阿根廷私營(yíng)養(yǎng)老金制度“國(guó)有化改革”對(duì)我國(guó)社保改革的幾點(diǎn)啟示

2008年以來(lái)的金融風(fēng)暴給全球養(yǎng)老金行業(yè)帶來(lái)巨大影響。拉丁美洲作為世界上率先進(jìn)行社保私有化改革的地區(qū),在這場(chǎng)危機(jī)中無(wú)疑受到大幅沖擊。針對(duì)危機(jī),拉美各國(guó)紛紛出臺(tái)養(yǎng)老金保護(hù)和調(diào)整措施,其中最令世界矚目的是阿根廷私營(yíng)養(yǎng)老金體系的國(guó)有化改革事件。

阿根廷的私營(yíng)養(yǎng)老金體系建立于1994年,至2008年10月,加入私營(yíng)個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃的參保成員大約有950萬(wàn)人,養(yǎng)老基金積累達(dá)300億美元,相當(dāng)于2007年阿根廷GDP總量的11%。多年來(lái),阿根廷的私營(yíng)養(yǎng)老金運(yùn)作并不理想,表現(xiàn)在覆蓋面小、管理成本高以及待遇下降等多個(gè)方面。金融危機(jī)成為這次國(guó)有化改革事件的導(dǎo)火索。2008年12月4日,阿根廷總統(tǒng)簽署《阿根廷統(tǒng)一養(yǎng)老金法》。至此,經(jīng)過(guò)14年的私有化改革后,阿根廷養(yǎng)老金制度又退回到改革前的國(guó)家公共保障制度中去,私有化改革宣告失敗。阿根廷社保國(guó)有化在國(guó)際上產(chǎn)生了廣泛影響。

我國(guó)城鎮(zhèn)基本社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度模式,由于引入了個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)劃,這種模式可以說(shuō)是一種混合型的部分私有化制度。“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的目標(biāo)在于將社會(huì)互濟(jì)與個(gè)人責(zé)任相結(jié)合,兼顧公平與效率,實(shí)現(xiàn)部分積累,增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)可持續(xù)性。但由于種種歷史原因,個(gè)人賬戶在實(shí)際操作過(guò)程中一直空賬運(yùn)行,部分積累制并未落到實(shí)處。從2001年“遼寧試點(diǎn)”以來(lái),國(guó)家開始推開做實(shí)個(gè)人賬戶工作,目前已擴(kuò)展至10幾個(gè)省份和地區(qū),基金積累達(dá)1100多億元。受投資環(huán)境的制約,迄今為止,個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金并未真正建立起市場(chǎng)化的投資運(yùn)營(yíng)體制。

分析阿根廷私營(yíng)養(yǎng)老金的“國(guó)有化”改革事件,對(duì)照我國(guó)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的現(xiàn)實(shí)情況,可以得出以下幾點(diǎn)啟示:

一、擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面是社保改革的當(dāng)務(wù)之急

一個(gè)國(guó)家的基本社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)該覆蓋全體就業(yè)人口,如果長(zhǎng)期不能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保,就會(huì)使社會(huì)對(duì)其合法性產(chǎn)生懷疑。在這方面拉美的教訓(xùn)是深刻的。自20世紀(jì)80年代初以來(lái),智利等十幾個(gè)拉美國(guó)家先后進(jìn)行了私有化改革。私有化改革后,社?；鹬Ц赌芰Φ目沙掷m(xù)性問(wèn)題得到了較好解決,但其覆蓋面卻從改革前的40%降至30%左右,至今也沒(méi)有恢復(fù)到私有化改革前的水平。有研究表明,拉美國(guó)家成為世界貧困率最高的地區(qū)之一,與其社保覆蓋范圍狹小是密不可分的。阿根廷1994年私有化改革前覆蓋率為45%,改革后下降到40%;由于阿根廷經(jīng)歷了2001年金融危機(jī),其覆蓋面狹小導(dǎo)致的社會(huì)矛盾開始逐漸尖銳起來(lái),在危機(jī)最深重的2003年,覆蓋面進(jìn)一步下降到30%,失業(yè)率從改革前1993年的8.8%驟升至25%。2008年11月,當(dāng)美國(guó)次貸危機(jī)剛剛波及拉美時(shí),阿根廷政府便宣布廢除私有化社保制度,對(duì)其進(jìn)行國(guó)有化再改革,其最重要理由之一就是為了擴(kuò)大覆蓋面。廣泛和雄厚的社會(huì)基礎(chǔ)使阿根廷運(yùn)行了14年的私有化社保制度頃刻之間迅速瓦解,并成功地實(shí)現(xiàn)了國(guó)有化再改革。

