強(qiáng)縣強(qiáng)國與財(cái)政體制創(chuàng)新

安福仁

[摘要]改革開放30年來，以建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革，使中國經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展發(fā)生了根本性的變化，取得的偉大成績是世人矚目的。但中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長的同時，城市經(jīng)濟(jì)得到了跨躍式發(fā)展，而縣城經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯滯后，“三農(nóng)”問題仍然突出。中央提出“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”和建立“省管縣”模式，以理順省以下政府層級財(cái)政關(guān)系為改革的突破口，根據(jù)地方公共需求偏好合理配置公共資源，加大對基層公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，通過財(cái)政體制創(chuàng)新，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)縣強(qiáng)國目標(biāo)。本文以擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣為邏輯起點(diǎn)，以創(chuàng)新體制為主要入徑，以建立省管縣模式為改革內(nèi)容，探討強(qiáng)縣強(qiáng)國與財(cái)政體制創(chuàng)新的理論根據(jù)與對策選擇。

[關(guān)鍵詞]擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣；省管縣；強(qiáng)縣強(qiáng)國

中圖分類號：F810，2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-4096(2009)05-0075-06

一、解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略選擇——“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”

我國是個農(nóng)業(yè)大國，也是個農(nóng)業(yè)弱國。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和國際化步伐加快，經(jīng)濟(jì)社會各個領(lǐng)域在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)生重大變化推動下不斷發(fā)生轉(zhuǎn)軌、轉(zhuǎn)型的變化，社會利益關(guān)系急需調(diào)整，統(tǒng)籌兼顧各方面訴求的壓力隨之加大，“三農(nóng)”問題的矛盾更顯突出，農(nóng)民的平均生活水平在全國處于最低階層，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后于城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，我國城市經(jīng)濟(jì)已逐步形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會和諧發(fā)展、城市經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)的新格局。進(jìn)入21世紀(jì)以來，城市加大了改善投資軟環(huán)境的力度，加強(qiáng)了吸引外資的綜合優(yōu)勢，為吸引更多優(yōu)質(zhì)外資創(chuàng)造了有利的條件，城市經(jīng)濟(jì)在我國國民經(jīng)濟(jì)中越來越顯示出其重要的地位和作用。城市作為以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和非農(nóng)業(yè)人口集聚為主要特點(diǎn)，并在一定區(qū)域范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會活動等方面發(fā)揮特殊作用的行政區(qū)域，其各種功能相互聯(lián)系、相互作用而形成有機(jī)結(jié)合的整體，已形成一定的競爭優(yōu)勢，一定區(qū)域內(nèi)的物流、人流、資金流、信息流通過各種方式匯集于城市，經(jīng)過城市的優(yōu)化組合產(chǎn)生了能量聚集效應(yīng)和放大效應(yīng)。

城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，無疑對拉動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要的作用，但令人困擾的仍是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相滯后，主要來自兩個方面的因素影響：一是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)環(huán)境較差；二是尚未形成有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的完善的機(jī)制。首先，從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)環(huán)境來看，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主要由縣域經(jīng)濟(jì)所構(gòu)成?？h域經(jīng)濟(jì)是以縣級行政區(qū)劃為地理空間，以縣城為中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為紐帶、農(nóng)村為腹地的地域經(jīng)濟(jì)，傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)仍占主導(dǎo)地位。由于縣域經(jīng)濟(jì)受地理區(qū)位、歷史人文、生產(chǎn)力水平等多種因素的制約，因而縣域經(jīng)濟(jì)所依賴的生產(chǎn)資源、人力資源和開放的環(huán)境等，與城市的現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)存在競爭的劣勢。其次，從管理體制來看，多層的行政與財(cái)政管理體制，對縣級政府的“捆綁”過緊，使縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少活力和自我發(fā)展的能力?？h域經(jīng)濟(jì)以縣級政府為調(diào)控市場的主體，并受到行政區(qū)劃的嚴(yán)格限制，相對獨(dú)立性不夠，駕馭市場的能力受到約束，難以在更大的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行資源配置，獲取競爭優(yōu)勢。第三，從縣級財(cái)政的狀況來看，縣級財(cái)政的財(cái)力嚴(yán)重不足，運(yùn)行困難，多數(shù)縣工業(yè)企業(yè)數(shù)量少，企業(yè)活力不夠，效益不佳，工商稅收來源較少，財(cái)政收入增長緩慢。我國大部分縣，尤其是中西部地區(qū)的縣，基本上屬于“吃飯財(cái)政”，有80％--90％的財(cái)政支出是用于保證工資發(fā)放和維持公共事業(yè)運(yùn)行，公共支出和發(fā)展支出嚴(yán)重不足，債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。同時，由于對縣級財(cái)政的多層管理，存在“三多一少”的體制弊端，即市級財(cái)政對縣級財(cái)政“卡得多”、“刮得多”、“截得多”、“支持少”，一個經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣，在財(cái)政上很可能相對較窮，導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺少后勁。

