改善產(chǎn)業(yè)組織 保障國家石油安全

黃速建 劉戒驕

石油是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要能源,也是我國國民經(jīng)濟(jì)具有戰(zhàn)略作用的組成部分。我國石油和天然氣資源相對不足,人均石油、天然氣資源量僅為世界平均水平的7.7%和7.1%。近年來,我國石油需求與供給之間的矛盾越來越突出,原油凈進(jìn)口量不斷逼近國內(nèi)原油產(chǎn)量。這次金融危機(jī)以來,不少石油生產(chǎn)國和出口國面臨較大的財(cái)政壓力,我國面臨開發(fā)利用海外油氣資源的又一次機(jī)遇。如何優(yōu)化石油產(chǎn)業(yè)組織及政策,利用好這次機(jī)遇,全面提高國內(nèi)石油企業(yè)參與國際競爭的能力,更好地保障國家石油安全,是值得思考的一個(gè)戰(zhàn)略問題。

一、我國石油產(chǎn)業(yè)組織現(xiàn)狀與問題

產(chǎn)業(yè)組織是影響石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展及運(yùn)行效率的重要因素,也是許多國家石油戰(zhàn)略優(yōu)先考慮的關(guān)鍵內(nèi)容。改革開放以來,我國石油產(chǎn)業(yè)分別在20世紀(jì)80年代初和1998年進(jìn)行了兩次影響全局的重組,石油產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)了政企分離,改變了上下游分割的做法。國資委成立以來,我國石油企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化,經(jīng)營能力和經(jīng)營績效有較大改善,抗風(fēng)險(xiǎn)能力和利用國外資源能力顯著增強(qiáng)。

第二次重組以來的10年間,我國從石油生產(chǎn)大國、消費(fèi)大國進(jìn)一步發(fā)展成為石油進(jìn)口大國,石油產(chǎn)業(yè)成為我國國有經(jīng)濟(jì)和國民經(jīng)濟(jì)中更具戰(zhàn)略性的組成部分,影響石油產(chǎn)業(yè)組織的內(nèi)外部因素發(fā)生了很大變化。從外部看,國際石油資源的爭奪日趨激烈,資源國政府力圖從原油生產(chǎn)中獲得更多的利益,俄羅斯、拉美等國家石油工業(yè)進(jìn)行了新一輪國有化。從內(nèi)部看,我國石油產(chǎn)業(yè)國有化程度高和上下游一體化的優(yōu)勢得到體現(xiàn),但束縛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策依然存在,石油產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)之間發(fā)展不夠協(xié)調(diào),勘探相對滯后,煉油和化工分割,原油和成品油進(jìn)口經(jīng)營主體少,企業(yè)總體規(guī)模和國際競爭力與主要國際石油公司相比還有較大差距。

二、改善我國石油產(chǎn)業(yè)組織的幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)

石油產(chǎn)業(yè)由上游勘探、開發(fā)、生產(chǎn)、管道和下游煉油、化工、銷售等環(huán)節(jié)構(gòu)成,各環(huán)節(jié)具有很強(qiáng)的相互依存、相互促進(jìn)的配套關(guān)系。石油產(chǎn)業(yè)組織的核心問題是產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)數(shù)量、相對規(guī)模及其相互關(guān)系。理論上,很難確定石油產(chǎn)業(yè)組織合理與否的明確標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中,石油生產(chǎn)國和出口國一般采取獨(dú)家壟斷和寡頭壟斷的組織結(jié)構(gòu),石油消費(fèi)國和石油進(jìn)口國一般采取競爭性較強(qiáng)的組織結(jié)構(gòu),石油工業(yè)發(fā)展較早、技術(shù)水平領(lǐng)先的發(fā)達(dá)國家一般通過多家跨國公司控制石油輸出國的資源。我國石油產(chǎn)業(yè)組織優(yōu)化必須把握好以下幾個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

