論網(wǎng)絡治理是公共管理發(fā)展新階段

張曉曼

摘要：

網(wǎng)絡治理是由科層制發(fā)展到寬松模式的政府治理，它改變傳統(tǒng)的單一的政府治理，而由私人部門和非政府組織等參與其中的治理模式。它是公共管理發(fā)展的一個新的階段，新的旅程。已有很多學者、很多國家采用網(wǎng)絡治理的模式，在此，將闡述網(wǎng)絡治理的概念及其基本信息，網(wǎng)絡治理的工作中心以及要實現(xiàn)網(wǎng)絡治理目標所需要的治理機制。

關鍵詞：

網(wǎng)絡治理；非政府組織；模式；合作

中圖分類號：

D9

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2015）09016503

1網(wǎng)絡治理的概念及特征

網(wǎng)絡治理指的是由傳統(tǒng)的科層制轉換到寬松模式的政府治理，也就是由完全的政府規(guī)制模式演變到由私人部門、非政府組織等參與到政策制定的模式。網(wǎng)絡治理一詞首先是由美國印第安那波利斯前市長斯蒂芬·戈德史密斯和德洛特研究所的威廉·艾格斯在他們的著作《網(wǎng)絡治理：公共部門的新形態(tài)》中提出，在此其涵義是指一種全新的通過公司部門合作、非營利組織、營利組織等多主體廣泛參與提供公共服務的治理模式。我國學者對網(wǎng)絡治理的研究也日益顯現(xiàn)，其中，陳振明在他的著作《公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》中，對網(wǎng)絡治理做出解釋。網(wǎng)絡治理指“為了實現(xiàn)與增進公共利益，政府部門和非政府部門包括私營部門、第三部門或者公民個人等眾多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權力，共同管理公共事務的過程”。

網(wǎng)絡治理是一種不同于政府治理和市場的治理模式。它是對以馬克斯·韋伯等人為代表的傳統(tǒng)公共行政學的發(fā)展。傳統(tǒng)的科層治理模式的弊端使得公共行政學發(fā)展到新公共管理階段、新公共服務階段。到20世紀90年代后，提出治理理論。而網(wǎng)絡治理理論是對傳統(tǒng)行政管理理論的反思和批判，繼承與發(fā)展。網(wǎng)絡治理理論分別體現(xiàn)在兩個方面，即“網(wǎng)絡”和“治理”。網(wǎng)絡的概念來源是Castells提出的，主要是以網(wǎng)絡的組織形式呈現(xiàn)，它有時間的限制，內部權力可以下放，并與其他公司合作項目活動。這種組織形式在面對20世紀70年代時期資本主義經(jīng)濟危機是發(fā)揮強有效的作用而得到鞏固。尤其因為科技的進步而衍生出了一系列的治理工具，使其可以靈活有效的應對由資本全球化、貿易全球化和生產全球化帶來的嚴重經(jīng)濟危機。“網(wǎng)絡”也即指公共組織與非政府組織、公民個人等第三部門通力合作、信息共享，以優(yōu)化資源配置，達到“治理”的作用，即共同管理公共事務，促進經(jīng)濟社會均衡而持續(xù)的發(fā)展。

由以上對網(wǎng)絡治理概念的理解，我們可以把網(wǎng)絡治理的特征概括為4點：（1）不同主體之間信息系統(tǒng)與管理系統(tǒng)相互聯(lián)系相互合作；（2）相比于馬克斯·韋伯的科層管理，網(wǎng)絡治理采取更加靈活的管理模式；（3）網(wǎng)絡治理更民主化；（4）網(wǎng)絡治理是現(xiàn)代政府治理的重要途徑，尤其在公共部門與非公共部門的直接相互關系中扮演重要角色。

網(wǎng)絡治理與科層治理和市場模式有著顯著的差異之處，科層制就是馬克斯·韋伯提出的官僚制，它是基于自上而下的等級鏈指揮；市場就是一雙看不見的手，自發(fā)的調節(jié)市場，它基于參與者之間的自由交易，自我治理；而網(wǎng)絡治理則依靠公共部門和私人部門的共同努力，共同協(xié)商共同治理，網(wǎng)絡內各成員相互依存，不能獨自決策，需要相互合作和相互信任。網(wǎng)絡治理也可以看作是科層制和市場模式的連接點，結合兩者的特有點應運而生。

2網(wǎng)絡治理的中心

網(wǎng)絡治理也可以更加直白的理解為大家廣泛參與其中，即多主體的管理。所以，結合上文所說網(wǎng)絡治理的特征，網(wǎng)絡治理也可以由這幾個詞著重概括：民主、信息、靈活與合作。