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，沒有農(nóng)業(yè)的發(fā)展，沒有城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，就不可能使整個國民經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展?？h強(qiáng)則國強(qiáng)，縣強(qiáng)則民富?？h域經(jīng)濟(jì)是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，是國民經(jīng)濟(jì)的基本單元，是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的結(jié)合部，是工業(yè)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的交匯點(diǎn)，而縣域農(nóng)村又是我國最大的潛在內(nèi)需市場?？h域經(jīng)濟(jì)和縣域農(nóng)村的特殊區(qū)位和特殊的部門功能，決定了縣域經(jīng)濟(jì)在我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中的特殊地位，對我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有舉足輕重的作用。胡錦濤總書記指出，我們提出樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，讓發(fā)展的成果惠及全體人民；就是要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步；就是要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，統(tǒng)籌國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與對外開放，推進(jìn)生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑相協(xié)調(diào)；就是要促進(jìn)人與自然的和諧，走生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。因而，根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，運(yùn)用區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展理論，通過實(shí)施“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”政策來解決農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)問題，是實(shí)現(xiàn)強(qiáng)縣強(qiáng)國的戰(zhàn)略選擇。

長期以來，黨中央一直重視我國急需解決的“三農(nóng)”問題，每年發(fā)布的具有綱領(lǐng)性和指導(dǎo)性地位的“中央一號文件”，都是黨中央和國務(wù)院對發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的重要戰(zhàn)略體現(xiàn)。中共中央在1982—1986年連續(xù)五年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的中央一號文件，對農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展做出具體部署。2004--2009年又連續(xù)六年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件，強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國社會主義現(xiàn)代化時期“重中之重”的地位。2009年2月1日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，再度鎖定“三農(nóng)”問題，提出了28點(diǎn)促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與農(nóng)民持續(xù)增收的措施，包括進(jìn)一步增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入、較大幅度增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、保持農(nóng)產(chǎn)品價格合理水平、增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)能力等。中共中央每年發(fā)的第一份文件，都是以“三農(nóng)”為主題的文件，因而被國人概括為具有特定含義的“中央一號文件”。

我國改革開放30年來的經(jīng)驗(yàn)證明，要解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一個合理的選擇就是實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的戰(zhàn)略，對縣域經(jīng)濟(jì)“松綁”，通過扁平化放權(quán)式改革把縣域經(jīng)濟(jì)做強(qiáng)。實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣戰(zhàn)略的本質(zhì)，是通過擴(kuò)大縣級政府的相關(guān)權(quán)力為改革契機(jī)，賦予縣級政府具有更大的自主權(quán)，從而為實(shí)現(xiàn)縣級政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理職能奠定基礎(chǔ)。做大做強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)，不僅是全面建設(shè)小康社會的必由之路，也是應(yīng)對當(dāng)前國際金融危機(jī)、擴(kuò)大內(nèi)需的客觀要求。據(jù)此，黨的十七屆三中全會的“決定”和2009年“中央一號文件”進(jìn)一步提出，要擴(kuò)大縣域發(fā)展自主權(quán)，增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，通過實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣戰(zhàn)略，把依托縣城推動縣域城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的主攻方向，使城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村拓展、延伸、輻射，以城帶鄉(xiāng)，以工促農(nóng)，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建立重要平臺。

二、“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的途經(jīng)選擇——創(chuàng)新管理體制

