石羊河流域水權(quán)制度建設(shè)評(píng)析

李 珂

摘要:我國(guó)的水權(quán)制度,仍處于研究階段,許多具體的制度內(nèi)容還需要進(jìn)行理論上探索和實(shí)踐上的檢驗(yàn)。就石羊河流域而言,有關(guān)流域治理規(guī)劃、水量分配方案(計(jì)劃)奠定了水權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)。但是從具體實(shí)施和操作層面來看,尚需進(jìn)一步完善,必須實(shí)現(xiàn)從單純的水量分配到完善的水權(quán)制度建設(shè)演進(jìn)。水權(quán)建設(shè)必須在水量分配的基礎(chǔ)上,建立水量分配方案實(shí)施的制度和能力保障,構(gòu)建水量分配的權(quán)利邊界,實(shí)現(xiàn)水量分配由“量”到“權(quán)”的轉(zhuǎn)化。因此,如何通過公平和公正的程序?qū)⒅贫ǖ乃糠峙浞桨嘎鋵?shí)為水權(quán)分配方案,如何將水權(quán)分配方案實(shí)施,并建立必要的實(shí)施和保障機(jī)制,這些機(jī)制的建設(shè)和執(zhí)行是水權(quán)制度建設(shè)的核心。

關(guān)鍵詞:石羊河流域;水權(quán);水權(quán)制度;評(píng)析

中圖分類號(hào):D922.38文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)29—0034—02

一、水權(quán)制度概述

(一)水權(quán)的概念

水權(quán)由水資源所有權(quán)派生而來的,而人們對(duì)水資源的認(rèn)識(shí)可以說是仁者見仁,智者見智。一般地說,是指人類可以利用的,逐年可以得到恢復(fù)和更新的一定質(zhì)量的淡水資源。廣義上往往還包括經(jīng)過工程控制、加工和凝結(jié)人工勞動(dòng)和物化勞動(dòng)的水商品。在一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi),江河湖海等水資源作為人類無法控制、獨(dú)占的共有物,沒有形成水資源所有權(quán)的概念,一般用河岸權(quán)、地役權(quán)等物權(quán)來調(diào)整水資源權(quán)益。隨著水資源開發(fā)利用規(guī)模的擴(kuò)大和水資源問題的日益嚴(yán)重,普通法的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)很難適應(yīng)水資源的使用和管理,一些國(guó)家的法律開始將江河湖海等水源賦予所有權(quán)概念。顯而易見,在水資源之上設(shè)置權(quán)利,乃是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和時(shí)代發(fā)展的必然產(chǎn)物。聯(lián)合國(guó)教科文組織對(duì)此的定義為:水資源為可利用或有可能利用的水源,具有足夠的數(shù)量和可用的質(zhì)量,并能在某一地點(diǎn)為滿足某種用途而可被利用。此定義有三個(gè)顯著的特征:①將經(jīng)濟(jì)、技術(shù)因素隱含在水資源中,強(qiáng)調(diào)了水資源的經(jīng)濟(jì)屬性和社會(huì)屬性;②將失去使用價(jià)值的污水劃歸到水資源行列中,為污水再次開發(fā)利用開辟了途徑;③明確強(qiáng)調(diào)水資源是環(huán)境資源,因而水資源的開發(fā)利用必須限制在環(huán)境可承受的范圍之內(nèi)。

關(guān)于水資源的產(chǎn)權(quán),也可以簡(jiǎn)稱為水權(quán)(Water Entitlements或Water Rights),我們可以定義為:水權(quán),即水資源使用權(quán)是指水資源使用者在法律規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)所使用的水資源的占有、使用、收益和依法處分的權(quán)利。

(二)水權(quán)制度

水權(quán)制度是指約束和保護(hù)人們行使水權(quán)的各項(xiàng)權(quán)利的制度安排,是規(guī)范人們相互之間水行為的各種制度的總和。具體地講,水權(quán)制度是劃分、界定、配置、調(diào)節(jié)、保護(hù)和實(shí)施水權(quán),明確國(guó)家和用水戶權(quán)、責(zé)、利關(guān)系的規(guī)則,從法制、體制、機(jī)制等方面對(duì)水權(quán)進(jìn)行規(guī)范和保障的一系列制度的總稱。完善的水權(quán)制度有利于降低交易成本,減少水事糾紛,平衡各方利益。這在水資源極為緊缺的西部干旱半干旱地區(qū)流域顯得尤為重要。我國(guó)《憲法》和《水法》均明確了水資源的國(guó)家所有權(quán)。有關(guān)流域、區(qū)域和行業(yè)初始水權(quán)配置的法律法規(guī)從法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等三個(gè)層面基本構(gòu)筑了區(qū)域和行業(yè)初始水權(quán)配置的路徑。同時(shí),現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的取水許可制度、用水定額制度、水資源費(fèi)征收制度等構(gòu)筑了取水權(quán)配置的途徑。

