《可再生能源法》監(jiān)管機(jī)制存在的問題及對(duì)策

王利軍

摘要:建立與完善《可再生能源法》的監(jiān)管機(jī)制是其順利實(shí)施的有力保證。我國(guó)的監(jiān)管機(jī)制是由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政部門和社會(huì)三方面構(gòu)成。目前,監(jiān)管過(guò)程中普遍存在責(zé)任不清,監(jiān)管不力及缺乏公眾參與等問題。今后應(yīng)從完善監(jiān)管體制、增加政府決策透明度、提高公眾參與的廣度與深度等方面加強(qiáng)對(duì)《可再生能源法》的監(jiān)管。

關(guān)鍵詞:可再生能源;《可再生能源法》;監(jiān)管機(jī)制

中圖分類號(hào):D92文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002—2589(2009)29—0011—02

能源是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。近兩年國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格的暴漲與暴跌帶給世人的恐慌便是最好的證明。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能源需求的增長(zhǎng),大量使用化石燃料所造成的世界范圍內(nèi)資源短缺、環(huán)境污染及全球變化等一系列資源環(huán)境問題日益突出。我國(guó)正處在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的階段,能源和環(huán)境已越來(lái)越成為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的制約因素。大力開發(fā)利用清潔的可再生能源資源,并使之走上法制化的軌道,以減少對(duì)化石能源的依賴,減輕環(huán)境污染,遏止全球氣候變化,已成為世界各國(guó)的共識(shí),更是我國(guó)全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重大戰(zhàn)略抉擇。

《可再生能源法》明確了可再生能源發(fā)展的法律地位、基本制度和政策框架,將可再生能源作為能源優(yōu)先發(fā)展行業(yè),從而為可再生能源的開發(fā)利用制定了法律框架。并構(gòu)建了五項(xiàng)基本制度,即總量目標(biāo)制度、強(qiáng)制上網(wǎng)制度、分類電價(jià)制度、費(fèi)用分?jǐn)傊贫群蛯ｍ?xiàng)資金制度?！犊稍偕茉捶ā吩趯?shí)施三年多時(shí)間里,對(duì)可再生能源的開發(fā)利用起到了巨大的推動(dòng)作用。它的立法過(guò)程就是對(duì)可再生能源發(fā)展重要性認(rèn)識(shí)的深化過(guò)程和宣傳過(guò)程。從此,我國(guó)可再生能源發(fā)展的法律環(huán)境和政策環(huán)境明顯改善,全社會(huì)投資可再生能源的積極性空前高漲,使可再生能源產(chǎn)業(yè)加快了發(fā)展,規(guī)模迅速擴(kuò)大。同時(shí)在實(shí)施過(guò)程中也暴露出一些問題。其中,如何建立和強(qiáng)化《可再生能源法》有效監(jiān)管機(jī)制,以確保其能夠有效實(shí)施,成為當(dāng)前亟待解決的問題之一。

一、《可再生能源法》監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)成

我國(guó)目前已初步建立了一個(gè)由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)管、行政部門實(shí)施和監(jiān)管、社會(huì)實(shí)施和監(jiān)管三方面構(gòu)成的《可再生能源法》實(shí)施和監(jiān)管體系[1]。

(一)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)管

各級(jí)人大常委會(huì)和有關(guān)專門委員會(huì)可以通過(guò)對(duì)《可再生能源法》執(zhí)法檢查、聽取政府部門匯報(bào)、專題調(diào)研等方式,跟蹤檢查法律實(shí)施情況,督促有關(guān)行政部門有效實(shí)施《可再生能源法》。目前全國(guó)人大環(huán)資委以及地方人大的負(fù)責(zé)環(huán)境資源和財(cái)經(jīng)工作的專門委員會(huì)負(fù)責(zé)與該法有關(guān)的檢查監(jiān)管工作。

(二)行政部門實(shí)施和監(jiān)管

目前國(guó)家和地方發(fā)改委是可再生能源法的主要法律實(shí)施部門,同時(shí)財(cái)政、科技、技術(shù)監(jiān)管等部門分別按照法律和行政職責(zé),行使一定的法律實(shí)施職能。具體分工如下:

1.綜合管理機(jī)構(gòu)和部門。主要包括國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下屬能源局、財(cái)政部、科技部等。