當(dāng)前促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要進(jìn)行制度創(chuàng)新，管理體制改革必須先行。在社會科學(xué)中，體制就是維持國家和社會運(yùn)行的組織機(jī)構(gòu)和制度法律。體制實(shí)際上是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑在國家機(jī)器運(yùn)行中的具體反映，體制改革實(shí)質(zhì)上就是對國家的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的改革。在實(shí)施擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣戰(zhàn)略下，必

須進(jìn)行政府間管理體制的改革與創(chuàng)新，而創(chuàng)新的途徑是建立“省管縣”模式，將現(xiàn)行的省管市、市管縣的多層管理體制向“扁平化”方向改革。

黨的十七大報告指出：“減少管理層級，在有條件的地區(qū)推進(jìn)省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管等管理方式”。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要中明確提出，要“理順省級以下財(cái)政管理體制，有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制”。從“市管縣”到“省管縣”的體制改革，涉及財(cái)政體制、行政體制等一系列改革，凸現(xiàn)了中央減少管理層級、減少行政成本、壯大縣域經(jīng)濟(jì)的意圖。建立省管縣模式是適應(yīng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的戰(zhàn)略需要而實(shí)施的理順省以下政府層級間財(cái)政關(guān)系的體制創(chuàng)新，是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的突破口。當(dāng)前我國地方財(cái)政市管縣的格局已經(jīng)有20多年歷史，在一定時期促進(jìn)了區(qū)域市場的統(tǒng)一，促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成，推進(jìn)了中心城市的發(fā)展和城市化水平的提高。但市管縣體制是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的產(chǎn)物，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，市管縣體制在效率上的優(yōu)勢大大削弱，地級市擴(kuò)張較快，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，市管縣體制的弊端越來越突出。主要表現(xiàn)為上下級政府間的財(cái)權(quán)與對應(yīng)事權(quán)的安排上不合理，特別是省以下政府財(cái)權(quán)的重心上移，而事權(quán)的重心下移，導(dǎo)致縣級財(cái)政困難，制約了縣域經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展。市管縣體制的弊端主要表現(xiàn)在三個方面：一是市管縣體制增加了行政管理的層級，過多的行政層級造成行政成本大、管理效率低下，出現(xiàn)“市卡縣”現(xiàn)象；二是市管縣體制實(shí)際上擴(kuò)大了市級政府的管理權(quán)限，帶有明顯的城市偏向性，導(dǎo)致市與縣之間爭利，出現(xiàn)“市刮縣”現(xiàn)象，使縣級政府的機(jī)能弱化；三是在市管縣體制下，縣級財(cái)政的財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，財(cái)權(quán)及財(cái)力向上集中，事權(quán)及責(zé)任不斷下移，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制不完善，產(chǎn)生“漏斗”效應(yīng)。

為了解決市管縣體制日益暴露出來的諸多矛盾，我國自2002年以來，先后有安徽、湖北、河南、山東、江蘇、福建、湖南、河北等省份將部分歸屬于地級市的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，在財(cái)政體制等方面試行“省管縣”。各地試行省管縣的模式主要有兩種：一種是注重財(cái)政體制突破的浙江模式；一種是重視行政體制突破的海南模式。浙江省的具體做法是：在財(cái)政體制方面，預(yù)算內(nèi)資金由省財(cái)政與縣財(cái)政結(jié)算，預(yù)算外各種“費(fèi)”由省與市結(jié)算；在政策傳達(dá)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)上，市財(cái)政局對縣財(cái)政局仍有行政上下級關(guān)系。為了激勵強(qiáng)縣，幫助弱縣，省財(cái)政確立了“抓兩頭、帶中間、分類指導(dǎo)”的政策，即不同類型實(shí)行不同的政策。同時下放省級政府的部分審批權(quán)，賦予縣大部分本該屬于地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，做到藏富于縣，大大調(diào)動了縣發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。海南省推行省管縣財(cái)政體制改革，進(jìn)一步對縣級政府下放管理權(quán)限，更大程度地調(diào)動縣級政府的積極性，充分釋放縣域經(jīng)濟(jì)的活力，形成“海南模式”。我國推行省管縣體制改革的實(shí)踐表明，“省管縣”比“市管縣”具有許多優(yōu)勢：一是省直管縣后，減少了市級中間管理環(huán)節(jié)，大大降低行政管理成本，從而減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，同時為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境；二是有利于緩解縣級財(cái)政困難，避免了市級集中縣財(cái)力的“市刮縣”問題，同時增強(qiáng)了省財(cái)政宏觀調(diào)控能力，有利于加強(qiáng)省對縣轉(zhuǎn)移資金、技術(shù)、人才，推動縣級提高管理水平和行政效率；三是有利于提高財(cái)政資金使用效益，克服了在市管縣體制下的省對縣財(cái)政補(bǔ)助資金的分配經(jīng)過多個環(huán)節(jié)，資金使用情況的檢查多頭管理又難以到位的問題。2009年“中央一號文件”又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)推進(jìn)省管縣財(cái)政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍，穩(wěn)步推進(jìn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”改革試點(diǎn)，鼓勵有條件省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣財(cái)政體制改革。根據(jù)黨中央和國務(wù)院的改革要求，在總結(jié)改革省管縣體制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，財(cái)政部于2009年6月22日發(fā)布了《(關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見)的通知》(財(cái)預(yù)[2009]78號)。至此，試點(diǎn)多年的省管縣財(cái)政改革開始提速，通過創(chuàng)新管理體制來實(shí)現(xiàn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣戰(zhàn)略的大幕已經(jīng)拉開，省管縣體制正朝著規(guī)范化的方向發(fā)展。