水權(quán)制度建設(shè)是整個(gè)水資源管理制度體系的核心,也是破解流域生態(tài)環(huán)境惡化難題的重要途徑。在水權(quán)制度建設(shè)方面,作為西部?jī)?nèi)陸河流域典型的石羊河流域,結(jié)合實(shí)際進(jìn)行了有益的實(shí)踐和探索,積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn),但是也存在不太成熟的地方。

二、石羊河流域水權(quán)制度的沿革及現(xiàn)狀

石羊河流域初始水權(quán)制度的建設(shè)分為兩個(gè)階段:一是以時(shí)分水階段,二是以量分水階段。石羊河流域自古以來就有以時(shí)分水的協(xié)議。中華人民共和國(guó)成立后,因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要,在石羊河流域先后進(jìn)行了以“以時(shí)分水”和“以量分水”為基本原則的水利規(guī)劃,但長(zhǎng)期以來由于各種原因,協(xié)議并未得到真正執(zhí)行和實(shí)施,從而也就無法調(diào)解上下游用水需求的矛盾,并造成整個(gè)流域用水的無序和混亂。截止目前,全流域用水量已超出流域水資源承載能力近6億m3,嚴(yán)重威脅到整個(gè)流域的可持續(xù)生存和發(fā)展。為緩解這一嚴(yán)峻形勢(shì),建立良好的用水秩序,保證石羊河流域的可持續(xù)發(fā)展,甘肅省水利廳在水利部指導(dǎo)下,重新開始“以量分水”模式的探索及實(shí)踐。2005年10月,甘肅省人民政府制定并批準(zhǔn)實(shí)施了《甘肅省石羊河流域水資源分配方案及2005～2006年度水量調(diào)度實(shí)施計(jì)劃》。同時(shí),圍繞落實(shí)該分配方案,編制完成了《石羊河流域重點(diǎn)治理規(guī)劃》。甘肅省水權(quán)制度建設(shè)不僅體現(xiàn)于全流域?qū)用?而且體現(xiàn)于區(qū)域?qū)用妗?/p>

石羊河流域農(nóng)民初始水權(quán)配置的探索,是從地表水和地下水兩個(gè)層面展開的:農(nóng)民地表用水的配置,實(shí)行灌區(qū)配水到戶,農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)分水、收費(fèi)到社(組、戶):農(nóng)民地下用水的配置,實(shí)行灌區(qū)份額到支,農(nóng)民地下水用戶協(xié)會(huì)分水,收費(fèi)到社(組、戶)。其中農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)。在實(shí)踐中,其具體做法是,按照先組建、后規(guī)范、邊試點(diǎn)、邊探索、邊總結(jié)的總體思路,根據(jù)多年來掌握的農(nóng)業(yè)用水情況、灌水定額、渠系配套、作物種植的實(shí)際制定了用水定額指標(biāo),認(rèn)真丈量各用水戶現(xiàn)有耕地,以實(shí)際面積確定初始水權(quán),按渠系逐戶造表建冊(cè),并張榜公示,在全體用水戶無異議后,發(fā)放《水權(quán)證》,以水定地,明晰水權(quán)。

三、石羊河流域水權(quán)制度建設(shè)評(píng)析

石羊河流域的水權(quán)制度建設(shè),作為流域重點(diǎn)治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容業(yè)已取得令人欣慰的成績(jī)。該流域水權(quán)制度的建立和運(yùn)轉(zhuǎn)不但明確了用水戶的水使用權(quán),而且強(qiáng)化了水資源的國(guó)家所有權(quán),實(shí)現(xiàn)了在國(guó)家宏觀調(diào)控下的有計(jì)劃用水,完善了有償用水制度,并為水權(quán)市場(chǎng)的建立提供了基礎(chǔ)。這樣,水資源的利用效率將空前提高,公民節(jié)水意識(shí)也大大增強(qiáng)。但由于這一套制度剛剛試行,也不可避免地存在一些問題。

首先,“以電控水”缺乏相應(yīng)的法律依據(jù),且與電力部門的利益相沖突。水權(quán)制度賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的一個(gè)重要條件就是“以水定電,以電控水",在此之前,地下水開采基本上處于無法控制的局面,只要有電,農(nóng)民就能通過抽水設(shè)施無限制地從機(jī)井取水。而現(xiàn)在,電力部門只能按照由用水量換算的用電量供電,供完就予以停電,用水戶自然無法超額取水。因此在目前的技術(shù)水平下,以電控水是對(duì)地下水開采量最有效的控制方法。但根據(jù)《電力法》第七條的規(guī)定,電力建設(shè)企業(yè)、電力生產(chǎn)企業(yè)、電網(wǎng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)依法實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧,行政機(jī)關(guān)除履行監(jiān)督職能外,不能對(duì)電力企業(yè)的依法經(jīng)營(yíng)予以干涉,要求電力公司控制供電量的行為顯然與該原則不符。并且對(duì)于電力公司來說,電量的控制將使其面臨利益損失,尤其是要失去這樣一個(gè)大的市場(chǎng)份額,自然會(huì)產(chǎn)生抵觸情緒。