首先,保持多家中央企業(yè)并存,促進(jìn)石油產(chǎn)業(yè)的有效競爭。我國石油產(chǎn)業(yè)擁有中石油、中石化、中海油、中化集團(tuán)等骨干企業(yè)。不同的發(fā)展歷程和背景決定了它們各自的優(yōu)勢。中石油和中石化具有國內(nèi)領(lǐng)先的陸上油氣勘探開發(fā)和提高采收率技術(shù),中海油則更擅長于海上油氣勘探與開發(fā),中化集團(tuán)海外合作經(jīng)驗(yàn)豐富,可以通過靈活經(jīng)營的優(yōu)勢獲取海外項(xiàng)目。我國石油產(chǎn)業(yè)主要由中央企業(yè)經(jīng)營,中央企業(yè)數(shù)量對整個(gè)行業(yè)壟斷競爭狀況和產(chǎn)業(yè)績效具有重要影響。從實(shí)現(xiàn)國內(nèi)原油供應(yīng)渠道多樣化,改善石油產(chǎn)業(yè)上下游市場競爭環(huán)境,提高產(chǎn)業(yè)績效,規(guī)避海外業(yè)務(wù)的政治風(fēng)險(xiǎn)等角度看,應(yīng)該進(jìn)一步做大作強(qiáng)中海油、中化集團(tuán)等企業(yè),拓展其業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

其次,著力解決大型企業(yè)煉油和化工業(yè)務(wù)相互分割的問題。煉化一體化因其將煉油和化工兩個(gè)階段連接在一起,通過原料、中間產(chǎn)品、副產(chǎn)品和廢棄物的綜合利用,促進(jìn)了資源綜合利用和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從源頭上削減污染物和廢棄物的產(chǎn)生量,成為世界石油化工的重要發(fā)展方式。我國煉油和化工曾經(jīng)長期處于不同工業(yè)部門,煉化一體化發(fā)展緩慢。近年來,隨著化工園區(qū)和化工基地的建設(shè),煉化一體化步伐開始加快。國家可以通過注入資本金和其他政策,支持具備基礎(chǔ)和條件的企業(yè)加強(qiáng)海外石油勘探、開發(fā)和國內(nèi)煉制業(yè)務(wù),為煉化一體化發(fā)展奠定基礎(chǔ)。重點(diǎn)壯大中海油的下游業(yè)務(wù),拓展中化集團(tuán)的煉油業(yè)務(wù),盡快解決大型石化企業(yè)煉油和化工業(yè)務(wù)相互分割的問題。

第三,在現(xiàn)有石油公司以外,培育幾家國有石油企業(yè),規(guī)避獲取海外石油資源的政治和法律障礙。國際上資源富集的大油田主要被西方國家勢力控制,大型國有石油公司“走出去”在國際上非常敏感,容易受到西方國家政治勢力的干擾。西方一些利益集團(tuán)往往將大型國有石油公司的收購行為與政府行為掛鉤,對我國在海外開發(fā)油氣資源采取多種方式進(jìn)行遏制。我國如果過度依靠少數(shù)大型石油公司開展海外勘探開發(fā)業(yè)務(wù),勢必進(jìn)一步引起西方既得利益集團(tuán)的排擠,致使收購成本增加,制約海外經(jīng)營業(yè)務(wù)整體規(guī)模的擴(kuò)大。培育若干家上游專業(yè)油氣勘探開發(fā)公司,可以拓寬海外油氣資源獲取渠道,多爭取一些邊際油田,強(qiáng)化和突出企業(yè)的商業(yè)行為,淡化企業(yè)的國家背景,降低收購成本。

三、配套政策和措施

在市場結(jié)構(gòu)確定之后,市場準(zhǔn)入、許可證、進(jìn)出口等政策成為影響石油產(chǎn)業(yè)組織績效的重要因素。我國石油產(chǎn)業(yè)組織政策應(yīng)當(dāng)根據(jù)國內(nèi)外環(huán)境變化進(jìn)行調(diào)整和完善。