建立省管縣模式的基本目標(biāo)，是指將省市縣行政管理關(guān)系由目前的省管市、市管縣的三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭」苁泻褪」芸h的二級體制，即由現(xiàn)在的省管市、市管縣模式變?yōu)橛墒√娲?，將原由市對縣的人事、財(cái)政、計(jì)劃、項(xiàng)目審批等所有管理方面，全部改由省管，由省直接把轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、收入報解、資金調(diào)度、債務(wù)管理等權(quán)限直接下放到縣，力爭在2012年底前全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)“省直管縣”財(cái)政改革。推進(jìn)省直管縣財(cái)政管理方式改革，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的內(nèi)在要求，是增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力的客觀要求，是增強(qiáng)縣域發(fā)展活力，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。

三、“省管縣”模式的理論根據(jù)——滿足地方公共需求偏好

實(shí)施省管縣財(cái)政體制改革的本質(zhì)問題，是解決好省以下各級政府所面對的公共產(chǎn)品的供給和需求問題。從宏觀的層面來看，社會生產(chǎn)、社會文化、社會就業(yè)、社會福利、社會保障、社會秩序、社會安全等，都與國家以及政府的財(cái)政分配活動密不可分。為了適應(yīng)社會發(fā)展的公共需要，國家集中一部分社會資源，為公共需求提供公共物品和服務(wù)。這種為滿足社會公共需要而構(gòu)建的政府收支活動模式或財(cái)政運(yùn)行機(jī)制模式，在理論上被稱為“公共財(cái)政”。公共財(cái)政是一種彌補(bǔ)市場缺陷的財(cái)政體制，政府是提供公共產(chǎn)品的責(zé)任主體。但在公共產(chǎn)品的供應(yīng)上存在層次問題，這是由不同層級政府的職能不同和公共產(chǎn)品的需求不同所決定的。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，許多地區(qū)居民之間對一定的地方性公共產(chǎn)品的偏好程度通常是各不相同的，由此決定著不同地區(qū)居民對這種公共產(chǎn)品的需求量也各不相同。相比較之下，地方政府更能夠了解本地居民的偏好，它提供的地方性公共產(chǎn)品的水準(zhǔn)和組合會更有助于滿足客觀需求。因此，在各級地方政府當(dāng)中，中央政府理所當(dāng)然地應(yīng)該承擔(dān)提供全國性公共產(chǎn)品的責(zé)任，但它卻不能包攬其他層次公共產(chǎn)品的提供，否則，便容易產(chǎn)生效率低下的問題。公共產(chǎn)品層次性的理論，不僅揭示了各種類型公共產(chǎn)品的區(qū)別和差異，而且也為我國推行省管縣財(cái)政體制改革，提供了必要的理論根據(jù)。

