐn)慎注意義務(wù)并致使服務(wù)接受者遭受損失,即氣象服務(wù)的提供者存在重大過錯(cuò)之外,不宜認(rèn)定為違約行為。在氣象服務(wù)違約問題上,日本司法實(shí)踐所采用的一般原則值得借鑒:私人氣象公司對用戶的氣象服務(wù)是建設(shè)性的,不存在“命令”,因此在預(yù)報(bào)和服務(wù)失誤時(shí)不承擔(dān)賠償,但若失誤是由于工作疏忽或責(zé)任事故,則要承擔(dān)部分責(zé)任。

另一值得研究的問題是在氣象服務(wù)過程中的侵權(quán)責(zé)任。尤其是在氣象應(yīng)用技術(shù)服務(wù)領(lǐng)域,隨著氣象科學(xué)向國民經(jīng)濟(jì)各專業(yè)部門的滲透及影響程度加深,氣象資源開發(fā)與利用、氣象防災(zāi)減災(zāi)等各類氣象應(yīng)用技術(shù)開發(fā)與研究獲得重要進(jìn)展。因此,類似于人工影響天氣等防災(zāi)減災(zāi)氣象服務(wù),因在相當(dāng)范圍和程度上涉及較為重大的公共利益平衡問題,目前基本未采用市場化方式運(yùn)作。

(何亮亮,南京信息工程大學(xué)法律系講師。許穎,南京信息工程大學(xué)法律系講師。蔣潔,南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院講師、南京師范大學(xué)法學(xué)博士)