第一,區(qū)別壟斷業(yè)務(wù)和非壟斷業(yè)務(wù),改革和完善石油產(chǎn)業(yè)競爭政策。壟斷業(yè)務(wù)和非壟斷業(yè)務(wù)并存是石油產(chǎn)業(yè)的重要經(jīng)濟(jì)特征。石油管道傳輸屬于壟斷業(yè)務(wù),勘探、開發(fā)、儲(chǔ)存、批發(fā)、零售屬于競爭性業(yè)務(wù),石油產(chǎn)業(yè)組織政策應(yīng)該區(qū)別對待壟斷業(yè)務(wù)和非壟斷業(yè)務(wù)。對于壟斷業(yè)務(wù),可以授權(quán)一家或少數(shù)幾家企業(yè)壟斷經(jīng)營。經(jīng)營壟斷業(yè)務(wù)的企業(yè),如果允許其經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù),則應(yīng)要求其對不同性質(zhì)的業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算,以防止企業(yè)利用壟斷業(yè)務(wù)排擠競爭者。對于非壟斷業(yè)務(wù),應(yīng)放松市場準(zhǔn)入,允許符合資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入,以便充分發(fā)揮競爭機(jī)制的作用。對于固定資產(chǎn)投資和沉淀成本較大的業(yè)務(wù),政府可以規(guī)定技術(shù)和其他方面的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),以避免低水平過度競爭。

第二,采取傾斜措施促進(jìn)石油產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的有效競爭,改善上下游不同環(huán)節(jié)的績效。石油產(chǎn)業(yè)從上游到下游規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)總體遞減,雖然一些環(huán)節(jié)容納的企業(yè)數(shù)量有限但可容納的企業(yè)數(shù)量逐步增多,市場競爭程度逐漸加大,增加市場參與主體的空間較大。上游領(lǐng)域重點(diǎn)解決石油天然氣探礦權(quán)和采礦權(quán)過度集中和一家獨(dú)大的問題。原油供應(yīng)領(lǐng)域,重點(diǎn)支持具備條件的企業(yè)擴(kuò)大海外上游業(yè)務(wù),獲取海外權(quán)益石油。服務(wù)領(lǐng)域,重點(diǎn)促進(jìn)地震、鉆井、鉆井服務(wù)、地面建設(shè)等上游服務(wù)企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營。下游領(lǐng)域,重點(diǎn)加強(qiáng)中海油、中化集團(tuán)等企業(yè)的煉油和終端銷售業(yè)務(wù)。

第三,加快放寬石油和成品油進(jìn)出口,促進(jìn)石油產(chǎn)業(yè)從封閉向開放的轉(zhuǎn)變。產(chǎn)業(yè)績效除了取決于企業(yè)數(shù)量及其相對規(guī)模以外,還與市場開放程度有關(guān)。市場封閉條件下,通過增加企業(yè)數(shù)量可以改善產(chǎn)業(yè)績效。市場開放條件下,即使產(chǎn)業(yè)集中度較高仍然可以改進(jìn)產(chǎn)業(yè)績效。我國石油產(chǎn)業(yè)只能選擇開放條件下保持較高產(chǎn)業(yè)集中度的產(chǎn)業(yè)組織形式。石油市場開放主要是放寬原油和成品油進(jìn)口管制,增加從事原油和成品油進(jìn)口業(yè)務(wù)的主體。這有利于促進(jìn)原油進(jìn)口來源和進(jìn)口渠道多樣化,從多元角度保障國家石油安全。

第四,采取資本金注入、信貸便利等措施,提高石油企業(yè)海外經(jīng)營能力。經(jīng)過十多年的努力與探索,我國石油企業(yè)的海外業(yè)務(wù)已經(jīng)擴(kuò)展到世界30多個(gè)國家,參與100多個(gè)石油投資項(xiàng)目,形成了相當(dāng)規(guī)模且較穩(wěn)定的油氣生產(chǎn)基地,同時(shí)還中標(biāo)和簽署了一批有良好勘探前景的大型勘探項(xiàng)目。但總體來看,我國石油企業(yè)國際化經(jīng)營起步較晚,從事海外石油業(yè)務(wù)的企業(yè)數(shù)量偏少,掌控海外油氣資源的能力不強(qiáng)。企業(yè)境內(nèi)融資信貸審批等流程不能為稍縱即逝的海外并購商機(jī)提供及時(shí)的資金支持。目前境外融資成本較高,為更好支持具備條件的企業(yè)參與國際油氣資源勘探開發(fā),應(yīng)優(yōu)先解決石油企業(yè)人民幣購匯額度受自有出資占項(xiàng)目總投資額30%的限制,以及境內(nèi)外匯融資業(yè)務(wù)發(fā)展滯后等問題。

(黃速建,中國社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副所長、研究員。劉戒驕,中國社科院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員)