2.專業(yè)管理部門。農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、國(guó)家環(huán)?？偩帧?guó)家質(zhì)量監(jiān)管檢驗(yàn)檢疫總局、中國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)(中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理局)、國(guó)家林業(yè)局、中國(guó)氣象局等。

3.獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)。國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)等。

(三)社會(huì)實(shí)施與監(jiān)管

隨著公民法律意識(shí)的逐步提高,民間組織越來(lái)越成為《可再生能源法》實(shí)施的重要監(jiān)管力量。在一些關(guān)注環(huán)保和能源的民間組織,包括企業(yè)協(xié)會(huì)和環(huán)境民間組織中,有一些對(duì)可再生能源開發(fā)利用給予很大關(guān)注,一方面對(duì)風(fēng)電、太陽(yáng)能利用和生物質(zhì)能利用給予積極支持;另一方面對(duì)水電快速開發(fā)所帶來(lái)的生態(tài)破壞給予高度關(guān)注,推動(dòng)社會(huì)各界參與有關(guān)政策、規(guī)劃的制定。目前這些關(guān)注可再生能源的主要是三個(gè)方面的組織:一是代表可再生能源產(chǎn)業(yè)的協(xié)會(huì)和團(tuán)體,包括全國(guó)工商聯(lián)、資源綜合利用協(xié)會(huì)可再生能源專業(yè)委員會(huì)等;二是有關(guān)可再生能源的學(xué)術(shù)團(tuán)體和組織,包括可再生能源學(xué)會(huì)、環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)等;三是民間環(huán)保組織,通常都有有關(guān)可再生能源方面的專項(xiàng)活動(dòng)。另外,國(guó)際環(huán)保組織對(duì)我國(guó)可再生能源開發(fā)利用也發(fā)揮了重要的推動(dòng)作用[2]。

二、《可再生能源法》法律監(jiān)管實(shí)施存在的問題

(一)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)管存在的問題

國(guó)家發(fā)改委的不同司局分別擔(dān)負(fù)有關(guān)可再生能源規(guī)劃、項(xiàng)目審批、能源調(diào)配、價(jià)格和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的職能;財(cái)政部負(fù)責(zé)有關(guān)預(yù)算和專項(xiàng)資金安排;科技部負(fù)責(zé)有關(guān)重大科技項(xiàng)目和示范,電監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)可再生能源電力市場(chǎng)監(jiān)管。但沒有一個(gè)部門能夠?qū)稍偕茉吹馁Y源普查、規(guī)劃,重大科技研究、技術(shù)示范和推廣及可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目審批、價(jià)格制定等事項(xiàng)進(jìn)行有效統(tǒng)籌、監(jiān)管和協(xié)調(diào)。規(guī)劃、政策制定和項(xiàng)目決策缺乏公開透明性也是造成《可再生能源法》統(tǒng)一監(jiān)管不力的主要原因之一。

(二)行政部門實(shí)施和監(jiān)管存在的問題

1.體制存在的問題。從國(guó)家和地方各級(jí)政府有關(guān)能源管理方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備情況來(lái)看,其主要職能是規(guī)劃編制、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、項(xiàng)目審批和價(jià)格監(jiān)管,并不具備對(duì)各項(xiàng)可再生能源開發(fā)利用活動(dòng)依法進(jìn)行監(jiān)管管理(包括信息收集、行政檢查和處罰等)的有效行政能力。職能過(guò)窄、過(guò)寬,相互交叉,責(zé)任不清是《可再生能源法》監(jiān)管中普遍存在的問題。從而影響了對(duì)可再生能源從資源開發(fā)、加工轉(zhuǎn)換、市場(chǎng)銷售的整個(gè)復(fù)雜體系適當(dāng)進(jìn)行有效的監(jiān)管管理。

另外,對(duì)負(fù)責(zé)實(shí)施《可再生能源法》的行政部門的執(zhí)行情況缺乏明確的、規(guī)范化的報(bào)告評(píng)價(jià)制度。包括誰(shuí)負(fù)責(zé)報(bào)告、向誰(shuí)報(bào)告,報(bào)告是否向社會(huì)公布等。由于缺乏規(guī)范化的報(bào)告評(píng)價(jià)制度,有關(guān)《可再生能源法》實(shí)施情況得不到及時(shí)全面的了解。