財(cái)政體制不是一個產(chǎn)業(yè)體制、事業(yè)體制甚或一個單位體制的問題，財(cái)政體制實(shí)際上關(guān)系到國家的憲政體制，是十分復(fù)雜的系統(tǒng)，不僅涉及到財(cái)政管理各個層次間、自身組織結(jié)構(gòu)和管理體系各方面的關(guān)系問題，還聯(lián)系到中央政府與地方政府、地方各層級政府間關(guān)系的問題，涉及到政府各職能部門直至黨執(zhí)政的基層組織間的關(guān)系問題，因此體制改革必須先行。省管縣財(cái)政體制是一種制度創(chuàng)新，突破的是地方政府理財(cái)行政在體制機(jī)制上與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的構(gòu)建和完善不相配合，與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情勢不相符合的制度性瓶頸制約。通過進(jìn)一步健全和完善省管縣財(cái)政體制，就是要建立和健全有利于公共財(cái)政體制改革方向的貫徹落實(shí)，有利于理順地方各級政府間財(cái)政關(guān)系，有利于地方財(cái)政管理體制構(gòu)建完善和良性運(yùn)行的公共財(cái)政制度體系，有利于縣級政府有效地提供公共產(chǎn)品?？h級政府財(cái)權(quán)的使用和管理，表現(xiàn)為財(cái)政收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)，反映使用事權(quán)的活

動范圍和方向。為了保證縣級政府針對不同歷史時期或不同發(fā)展階段制定出與政府管轄區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略，就必須具有不斷有效行使合理配置資源、調(diào)節(jié)收入分配、促進(jìn)社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)增長的職能，而這種職能的行使是以必要的財(cái)力為前提的，否則，難于以財(cái)行政。省管縣財(cái)政體制改革所涉及的內(nèi)容，主要是正確處理省以下政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)算決算、年終結(jié)算等。根據(jù)省、市、縣三級政府職能范圍劃分事權(quán)、財(cái)權(quán)，將縣政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)直接確定到縣級，克服原有體制造成的缺位和越位問題，以重點(diǎn)保證縣級政府在基礎(chǔ)教育、科學(xué)技術(shù)、衛(wèi)生保健、社會保障及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等方面增加投入，最大限度地滿足本地區(qū)對公共產(chǎn)品的需求偏好。

傳統(tǒng)層級結(jié)構(gòu)管理幅度理論認(rèn)為，一個管理者由于受其精力、知識、能力、經(jīng)驗(yàn)的限制，所能管理的下屬人數(shù)是有限的。隨著下屬人數(shù)的增加，可能存在的相互人際關(guān)系指數(shù)增加，信息量和管理難度也大大增加。當(dāng)下屬人數(shù)增加到一定程度時，就超越了管理者所能有效管理的范圍，就必須增加管理層次，管理層次與管理幅度呈反比。這在相對穩(wěn)定的市場環(huán)境中，不失為一種效率較高的組織形式，因?yàn)樗３至私M織的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。但在市場環(huán)境變化較大的情況下，組織結(jié)構(gòu)層次太多，不可避免地會存在信息失真或扭曲、管理成本高等弊端。而要克服這種多層結(jié)構(gòu)的弊端，又產(chǎn)生一種新的理論一扁平化管理理論。扁平化管理理論強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大管理的幅度，強(qiáng)調(diào)分權(quán)管理，以快速適應(yīng)市場變化的需要。根據(jù)偏平化管理理論，將我國目前“市管縣”改為“省管縣”，管理層級減少，權(quán)力下移，有利于提高辦事效率，有利于最大限度滿足縣域?qū)伯a(chǎn)品的需求偏好。運(yùn)用扁平化理論改革財(cái)政管理體制，可從縣域公共需求的特征中找到答案。目前我國縣域的公共需求，重點(diǎn)表現(xiàn)為以農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)需求為基本特征。中國農(nóng)村地域廣大，不同地區(qū)情況差異極大，幾乎不可能有一個同樣標(biāo)準(zhǔn)的自上而下的辦法來供給農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)對公共產(chǎn)品的多樣化需求。因而，如何建設(shè)好村莊，如何搞好村民自治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，如何發(fā)展村莊的民主，及國家如何將相當(dāng)部分財(cái)政經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移到村集體，讓村民決策用于村莊公共事業(yè)，并在此基礎(chǔ)上讓村民更加?jì)故斓貙W(xué)會協(xié)商使用國家轉(zhuǎn)移到村莊一級的公共產(chǎn)品資源，應(yīng)是目前新農(nóng)村建設(shè)條件下需要迫切重視的事情。在省管縣體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然由縣級政府管理，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能一個相當(dāng)重要的方面是提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。縣級政府對鄉(xiāng)政府能夠提供什么樣的公共產(chǎn)品以及數(shù)量多少，取決于農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)對公共產(chǎn)品的偏好。因此，了解農(nóng)村社區(qū)居民公共產(chǎn)品需求偏好現(xiàn)狀，將有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提供社區(qū)公共產(chǎn)品時做出正確的決策。只有在此種情況下，省財(cái)政向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付才有可靠的依托。

