論排污權(quán)交易在我國的運行

排污權(quán)交易是一種發(fā)端于美國的新型環(huán)境保護(hù)措施。其主要思想是首先確定一個地區(qū)污染物排放的總量,然后通過發(fā)放排污許可證的方式授予排污單位排污權(quán),各排污單位通過污染治理再將節(jié)余的排污指標(biāo)進(jìn)行交易從而獲取經(jīng)濟(jì)利益。排污權(quán)交易是一種以市場為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)激勵手段,對我國環(huán)境保護(hù)法律制度而言是一個“舶來品”。我國長期以來主要采用行政管制手段與排污收費措施對污染排放進(jìn)行治理。排污權(quán)交易究竟是要取代現(xiàn)有治理方式還是與其進(jìn)行配合運作?排污權(quán)交易的優(yōu)勢體現(xiàn)在哪些方面?對于上述問題的回答也就是我國未來創(chuàng)建的排污權(quán)交易制度應(yīng)該如何在現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)體制中運行。

一、行政管制模式的特點與缺陷

行政管制手段的典型特征就是過多的采取硬性規(guī)定直接對企業(yè)的排污行為進(jìn)行干預(yù),并通過制定統(tǒng)一的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)以實現(xiàn)管制目標(biāo),不考慮眾多企業(yè)在污染治理成本與收益方面的差異,采用“一刀切”的模式,顯得過于僵化缺乏經(jīng)濟(jì)刺激。

首先,這種方式過高的估計了政府在搜集信息方面的能力。行政管制手段的一個重要缺陷就在于環(huán)境管理部門與排污企業(yè)信息不對稱?！碍h(huán)境管理部門的主要職責(zé)是決定在各污染源間如何劃分治理責(zé)任,制定并實施管理制度,但缺乏所必需的信息;企業(yè)掌握治理污染所需的技術(shù)和信息,但為了減少治理責(zé)任,它們不愿向管理部門提供真實信息。這就造成了信息與動機(jī)之間的矛盾。”這樣的后果就是經(jīng)營業(yè)績優(yōu)良、生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)的企業(yè)要承擔(dān)更多的污染治理責(zé)任,本來應(yīng)該被淘汰的企業(yè)卻獲得了生存空間,這無疑是對科技進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級的嚴(yán)重誤導(dǎo)。

其次,行政管制方式很難協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾,也無法刺激排污企業(yè)治理污染的積極性。采用行政命令的方式硬性規(guī)定企業(yè)治理污染,削減排污量,或硬性規(guī)定不準(zhǔn)新建、擴(kuò)建、改建企業(yè)以防止增加環(huán)境中污染物濃度,往往會束縛地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

最后,行政管制手段往往指定污染控制的方法和技術(shù),自認(rèn)為政府比企業(yè)更了解污染控制技術(shù)的可行性與經(jīng)濟(jì)性,使企業(yè)喪失了自由選擇的空間。

二、排污收費模式的特點與缺陷

除了行政管制以外,政府也可以選擇經(jīng)濟(jì)激勵手段來治理污染。我國在這方面的實踐主要是采用了排污收費制度。排污收費制度運用經(jīng)濟(jì)激勵手段有效地促進(jìn)了污染的治理和新技術(shù)的發(fā)展,不僅為國家治理污染籌集了資金還在一定程度上調(diào)動了排污單位治理污染的積極性和主動性,改善了我國的環(huán)境質(zhì)量狀況。但是,我國排污收費制度在目前的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境條件下仍然存在許多弊端。

第一,“我國多數(shù)地區(qū)實行的排污收費制度著眼于對單個排污企業(yè)的污染控制,缺乏對本地區(qū)環(huán)境容量的總體考慮,即使能夠確保每個排污企業(yè)都達(dá)標(biāo)排放,但只要排放的污染物的總量增加超過環(huán)境容量,環(huán)境質(zhì)量仍會繼續(xù)惡化?！?/p>

第二,排污收費的用途和目的出現(xiàn)“異化”?！笆召M制度所取得的減排效果的大小,以及這一制度對經(jīng)濟(jì)的影響,都部分地依賴于所收的排污費的用途?！蔽覈盼凼召M的模式容易使資金的用途無法處于政府有效的監(jiān)管之下,傳統(tǒng)的排污收費管理把部門利益與排污收費聯(lián)系在一起,這是造成我國排污費征收使用管理多年來存在諸多問題的體制根源。同時,排污收費的真正目的在于給予污染者以經(jīng)濟(jì)刺激,促使其在成本增加的壓力下采取措施減少污染物的排放。但事實上,這個初衷在實踐中根本無法實現(xiàn)。環(huán)保部門征收的排污費完全成為了環(huán)境污染治理金,甚至被看作是污染者對環(huán)境損害進(jìn)行的合理補償。