2.規(guī)劃、政策存在的問題。目前,我國(guó)還沒有建立起實(shí)施《可再生能源法》的一系列公開透明行為規(guī)范。在確定可再生能源總量目標(biāo)、發(fā)展規(guī)劃、制定價(jià)格、項(xiàng)目審批和舉辦項(xiàng)目招標(biāo)等活動(dòng)中,公開、公正、公平的原則還沒有很好地體現(xiàn),事前公開征求意見,事后及時(shí)公布有關(guān)決定,公開報(bào)告有關(guān)工作的進(jìn)展情況等在實(shí)際工作中還存在一定的差距。同時(shí)可再生能源總量發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃同配套措施及其實(shí)施是脫節(jié)的,國(guó)務(wù)院和地方人民政府能源管理部門在指導(dǎo)和推進(jìn)規(guī)劃中的職責(zé)并不明確,配套政策措施是否到位和能否實(shí)施也沒有明確的答案。這樣,就造成一些地區(qū)和企業(yè)盲目鋪攤子、上項(xiàng)目,只追求數(shù)量,而忽視發(fā)展的質(zhì)量。如一些發(fā)電集團(tuán)只追求增加風(fēng)電裝機(jī)容量,對(duì)風(fēng)能資源、風(fēng)電場(chǎng)可供利用的土地、機(jī)組質(zhì)量考慮不夠,風(fēng)電場(chǎng)完成裝機(jī)容量指標(biāo)后,出現(xiàn)比預(yù)期少發(fā)電甚至不發(fā)電的現(xiàn)象。生物質(zhì)發(fā)電方面也存在類似問題。這種畸形發(fā)展不僅阻礙了可再生能源行業(yè)的健康發(fā)展,也最終影響《可再生能源法》的落實(shí)與實(shí)施。

(三)社會(huì)實(shí)施和監(jiān)管方面存在的主要問題

1.政府信息、決策透明度不夠?！犊稍偕茉捶ā吩谏鐣?huì)實(shí)施和監(jiān)督方面還存在政府的信息、決策不夠公開透明等問題。如有關(guān)可再生能源規(guī)劃和政策在制定中就缺乏公開透明性,公眾和民間社團(tuán)難以及時(shí)掌握信息。

2.公眾參與不夠。公眾和民間團(tuán)體也缺乏參與政府決策的正式渠道,如有關(guān)可再生能源政策和規(guī)劃缺乏公開征求相關(guān)利益方的正式制度和程序。政府部門和公眾對(duì)民間組織不夠了解,對(duì)民間組織的發(fā)展缺乏熱情和支持。

3.社會(huì)法律救助不夠。公眾對(duì)行政部門違法或者不作為的行為,尚缺乏有效的法律救濟(jì)途徑。如對(duì)發(fā)改委不及時(shí)審批項(xiàng)目,電網(wǎng)公司阻撓可再生能源發(fā)電企業(yè)上網(wǎng),雖然法律授權(quán)電監(jiān)會(huì)可以處罰,但監(jiān)管部門不作為,也沒有有效的獨(dú)立社會(huì)力量制約它們。

4.民間組織發(fā)育不夠。民間組織普遍面臨著經(jīng)費(fèi)不足的壓力和挑戰(zhàn),據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)的調(diào)查,76.1%的環(huán)保民間組織沒有固定經(jīng)費(fèi)來(lái)源。民間團(tuán)體專業(yè)性人才匱乏,工作基礎(chǔ)薄弱,除個(gè)別有專業(yè)調(diào)查研究項(xiàng)目的團(tuán)體外,大多數(shù)團(tuán)體參與政策、規(guī)劃制定和實(shí)施社會(huì)監(jiān)管的能力不足,成效不高。