我國(guó)的城鎮(zhèn)基本社會(huì)保險(xiǎn)制度誕生于上世紀(jì)90年代初,當(dāng)時(shí)主要是作為輔助國(guó)有企業(yè)改革的配套措施提出來(lái)的,參保對(duì)象主要是針對(duì)國(guó)有企業(yè)職工,這在很大程度限制了社會(huì)保障覆蓋面的擴(kuò)展進(jìn)程。當(dāng)前,社會(huì)保險(xiǎn)在城鎮(zhèn)正規(guī)就業(yè)部門中已基本實(shí)現(xiàn)全部覆蓋,覆蓋的難點(diǎn)在非正規(guī)部門的靈活就業(yè)和廣大農(nóng)村人口。截至2008年底,全國(guó)城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋2.19億人(含0.5億退休金領(lǐng)取者),農(nóng)民工參保人數(shù)0.18億,農(nóng)村參保人數(shù)0.52億(含0.04億養(yǎng)老金領(lǐng)取者),減去養(yǎng)老金領(lǐng)取者,全國(guó)參保人口合計(jì)2.35億,按全國(guó)勞動(dòng)人口7.7億人計(jì)算,其覆蓋率僅為31%。如按國(guó)際慣例,將法定退休年齡(男性60歲和女性50歲及以上老年人口)作為“應(yīng)保”人口,再考慮到養(yǎng)老金領(lǐng)取者,其覆蓋率大約在30%左右。相比之下,農(nóng)民工的覆蓋率就更低了,只有17%左右。就是說(shuō),基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中,70%就業(yè)人口被排除在社保制度之外,農(nóng)民工則高達(dá)80%以上。

社保制度覆蓋面低是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型的重要因素之一。多年來(lái),由于社保覆蓋范圍狹小,大多數(shù)城鄉(xiāng)居民不敢消費(fèi),內(nèi)需難以拉動(dòng),迫使增長(zhǎng)不得不過(guò)度依賴投資和出口。黨的十七大提出到2020年建立覆蓋城鄉(xiāng)社保體系的目標(biāo),實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。拉美的教訓(xùn)說(shuō)明,一項(xiàng)社保制度如果無(wú)法解決覆蓋面低的問(wèn)題,就會(huì)面臨合法性危機(jī)問(wèn)題。為此,我們應(yīng)高度重視社保覆蓋面問(wèn)題,從社保制度根源上去尋找答案,解決制約覆蓋面擴(kuò)展的制度性因素,如繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過(guò)重、回報(bào)率低、運(yùn)營(yíng)成本高、風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高等等。

二、慎重選擇個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金的投資管理模式

自2001年遼寧試點(diǎn)開始,我國(guó)部分省份開始逐步做實(shí)賬戶。當(dāng)前個(gè)人賬戶資金管理面臨兩方面突出的矛盾:一是在現(xiàn)行體制下,賬戶基金市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)政策尚未出臺(tái),個(gè)人賬戶基金只能存銀行、買國(guó)債,隨著基金規(guī)模的擴(kuò)大,投資壓力越來(lái)越大。賬戶基金如不進(jìn)行投資,則是一種資源的浪費(fèi),進(jìn)而導(dǎo)致養(yǎng)老金替代率下降;與此同時(shí),做實(shí)賬戶后,不少省份統(tǒng)籌基金的支付壓力進(jìn)一步加大,一方面是賬戶基金的閑置,另一方面是統(tǒng)籌基金的缺口加大,從資金借貸的經(jīng)濟(jì)賬上算是不劃算的,這使人們對(duì)做實(shí)賬戶的初衷和合理性產(chǎn)生了疑問(wèn)。賬戶基金投資政策遲遲不出臺(tái),這種壓力越來(lái)越大,盡快出臺(tái)賬戶基金的投資管理辦法已迫在眉睫。而賬戶基金的投資管理是整個(gè)社保體制改革中一個(gè)非常敏感的問(wèn)題,國(guó)家一直未放開投資限制的原因,主要是考慮到基金的安全性。近兩年頻發(fā)的“社保基金案”更是向社會(huì)敲響了警鐘。毫無(wú)疑問(wèn),賬戶基金采取市場(chǎng)化的投資策略是改革的大勢(shì)所趨,在此過(guò)程中,如何保障基金的安全性和收益性是賬戶基金管理體制改革中的關(guān)鍵問(wèn)題。