第三,排污收費制度的有效運行高度依賴政府的監(jiān)管能力和執(zhí)法能力。環(huán)境執(zhí)法難一直是我國環(huán)境治理所面臨的“痼疾”。我國目前“環(huán)境法制不健全,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象普遍存在。

三、排污權(quán)交易的運行

(一)排污權(quán)交易的優(yōu)勢

與上述我國長期實行的行政管制和排污收費制度相比,排污權(quán)交易制度具有獨有的優(yōu)勢,可以和其他措施相配合以實現(xiàn)對環(huán)境污染的有效治理。排污權(quán)交易的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在以下方面:

1、排污權(quán)交易有利于降低企業(yè)治理污染的成本,具有較強的靈活性

排污權(quán)交易的開展促使污染治理責(zé)任在各個企業(yè)之間進(jìn)行合理分配。治污成本高的企業(yè)可以通過購買排污權(quán)減少資金消耗,治污成本低的企業(yè)則可通過銷售排污權(quán)獲得資金收益,實現(xiàn)了“雙贏”。

2、排污權(quán)交易對技術(shù)進(jìn)步有巨大的促進(jìn)作用

通過使排污者享有環(huán)境容量使用權(quán)這樣一種具有排他性的物權(quán),可以讓采用新技術(shù)、新設(shè)備而減少污染的排污者獲得獨享的經(jīng)濟(jì)利益,這對技術(shù)革新具有重大的激勵作用。

3、排污權(quán)交易減少了信息成本

排污收費的一個難題是政府信息不足無法確定恰當(dāng)?shù)氖召M標(biāo)準(zhǔn)。而排污權(quán)交易的運作,只要根據(jù)市場的價格信號就可以完全避免這一困局,即使政府在初始分配排污權(quán)時不能掌握充分信息而導(dǎo)致定價不合理,那么在其后的自由交易市場上通過價格機(jī)制也會自動實現(xiàn)調(diào)整。尤其是當(dāng)交易中的排污權(quán)價格超過污染治理費用時,排污企業(yè)就會選擇自己治理污染,不會出現(xiàn)只花錢付費而不減排的局面。

4、排污權(quán)交易有助于實施總量控制

排污權(quán)交易開展的前提是明確環(huán)境容量總量并對其進(jìn)行控制,這是一種有限制的排污行為。這種做法一方面防止了排污收費模式下污染物在濃度達(dá)標(biāo)的情況下通過總量積累危害環(huán)境,另一方面也可以通過逐漸削減總量的方式穩(wěn)步改善環(huán)境,擺脫我國長期以來環(huán)境質(zhì)量不斷惡化的局面。

5、排污權(quán)交易有利于政府對環(huán)境狀況進(jìn)行宏觀調(diào)控并規(guī)范政府行為

在排污權(quán)交易的模式下,政府不必去了解企業(yè)的污染控制技術(shù)與成本,也不需要研究如何確定合理的收費標(biāo)準(zhǔn)。這不僅減少了政府環(huán)境管理的費用,而且還有助于減少對生產(chǎn)的干預(yù)和經(jīng)濟(jì)波動。

(二)環(huán)境保護(hù)措施的整合

綜上所述,筆者認(rèn)為,在我國目前情況下,排污權(quán)交易制度應(yīng)該和排污收費以及行政管制結(jié)合起來共同實現(xiàn)對污染的治理。

首先,排污權(quán)交易制度離不開行政管制手段,排污權(quán)交易制度本身就是行政管制和市場運作相結(jié)合的產(chǎn)物?？傮w來看,行政管制手段能實現(xiàn)對污染的嚴(yán)格控制,但是往往付出過高的成本也缺乏靈活性;排污權(quán)交易制度較好地降低了控制污染的成本,但對環(huán)境質(zhì)量的改善有一定程度的不確定性且容易引起環(huán)境道德方面的爭議。因此,行政管制手段適合于環(huán)境問題極為嚴(yán)重的場合,政府強令排污企業(yè)的排污行為符合嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn),否則就施加嚴(yán)厲的處罰措施,可以在短期內(nèi)迅速改善環(huán)境質(zhì)量。

其次,排污權(quán)交易與排污收費都是基于市場的環(huán)境管理手段,二者也有密切的相關(guān)性。我國已有長期的實行排污收費的經(jīng)驗,排污權(quán)交易可以和其并存而不是互相替代。

(王小龍,1977年生,河北北戴河人,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院法律系講師。研究方向:環(huán)境法、經(jīng)濟(jì)法)