四、“省管縣”的主要任務(wù)——自上而下縱向轉(zhuǎn)移支付

由于目前我國多數(shù)縣級財(cái)政的狀況窘迫，公共支出主要表現(xiàn)為“吃飯財(cái)政”，用于農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的支出較少，導(dǎo)致“三農(nóng)”問題突出。目前時期，省管縣的主要任務(wù)突出地表現(xiàn)為“管”支出的缺口，而管支出缺口的主要途徑是省級財(cái)政對縣財(cái)政自上而下縱向轉(zhuǎn)移支付。

在省管縣體制下，一方面增強(qiáng)了省政府和縣政府的宏觀調(diào)控能力，但另一方面，必然加重省級財(cái)政的支出負(fù)擔(dān)，省財(cái)政如何建立有效的轉(zhuǎn)移支付制度是面臨的主要任務(wù)。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是分級預(yù)算體制的重要組成部分，是國家預(yù)算調(diào)節(jié)的一種制度。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)質(zhì)是財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓，包括分級預(yù)算管理體制下的上、下級預(yù)算主體間、同級預(yù)算主體間的財(cái)政資金轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓。財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模式，主要包括通過自上而下的縱向轉(zhuǎn)移、橫向轉(zhuǎn)移、縱向與橫向混合轉(zhuǎn)移等不同模式。在建立省管縣體制的初期，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的特征主要表現(xiàn)為省級預(yù)算主體對縣級預(yù)算主體的資金轉(zhuǎn)移，以解決縣級預(yù)算主體的收支規(guī)模不對稱，實(shí)現(xiàn)縣級預(yù)算的收支均衡。在省管縣財(cái)政體制下，縣財(cái)政的預(yù)決算制度將發(fā)生根本性變化，由縣統(tǒng)一按照省級財(cái)政部門有關(guān)要求，各自編制本級財(cái)政收支預(yù)算和年終決算。在預(yù)算方面，建立省與縣之間的財(cái)政資金直接往來關(guān)系，省級財(cái)政直接確定各縣的資金留解比例，各縣金庫按規(guī)定直接向省級金庫報解財(cái)政庫款。在決算方面，各類結(jié)算事項(xiàng)一律由省級財(cái)政與各縣財(cái)政直接辦理，各縣舉借國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉(zhuǎn)貸資金等，直接向省級財(cái)政部門申請轉(zhuǎn)貸及承諾償還，未能按規(guī)定償還的由省財(cái)政直接對縣進(jìn)行扣款。預(yù)決算的變化，只是行政程序的變化，而其本質(zhì)問題是如何劃分縣級財(cái)政的收支范圍以及省級財(cái)政對縣級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

目前，我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚屬不很規(guī)范的時期，主要受以下因素制約：一是各級政府的職責(zé)和事權(quán)尚未明確劃分，財(cái)政支出的劃分與事權(quán)是緊密聯(lián)系的，難以確定標(biāo)準(zhǔn)的收支概念；二是我國多數(shù)省級財(cái)政仍十分困難，使轉(zhuǎn)移支付制度缺乏充足的財(cái)力支持；三是縣級財(cái)政與省級財(cái)政間仍存在博弈關(guān)系，既得利益的調(diào)整困難很大；四是由于體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、自然環(huán)境和人口狀況等因素影響，各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相差很大，發(fā)展能力存在極大差別，致使通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)地區(qū)均衡難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)。因此，在省管縣體制下如何建立有效的預(yù)算調(diào)節(jié)制度，是省級財(cái)政面臨的重要課題。省對縣的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是以合理劃分縣級財(cái)政收支為前提的，而收支的劃分是最為復(fù)雜與重要的工作。其一，收支劃分是對縣級政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的重新配置，而這種權(quán)力的配置需要一個科學(xué)的過程；其二，收支劃分是以基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)的合理統(tǒng)計(jì)為前提，而真實(shí)數(shù)據(jù)的收集有很大難度。據(jù)此，應(yīng)在進(jìn)一步理順省與縣支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，確定縣財(cái)政各自的支出范圍，只有在合理劃分收支的基礎(chǔ)上，省級財(cái)政才能有效地執(zhí)行預(yù)算調(diào)節(jié)制度。