2.1民主

網(wǎng)絡是由多個行動者共同參與形成的結合體，是一個開放式的網(wǎng)絡狀的管理模式，屬于參與者之間的全通道式的溝通模式。在這里，每個成員之間不是相互獨立的，每個部門可以相互聯(lián)系，每個成員可以相互交流，以共同協(xié)商解決問題。網(wǎng)絡內每個成員都有表達意見的機會，這樣即保證政府部門第三部門之間的民主合作，征求大家意見，共同協(xié)商民主決策。

2.2信息

信息是連接各部門的鏈條和中介。沒有信息交流各部門之間的關系猶如一潭死水，因此，要加入信息這個中介為各部門打開任督二脈，開渠引水，使之“自有源頭活水來”。信息的交流使每個部門每個成員相互聯(lián)系，這樣不僅可以減少工作成本，減少行政過程中的工作程序，而且可以拓寬參與機制，使更多的人員可以通過各種方式了解行政工作，以使政府活動更加透明化。

2.3靈活

網(wǎng)絡治理的特點是靈活。也就是說要靈活應對可能出現(xiàn)的各種問題。傳統(tǒng)的馬克斯·韋伯式的科層制的嚴格的等級控制，導致管理模式僵化和復雜，理應采用市場化化模式，減少國家干預，加大公民社會和私人部門的合作。否則，僵化的管理結構將無法產生動力機制。

2.4合作

網(wǎng)絡內各部門之間相互合作是網(wǎng)絡治理的重心，要以合作促成功。但是在合作網(wǎng)絡中，成員對問題的解決方法可能會有所不同，管理者必須要做出正確的決策，選擇最優(yōu)的方法解決問題。

3網(wǎng)絡治理機制

政策制定者和其他參與者找到解決政策問題的方法促使網(wǎng)絡治理的產生。Aars and Fimreite（2005）說道：網(wǎng)絡的合法化主要是基于他們所取得的結果而不是過程，這樣也可以說，網(wǎng)絡治理是從輸入到輸出的合法化的轉換。參與者之間相互依存則說明，對政策制定者來說，使用網(wǎng)絡作為政策實施機制很難。相反，政策的實施是參與者深思熟慮和討價還價后的過程，目的只是為了一定程度上實現(xiàn)的目標。這樣，網(wǎng)絡治理或許會加強決策民主化的風險。因此，有的學者認為網(wǎng)絡缺乏許多實現(xiàn)民主化的條件，也有學者認為網(wǎng)絡治理是當代行政所不可避免的階段，他們認為傳統(tǒng)的自有民主并不能夠評估其民主的潛力。很明顯，網(wǎng)絡治理挑戰(zhàn)了民選代表的權威性和以往的傳統(tǒng)形式的合法性。如此，網(wǎng)絡治理的效果則不明確，問題也應運而生。網(wǎng)絡中選舉代表參與須是民主化的過程。然而整個過程當中，可能會出現(xiàn)強權組織控制弱小組織的現(xiàn)象，導致非民主化結果及權力濫用現(xiàn)象。因此，在網(wǎng)絡治理中應當注意責任機制，以確保網(wǎng)絡治理的有效性。孫柏英在她的文章中論述：“政策網(wǎng)絡運轉的基礎是相互依賴的網(wǎng)絡主體通過集體行為的互動，形成一套有效治理機制，進而實現(xiàn)共同結果。一是信任機制，二是協(xié)商機制，三是學習機制?！蹦敲矗W(wǎng)絡治理的有效運行也是如此，這樣才能達到所要實現(xiàn)的目標。

3.1信任機制

網(wǎng)絡治理的主體是多方面的，政府部門、非政府組織、公民個人等等。它是國家與公民社會、政府與非政府、公共部門與私人部門之間的合作，在這個網(wǎng)絡中，各方代表著一個銜接點，各點之間相互聯(lián)系，相互交流，相互合作才能促成網(wǎng)絡治理的運行。因此，各主體之間的相互信任是至關重要的。相互信任，確保各方做好本職工作，相互合作，才能解決網(wǎng)絡連接中出現(xiàn)的各種問題，進而起到網(wǎng)絡治理的作用。

當然，我們也不能一味地盲目自信，因為信任也是有風險的。盲目的無主見的信任可能會帶來無法估量的后果。每個部門相對來說都是陌生不熟悉的，對各部門所做的工作內容、工作程度、工作方法評價不一，便需要用自己的專業(yè)知識、能力來加以判斷和界定，看其是否可以信任，是否值得信任。因此，在信任關系的培養(yǎng)中，應當約束行動者利己保護的一面，也要倡導維護利他的一面這樣行動者雙方都能得到滿足，信任關系便能良好地建立并維持下去。信任是良好合作的基礎，合作又需要各部門之間的相互信任。經(jīng)過長期的合作，合作雙方會建立更加深厚的情感而利于合作，加強彼此間的信任關系。相反，如果不是相互信任，相互之間猜疑不合作，一方面不利于工作的順利開展，無法落實政府工作，降低政府威望；另一方面，各部門基于這樣的關系而無法和睦相處，便會出現(xiàn)惡性循環(huán)。當今社會產生了眾多的公共問題，如環(huán)境保護、衛(wèi)生健康、全球氣候變暖、經(jīng)濟貿易摩擦等等，這些問題不是哪一個部門，哪一個地區(qū)，甚至于哪一個國家能夠獨立解決的，它需要多個部門，多個地區(qū)，甚至于多個國家團結起來，相互合作，協(xié)調處理。