三、完善《可再生能源法》監(jiān)管的對(duì)策

(一)完善國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)管

提高《可再生能源法》的監(jiān)管能力,必須健全“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體制。一是強(qiáng)化“國(guó)家監(jiān)察”。加大國(guó)家對(duì)地方政府及有關(guān)部門執(zhí)行《可再生能源法》的監(jiān)察力度;督促檢查落實(shí)中的突出問題。強(qiáng)化國(guó)家行政主管部門《可再生能源法》監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)。二是加強(qiáng)“地方監(jiān)管”。地方政府對(duì)本轄區(qū)《可再生能源法》的落實(shí)負(fù)責(zé);并監(jiān)管下一級(jí)政府和有關(guān)部門落實(shí)情況,查處重點(diǎn)單位違法行為。三是明確“單位負(fù)責(zé)”。各類法人和其他組織負(fù)責(zé)解決自身的可再生能源的開發(fā)利用問題,并在一定范圍內(nèi)承擔(dān)相應(yīng)的污染治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任[3]。

(二)完善行政部門實(shí)施和監(jiān)管

1.完善監(jiān)管機(jī)制。一是完善行政部門實(shí)施和監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制?！犊稍偕茉捶ā返谋O(jiān)管職能分散在各部門,必須堅(jiān)持環(huán)保部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)一監(jiān)管,有關(guān)部門分工負(fù)責(zé),對(duì)監(jiān)管中重大問題要充分論證,廣泛聽取各方面意見,不斷完善綜合執(zhí)法能力與協(xié)調(diào)機(jī)制。二是完善考核機(jī)制。推行和完善地方政府對(duì)《可再生能源法》落實(shí)情況的考核,納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核內(nèi)容,作為干部選拔升遷的依據(jù),落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究制度。三是完善監(jiān)管機(jī)制。強(qiáng)化各級(jí)人大監(jiān)管,監(jiān)察機(jī)關(guān)行政監(jiān)察。加強(qiáng)輿論監(jiān)管,完善公眾舉報(bào)制度,實(shí)施重點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)行為定期公布制度。四是完善工作機(jī)制。繼續(xù)推動(dòng)和組織部門聯(lián)合執(zhí)法,完善執(zhí)法部門信息通報(bào)、聯(lián)合辦案、案件移交移送等制度。完善政務(wù)公開,落實(shí)群眾知情權(quán)、參與權(quán),實(shí)行“陽(yáng)光執(zhí)法”。

2.加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)設(shè)立專門的《可再生能源法》監(jiān)管機(jī)構(gòu),配備必要的執(zhí)法人員,將監(jiān)察人員納入公務(wù)員管理,明確執(zhí)法地位,嚴(yán)格崗位標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)人員培訓(xùn),提高人員素質(zhì),強(qiáng)化內(nèi)部稽查,規(guī)范執(zhí)法行為,增強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法能力。

3.完善社會(huì)實(shí)施和監(jiān)管。建立和完善有關(guān)規(guī)劃編制、項(xiàng)目審批、價(jià)格制定等方面的政府信息公開制度,確保社會(huì)各方能夠及時(shí)了解政府決策信息。同時(shí),應(yīng)建立定期的可再生能源法實(shí)施情況評(píng)估和報(bào)告制度,由省級(jí)以上能源綜合管理部門定期向同級(jí)人大常委會(huì)或者政府報(bào)告可再生能源法實(shí)施情況,并向社會(huì)公布。

借鑒國(guó)際范例和我們自己已有的經(jīng)驗(yàn),公眾參與和社會(huì)監(jiān)管可以起到了積極作用。有關(guān)組織積極參與可再生能源法律、配套法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和規(guī)劃的研究論證,參加可再生能源的宣傳教育活動(dòng)和一些項(xiàng)目的組織實(shí)施,為有關(guān)法律、政策和規(guī)劃出臺(tái)及實(shí)施作出重要貢獻(xiàn)[4]。

參考文獻(xiàn):

[1]王仲穎,李俊峰等.中國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告[R].2007:33-36.

[2]北京東方環(huán)境研究院等.中國(guó)可再生能源法實(shí)施回顧與評(píng)價(jià)總報(bào)告[R].2007:12-16.

[3]黃錫生,曹飛.中國(guó)環(huán)境監(jiān)管模式的反思與重構(gòu).[J].法制經(jīng)緯,Vol.414/2009.2B:36-38.

[4]鄧智明.新公共管理理論在環(huán)境保護(hù)中的應(yīng)用[J].環(huán)境保護(hù),2002(11):6.

(責(zé)任編輯/石銀)