在“賬戶基金”投資管理方式的選擇上,世界上主要有兩種模式:

分散化投資的“智利模式”。其主要特點(diǎn)是:賬戶持有人作為投資者做出基金的投資決策,資金完全在個(gè)人賬戶里運(yùn)轉(zhuǎn),私營(yíng)的養(yǎng)老基金管理公司進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),根據(jù)市場(chǎng)需求自行設(shè)計(jì)投資產(chǎn)品。國(guó)家的作用是制定投資指南,對(duì)市場(chǎng)制度進(jìn)行維護(hù)和監(jiān)管。

集中投資的新加坡投資模式。其特點(diǎn)是中央政府集中投資,雖然個(gè)人賬戶按實(shí)際繳費(fèi)記賬,但事實(shí)上賬戶是“空”的,其繳費(fèi)積累由中央“拿走”統(tǒng)一進(jìn)行投資運(yùn)行,投資決策和資產(chǎn)分布等一切投資業(yè)務(wù)均由中央政府統(tǒng)一安排,屬于政府控制型的“集合”投資。

大部分拉美國(guó)家采取分散型的資本化賬戶投資方式,這些國(guó)家曾獲得了較高的投資收益。以改革時(shí)間最長(zhǎng)的智利為例,在過(guò)去20多年中達(dá)到了年均10%的高額回報(bào)率。但這種投資模式的缺點(diǎn)也是非常明顯的:

首先,參保人承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn),回報(bào)率隨市場(chǎng)的波動(dòng)幅度較大,特別是在金融危機(jī)面前,參保人會(huì)面臨巨大損失。阿根廷的情況充分說(shuō)明了這種投資方式存在的風(fēng)險(xiǎn)。早在2001年,阿根廷就遇到了金融危機(jī),在危機(jī)最嚴(yán)峻的2002年投資虧損超過(guò)了40%,導(dǎo)致平均養(yǎng)老金待遇水平下降達(dá)38%。在此次金融危機(jī)中,阿根廷社保基金從2007年10月就已開始貶值,到2008年10月宣布國(guó)有化之前已下降了-19.1%。為此,2008年11月克里斯蒂娜總統(tǒng)直言道:對(duì)社保實(shí)行國(guó)有化改革是應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的一個(gè)重要手段。

其次,由私營(yíng)公司管理養(yǎng)老金個(gè)人賬戶,管理成本較高。在1994年剛進(jìn)行私有化改革時(shí),阿根廷共建立了24個(gè)養(yǎng)老基金管理公司(AFJP),競(jìng)爭(zhēng)十分激烈,經(jīng)過(guò)兼并和重組后,國(guó)際資本大量涌入,控制了養(yǎng)老基金管理公司,逐漸形成了壟斷。至2008年11月,養(yǎng)老金管理公司剩下10個(gè)。14年來(lái),養(yǎng)老金管理公司的手續(xù)費(fèi)收入達(dá)150億美元,大約占實(shí)繳股本的20—30%左右,這意味著,公司利潤(rùn)是有保證的,外國(guó)股東的投資風(fēng)險(xiǎn)很小,但參保人則承擔(dān)著較大風(fēng)險(xiǎn),并且承擔(dān)著匯市和股市的雙重風(fēng)險(xiǎn)。截至2008年9月,由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響,阿根廷10個(gè)養(yǎng)老基金管理公司的投資損失占參保人繳費(fèi)收入的20%。