3.2協(xié)商機制

網(wǎng)絡治理是多主體的網(wǎng)絡治理，組織成員因個人性格、知識、經(jīng)驗、能力的不同，處理問題的方式、看待問題的方法會有所不同，組織結構有正式組織和非正式組織，組織結構也會各不相同，因此，需要有效的協(xié)商機制來調整各主體之間的分歧，共同協(xié)商解決難題。

3.3學習機制

因為各主體成員的差異，需要大家相互學習，各部門之間相互取長補短，形成一致的價值體系，減少分歧和摩擦，進而促進治理機制的有效實施。第三部門作為網(wǎng)絡治理的重要主體，包括非政府組織，非營利組織等，其中有研究所、協(xié)會、教育培訓機構、制定實施項目機構等，如大學、研究所這類的組織專業(yè)知識能力較強，協(xié)會、項目實施機構在實施、實踐方面略有優(yōu)勢，各機構便可以通過相互習學與交流，發(fā)揮1+1>2的整體作用。當然，歸結到一點，還是需要加強各行動主體及其成員的責任意識。要以道德倫理建設為依托，對各行動主體進行更深層次的思想建設和文化建設，使他們的行為能夠自覺以公共利益為本位。

4網(wǎng)絡治理對我國治理實踐的啟示

我國正處于計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉軌時期，各方面政策、法律法規(guī)還有待完善，對于網(wǎng)絡治理的實施也有待進一步深入。

首先，要加快政府職能轉變，轉變政府管理模式，加強政府的宏觀管理。使政府管的少但管得好，減少行政干預。更多的運用間接地管理手段，以便政府可以更加靈活多樣地調節(jié)社會經(jīng)濟管理活動。要加強環(huán)境保護、衛(wèi)生健康、社會保障、社會福利等領域建設，真正做到“政企分開”、“政社分開”，培育多元的治理主體。

其次，加強公共服務建設，建設服務型政府，加強廉政建設，建設廉潔高效的政府。要確立服務理念，樹立服務意識，全心全意為人民辦實事、做好事，要為全社會的發(fā)展營造一個良好的社會環(huán)境。同時，要加強工作人員的思想道德建設，加強廉政建設，要使反腐倡廉真正扎根在人民心中而不只是停留在口頭。

再次，第三部門作為一種獨立于政府的力量，可在政府需要的時候發(fā)揮其優(yōu)勢作用。政府不是萬能的，正如市場失靈一樣，政府同樣面臨這樣的問題。政府不能高效的提供公共物品，或提供的公共物品單一，或其獲取的信息需要的成本太高，對社會活動反應不靈敏等等，這樣政府便無法滿足公民對公共物品的需求，無法提供良好的公共服務。而第三部門作為獨立于政府的力量，恰恰可以彌補其不足，它為公民提供了參與公共事務的空間和途徑，連接了政府與公民的關系，可滿足政府與公民的雙向需求達到共贏。

最后，公民個人參與也是高效網(wǎng)絡治理的重要條件。政府的根本宗旨是全心全意為人民服務，但是，服務的過程并不是要公民被動接受，應當是公民主動參與。只有積極主動參與其中，才能真正有所感受和體驗。政府也才能更好的為公民和社會服務。公民積極參與一方面有利于實現(xiàn)民主，體現(xiàn)民主理念，另一方面，也有利于監(jiān)督政府及其公職人員的工作，因為公民作為監(jiān)督主體的一部分，有義務監(jiān)督政府部門及其公職人員的工作。這也體現(xiàn)了政府工作的民主性和透明化。

5結論

網(wǎng)絡治理作為現(xiàn)在公共管理發(fā)展的新方向，目前發(fā)展尚未成熟，但是，網(wǎng)絡管理重點強調的工作理念是協(xié)同合作與信任，它就像是一張蜘蛛網(wǎng)，網(wǎng)內的各個部分都是相互連接的，最終由外到內達到核心——提供完善合理又令人滿意的公共服務。網(wǎng)絡管理模式在中國也有很多學者在深入研究，很多地方也已實施網(wǎng)絡管理模式。不過，新事物的發(fā)展總有人們還沒有發(fā)現(xiàn)的好處，需要我們進一步深入了解，不僅在理論上，還有實際運用中。理論只有運用才能成為實際。

參考文獻

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