根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)與公共財(cái)政的一般理論，省級財(cái)政在實(shí)施轉(zhuǎn)移支付制度時，應(yīng)遵循法治、公平和效率三個基本原則。法治原則可通過不斷的制度完善來實(shí)現(xiàn)，而最難于處理的是公平與效率的選擇。公平與效率是一對矛盾，強(qiáng)調(diào)公平必然以損失效率為代價，強(qiáng)調(diào)效率必然以有失公平為代價。公平即為合理，而合理是相對的，難以給出具體的標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，省級和縣級兩級政府應(yīng)根據(jù)科學(xué)發(fā)展觀的要求，合理確認(rèn)各縣對公共產(chǎn)品的基本需求和不同縣對公共產(chǎn)品的特殊需求，并在此基礎(chǔ)上由省、縣共同確認(rèn)各縣的發(fā)展需求，進(jìn)而最終確認(rèn)省級財(cái)政對縣級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。在省管縣體制下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)主要采取專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等形式。轉(zhuǎn)移支付的關(guān)鍵問題，是轉(zhuǎn)移支付的比例及金額的確認(rèn)。根據(jù)財(cái)政部的通知要求，轉(zhuǎn)移支付應(yīng)由省直接核定并補(bǔ)助到縣；專項(xiàng)撥款補(bǔ)助應(yīng)由各縣直接向省級財(cái)政等有關(guān)部門申請，由省級財(cái)政部門直接下達(dá)到縣；市級財(cái)政可通過省級財(cái)政繼續(xù)對縣給予轉(zhuǎn)移支付?？紤]到省級財(cái)政的財(cái)力限制，省對縣的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)以促進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化為首要目標(biāo)。要在保障最低生活水平、初級衛(wèi)生保健和義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，以保護(hù)弱勢群體為重點(diǎn)，著力解決困難企業(yè)退休職工醫(yī)保、農(nóng)村低保、貧困群眾大病醫(yī)療救助和失地農(nóng)民、城市農(nóng)民工的基本保障問題，按照“生存先于享受”的原則，平等保障城鄉(xiāng)居民的基本生存條件。在此基礎(chǔ)

上，要以扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技發(fā)展為重點(diǎn)，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換。為了提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益，必須建立統(tǒng)一、規(guī)范的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金申報、審批和效益評價等管理制度；必須建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)控體系，對擠占、挪用專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金或違反科學(xué)進(jìn)行決策造成資金浪費(fèi)的行為，要依法追究經(jīng)濟(jì)或刑事責(zé)任。

五、規(guī)避縣級財(cái)政風(fēng)險——建立風(fēng)險防范機(jī)制

任何事物的未來結(jié)果的不確定性，都會產(chǎn)生風(fēng)險。在我們的生活世界里，風(fēng)險無處不在，存在于人們生產(chǎn)、生活的方方面面，存在于某一事件或過程的多個環(huán)節(jié)中。雖然某些具體風(fēng)險事故的發(fā)生是偶然的，是一種隨機(jī)現(xiàn)象，但除個別偶然發(fā)生的風(fēng)險事故外，人們通過大量的觀察，可以發(fā)現(xiàn)風(fēng)險事故發(fā)生的規(guī)律性，對其進(jìn)行預(yù)測或測定，進(jìn)而采取有效的防范措施，以最少的費(fèi)用支出達(dá)到最大限度地分散、轉(zhuǎn)移、消除風(fēng)險，以實(shí)現(xiàn)保障人們經(jīng)濟(jì)利益和社會穩(wěn)定的基本目的。在省管縣的財(cái)政體制下，由于存在種種不確定的因素影響，縣級財(cái)政產(chǎn)生風(fēng)險的可能性總是存在的。縣級財(cái)政風(fēng)險主要來自收入風(fēng)險、支出風(fēng)險和債務(wù)風(fēng)險。就目前我國大多數(shù)縣級財(cái)政而言，其抵御風(fēng)險的能力普遍不強(qiáng)，因此，在省管縣體制下，必須建立財(cái)政風(fēng)險的防范機(jī)制，以確保改革的成效。