從目前情況來(lái)看,參保者個(gè)人分散投資的模式顯然不適合我國(guó)具體國(guó)情。原因在于:一是我國(guó)資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá),風(fēng)險(xiǎn)較高,缺乏支持養(yǎng)老基金投資的產(chǎn)品,投資者心理和經(jīng)濟(jì)承受能力十分有限。二是賬戶持有人的素質(zhì)有待提高,參保者對(duì)養(yǎng)老基金投資的知識(shí)了解不多。三是在金融機(jī)構(gòu)、管理水平和經(jīng)驗(yàn)、人才等諸多方面存在差異性和限制。四是文化觀念和傳統(tǒng)習(xí)慣等“軟環(huán)境”還不能一步到位,以建立起這樣一個(gè)完全體現(xiàn)個(gè)性化和個(gè)人能力的、個(gè)體收益差異性如此大的投資制度。與“資本化賬戶”模式相比,中央公積金制投資方式相對(duì)適合我國(guó)國(guó)情,政府“集合”投資并承擔(dān)相應(yīng)的擔(dān)保責(zé)任,可以在一定程度上保障基金的安全性,也可以避免分散化投資所帶來(lái)的高額成本。

而采取政府集中管理投資方式的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題在于:如何選擇賬戶資金管理的主體層次,即是由省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還是在中央政府層面設(shè)立獨(dú)立機(jī)構(gòu)來(lái)管理基金。從現(xiàn)實(shí)表面情況分析,采取省級(jí)投資模式似乎是合理的。我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金多為地方統(tǒng)籌,賬戶資金的收集、記錄以及養(yǎng)老金支付等日常行政管理工作由各地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。在這種格局下,個(gè)人賬戶基金由省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)統(tǒng)一實(shí)施投資管理,在技術(shù)路徑、制度格局與利益格局的重塑整合上會(huì)容易一些,短期內(nèi)的制度轉(zhuǎn)換成本也相對(duì)較低。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,省級(jí)投資模式存在諸多問(wèn)題:一是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大,對(duì)部分省份來(lái)說(shuō),投資專業(yè)人才短缺,省級(jí)政府主導(dǎo)信托投資,容易出現(xiàn)問(wèn)題。二是對(duì)中央政府來(lái)說(shuō),采取省級(jí)投資模式難以制定全國(guó)統(tǒng)一的補(bǔ)償機(jī)制,一旦出現(xiàn)問(wèn)題,其最終結(jié)果還是由中央政府出面做最后擔(dān)保人,中央政府負(fù)責(zé)買單,將很可能成為新一輪社保違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)源。三是如果中央政府采取放開不管的態(tài)度,采取完全市場(chǎng)化的方式并由市場(chǎng)決定各省的收益率水平,不僅存在金融風(fēng)險(xiǎn),而且在投資失誤的情況下,很可能影響社會(huì)穩(wěn)定,產(chǎn)生連帶影響。四是公平性問(wèn)題。省際發(fā)展水平差距較大,沿海發(fā)達(dá)省份與中西部欠發(fā)達(dá)省份之間在基金的投資管理水平和贏利機(jī)會(huì)上存在很大差距,收益率難免出現(xiàn)較大差別,相互攀比難以完全避免,道德風(fēng)險(xiǎn)難以防范。

筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒新加坡中央公積金的做法,由中央政府成立一個(gè)類似新加坡中央公積局的獨(dú)立法人機(jī)構(gòu),專門負(fù)責(zé)全國(guó)賬戶基金的營(yíng)運(yùn)。該機(jī)構(gòu)隸屬于人力與社會(huì)保障部,統(tǒng)一管理賬戶資金的征收、投資與待遇支付,并負(fù)責(zé)基金的投資運(yùn)營(yíng)。賬戶資金實(shí)行全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一征收,利用現(xiàn)行征收渠道負(fù)責(zé)管理,歸集到賬戶基金投資機(jī)構(gòu)之中,由賬戶基金投資機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)投資營(yíng)運(yùn)又管理支出,實(shí)行全國(guó)范圍內(nèi)的大收與大支。賬戶基金實(shí)行自我循環(huán)與自我平衡,獨(dú)立核算,嚴(yán)格按照國(guó)際慣例和法人治理結(jié)構(gòu),進(jìn)行市場(chǎng)化投資。在賬戶基金投資策略上采取類似于企業(yè)年金那樣的信托制和全國(guó)社?；鹄硎聲?huì)那樣的招標(biāo)制,實(shí)施完全的市場(chǎng)化投資策略。