其次,水權(quán)流轉(zhuǎn)范圍狹窄,水權(quán)市場(chǎng)的發(fā)展受到限制。水權(quán)制度建立的目的在于使水資源達(dá)到優(yōu)化配置,提高水資源的利用效率,因此水權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制和水權(quán)市場(chǎng)的充分發(fā)展至關(guān)重要。但由于目前水權(quán)制度正在試行階段,水權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理尚不完善,因而各地均對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓作了嚴(yán)格限制,只允許同一灌區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)讓,有的甚至只允許同一農(nóng)業(yè)用水者協(xié)會(huì)進(jìn)行內(nèi)部轉(zhuǎn)讓,灌區(qū)和灌區(qū)之間、地域和地域之間、各行業(yè)之間的轉(zhuǎn)讓都不允許。實(shí)際上,隨著勞務(wù)輸出人口的增加,一方面越來越多的農(nóng)民臨時(shí)或長(zhǎng)期在外打工,并未從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),其擁有的配水額或者水票期待轉(zhuǎn)讓,另一方面由于種植作物、地質(zhì)以及澆灌方式的不同,一些農(nóng)戶的配水額也許不能滿足生產(chǎn)需求,加之計(jì)劃外用水受到嚴(yán)格限制,因而又期待他人轉(zhuǎn)讓水權(quán),此間必然存在較大的水權(quán)市場(chǎng)空間。例如,在水權(quán)制度實(shí)行以前,民勤縣薛百鄉(xiāng)種植小蔥效益較高,據(jù)悉每畝小蔥的收入可達(dá)1萬(wàn)元以上,由于品質(zhì)好,其中一部分還出口日本,這不但增加了農(nóng)民收入,也增加了縣財(cái)政收入甚至出口創(chuàng)匯。但小蔥屬于高耗水作物,水權(quán)制度推行后,用水戶只能按照配額用水,這樣小蔥種植肯定受到影響,為了繼續(xù)維持較高的經(jīng)濟(jì)效益,向其他灌區(qū)購(gòu)買水權(quán)自然是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)惠的選擇。

第三,制度建設(shè)薄弱。石羊河水權(quán)制度建設(shè),發(fā)揮了水量分配方案在水權(quán)制度建設(shè)中基礎(chǔ)作用,重視了工程配套設(shè)施在落實(shí)水權(quán)權(quán)利邊界中的支撐作用,但沒有認(rèn)識(shí)到制度建設(shè)在水權(quán)制度建設(shè)中的重要意義。缺乏有關(guān)水量分配方案確立過程中的協(xié)商制度、水量分配方案頒布實(shí)施的責(zé)任、管理和獎(jiǎng)勵(lì)制度、水資源監(jiān)測(cè)管理制度等一系列制度。這些制度對(duì)于維護(hù)規(guī)劃和水量分配方案的權(quán)威,保障規(guī)劃、方案順利實(shí)施,實(shí)現(xiàn)水量權(quán)利轉(zhuǎn)化具有不可或缺的作用。

第四,農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)性質(zhì)模糊。石羊河流域現(xiàn)有的農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)性質(zhì)模糊主要表現(xiàn)為協(xié)會(huì)更多體現(xiàn)為灌區(qū)下屬的管理機(jī)構(gòu),而非農(nóng)民共有水權(quán)的代理人。民勤縣建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的初衷是為了解決水費(fèi)收繳過程中的灌區(qū)和農(nóng)民之間的糾紛和灌區(qū)維護(hù)費(fèi)用收繳水費(fèi)和灌區(qū)維護(hù)費(fèi)難的問題。因此,農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的主要職責(zé)是收繳水費(fèi)和灌區(qū)維護(hù)費(fèi),負(fù)責(zé)灌區(qū)的管理和維護(hù),沒有真正履行共有水權(quán)代理人職責(zé)。但農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)因其規(guī)模效應(yīng)和草根性,對(duì)于降低農(nóng)民水權(quán)的配置、履行及保護(hù),提高共有水權(quán)的管理效率,維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益具有天然的比較優(yōu)勢(shì)。因此,明確界定農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的共有水權(quán)代理人性質(zhì),轉(zhuǎn)化農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在灌區(qū)管理中的權(quán)利主體地位,是發(fā)揮農(nóng)民水權(quán)在水權(quán)制度建設(shè)中的基石作用、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、增強(qiáng)農(nóng)民節(jié)水意識(shí)、規(guī)制灌區(qū)配水行為、提高灌區(qū)管理水平、減少農(nóng)戶與灌區(qū)配水糾紛的根本舉措。

綜上所述,石羊河流域的水權(quán)制度建設(shè)還很薄弱,因此,在石羊河流域管理中,必須以立法為先導(dǎo),通過法律、政策規(guī)定一系列相關(guān)制度,來保證流域管理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。而水權(quán)制度立法不僅是水資源管理和開發(fā)利用的基礎(chǔ),而且也是生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的根本保證。

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(責(zé)任編輯/石銀)