地方財(cái)政存在的收入風(fēng)險，主要是因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)增長乏力，收入結(jié)構(gòu)單一，財(cái)政收入難以正常足額及時地滿足地方的預(yù)算支付而構(gòu)成的風(fēng)險。地方財(cái)政存在的支出風(fēng)險與收入風(fēng)險緊密相關(guān)，是因收入短缺而造成地方財(cái)政的部分基本職能喪失所形成的風(fēng)險，比如政府部門的人員工資、辦公經(jīng)費(fèi)、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)和公檢法經(jīng)費(fèi)等法定支出不能按時足額撥付，嚴(yán)重影響政府職能實(shí)現(xiàn)和社會穩(wěn)定運(yùn)行，就形成財(cái)政支出風(fēng)險。因而在推進(jìn)省管縣制度改革的地區(qū)，省級財(cái)政應(yīng)對縣級財(cái)政的收支進(jìn)行合理、科學(xué)的核定，并嚴(yán)格控制財(cái)政收入虛收、盲目支出和經(jīng)費(fèi)浪費(fèi)現(xiàn)象。否則，財(cái)政赤字過大必然導(dǎo)致整個地方財(cái)政狀況的惡化和財(cái)政風(fēng)險的積聚。地方財(cái)政存在的債務(wù)風(fēng)險，其潛在的危害性更大。債務(wù)風(fēng)險包括顯性債務(wù)風(fēng)險和隱性債務(wù)風(fēng)險。縣級政府的直接舉債或欠發(fā)工資等而形成的債務(wù)，屬于顯性債務(wù)，顯性債務(wù)在任何條件下都是無法回避的責(zé)任和應(yīng)履行的義務(wù)，因而舉債過多或欠賬過多，會產(chǎn)生無力償還的風(fēng)險?？h級政府對某些公共支出不安排或少安排，導(dǎo)致政府不能以財(cái)行政，這種因資金缺口所形成的債務(wù)，屬于隱性債務(wù)風(fēng)險，而最終支付和風(fēng)險的承擔(dān)者仍是政府。

財(cái)政風(fēng)險是由社會各種風(fēng)險轉(zhuǎn)化、綜合而成。當(dāng)社會風(fēng)險累積到一定程度，能夠迅速轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險，一旦地方財(cái)政出現(xiàn)風(fēng)險將直接影響到國家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，會導(dǎo)致其功能嚴(yán)重失調(diào)。從橫向看，我國地方財(cái)政風(fēng)險程度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著密切的關(guān)系，我國中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境制約因素多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期處于相對滯后的狀態(tài)，因而縣級財(cái)政收不抵支是普遍的現(xiàn)象，財(cái)政風(fēng)險日趨嚴(yán)重。從縱向看，從中央到省、市、縣的財(cái)政風(fēng)險呈遞增趨勢，而防范風(fēng)險的能力則呈遞減趨勢。因而，在省管縣體制下，應(yīng)建立有效的債務(wù)風(fēng)險防范機(jī)制：一是中央政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為地方政府債務(wù)的，省級政府不得將該項(xiàng)債務(wù)向縣級延伸；二是中央財(cái)政對地方財(cái)政的項(xiàng)目貸款，構(gòu)成地方政府對中央政府的負(fù)債，省級政府不得將該項(xiàng)債務(wù)向縣級延伸；三是縣級政府的支出欠賬和掛賬，不得以向上級政府借款來平衡資金缺口，應(yīng)通過轉(zhuǎn)移支付來解決；四是縣級政府不得因承擔(dān)道義上的義務(wù)形成地方政府債務(wù)；五是省級政府對縣級政府的舉債范圍與額度，必須做出明確的規(guī)定，并建立嚴(yán)格的審批制度和監(jiān)控機(jī)制。