三、謹(jǐn)防社保制度的“碎片化”發(fā)展趨勢(shì)

碎片化社保制度是傳統(tǒng)拉美社會(huì)保障制度的一大疾病。阿根廷在1994年梅內(nèi)姆總統(tǒng)實(shí)施養(yǎng)老金私有化改革時(shí),為了避免政治沖突,并沒(méi)有將立法和司法部門納入到改革的范疇,這兩個(gè)部門的人員在改革后依然享受著傳統(tǒng)制度的特權(quán)。2008年,阿根廷立法和司法部門的退休金與在職工資相差無(wú)幾,每月大約在4500—12000比索之間(1385—4100美元),而參加私有化改革的工人退休金只有450比索(155美元),即一個(gè)法官的退休金是一個(gè)工人退休金的10倍。1994年改革后,參加私有化制度的群體養(yǎng)老金水平較低,多年的埋怨情緒遇到風(fēng)吹草動(dòng)就會(huì)使這個(gè)群體立即團(tuán)結(jié)起來(lái),或是集體抵制,或是群體退出。阿根廷私有化社保制度的再國(guó)有化改革,之所以受到參保人的歡迎,在于作為數(shù)量龐大的基礎(chǔ)階層,自認(rèn)為是當(dāng)年私有化改革的受害者和犧牲品,當(dāng)對(duì)私有化改革進(jìn)行“再革命”,必然會(huì)成為國(guó)有化的支持者和擁護(hù)者。

當(dāng)前,我國(guó)基本養(yǎng)老保障制度已呈現(xiàn)出非常嚴(yán)重的“碎片化”分布現(xiàn)象。從城鄉(xiāng)角度劃分,目前的制度現(xiàn)狀可抽象為“兩碎片化模式”即城鎮(zhèn)制度和農(nóng)村制度并存,農(nóng)民工游離二者之間。如果為農(nóng)民工單獨(dú)建立一個(gè)制度,就可抽象為“三碎片模式”即城鎮(zhèn)制度、農(nóng)民工制度和農(nóng)村制度并存。從覆蓋群體劃分,大碎片包括城鎮(zhèn)企業(yè)職工保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位傳統(tǒng)勞保、失業(yè)群體保險(xiǎn)、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)以及失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)等;小碎片則具體到各個(gè)地區(qū)、城市。為滿足各地參保群體的意愿和要求,解決社保制度存在的“便攜性”缺陷,許多地方政府開始紛紛采取變通措施,例如降低費(fèi)率、單獨(dú)建立小制度的辦法,以最大限度地覆蓋城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、務(wù)農(nóng)農(nóng)民、失地農(nóng)民等不同群體。于是,全國(guó)各地出現(xiàn)了諸多“五花八門”、各式各樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

碎片化制度必然帶來(lái)諸多社會(huì)問(wèn)題:一是多種碎片導(dǎo)致參保人群間的待遇差,造成社會(huì)不公,群體間相互攀比,進(jìn)而形成社會(huì)矛盾。二是由于各種制度間相互銜接存在障礙,社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移接續(xù),造成全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的流動(dòng)性障礙。三是分立的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式存在著嚴(yán)重的財(cái)務(wù)缺陷。人口老齡化將直接威脅基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)平衡,而“碎片化”制度則進(jìn)一步人為地扭曲人口年齡結(jié)構(gòu)在時(shí)間和空間上的分布,其結(jié)果是某個(gè)制度“碎片”出現(xiàn)大量收支結(jié)余的同時(shí),而另一些制度“碎片”的財(cái)務(wù)收支缺口變得越來(lái)越大,造成養(yǎng)老保險(xiǎn)制度陷入財(cái)務(wù)危機(jī)。

當(dāng)前,我國(guó)的社保制度改革已進(jìn)入一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期,來(lái)自部分歐洲國(guó)家和拉美國(guó)家的教訓(xùn)說(shuō)明,在擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面的過(guò)程中,應(yīng)謹(jǐn)防制度碎片化發(fā)展趨勢(shì),社保制度改革戰(zhàn)略的重點(diǎn)應(yīng)著眼于建立全國(guó)統(tǒng)一的制度體系。

(房連泉,北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后、中國(guó)社科院拉美所)