擴(kuò)內(nèi)需背景下的政府公共物品供給合理化路徑分穿越壁壘

中圖分類號(hào):D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

內(nèi)容摘要:在我國擴(kuò)大內(nèi)需的背景下,要刺激消費(fèi)增長,特別是擴(kuò)大居民消費(fèi),需要多方面的共同努力才能達(dá)成,其中政府能否合理地供給公共物品是重要問題。文章指出,政府的職責(zé)是以社會(huì)性公共物品供給為主,因此應(yīng)構(gòu)建一種能夠兼顧效率與公平的公共物品供給模式,實(shí)現(xiàn)政府供給公共物品的合理化,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給的相對均衡,避免公共物品供給的過度市場化。

關(guān)鍵詞:政府 公共物品 供給 合理化 內(nèi)需增長

當(dāng)前,面對國際金融危機(jī)帶來的經(jīng)濟(jì)下滑,擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)需求應(yīng)成為確保經(jīng)濟(jì)增長的主要手段。要刺激消費(fèi)增長,特別是擴(kuò)大居民消費(fèi),需要通過多方面的共同努力才能達(dá)成,其中政府能否合理地供給公共物品就是一個(gè)非常重要的問題。實(shí)際上,我國消費(fèi)需求長期保持在較低水平,這與我國政府公共物品供給中長期存在的不合理狀況密切相關(guān)。

我國的政府公共物品供給狀況

由于政府自身存在的特殊性,每個(gè)國家的政府都承擔(dān)著一定的公共物品供給職能。概括而言,政府提供的公共物品主要有三類:一是政治性公共物品,指與國家政治性職能相聯(lián)系的公共物品,如行政管理、國防安全、社會(huì)治安、法律法規(guī)等;二是經(jīng)濟(jì)性公共物品, 指政府為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而提供的公共物品,如投資經(jīng)營國有企業(yè)與公共事業(yè)、投資公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、對企業(yè)經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼,以及政府為了調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所做的宏觀調(diào)控、國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)信息等等;三是社會(huì)性公共物品, 指政府通過轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政支持,對就業(yè)、教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技補(bǔ)貼、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目提供的公共物品。

一般來說,政治性公共物品主要是維持社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展,經(jīng)濟(jì)性公共物品主要是保持經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,社會(huì)性公共物品則主要是促進(jìn)人民生活的改善。顯然,這三類公共物品的作用不可替代。但是,從市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展史和現(xiàn)代政府職能演變的規(guī)律來看,政府是逐漸由管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變的。因此,政府選擇與側(cè)重供給的公共物品,其發(fā)展趨勢也呈現(xiàn)為從以政治性公共物品為主,逐漸擴(kuò)展成以經(jīng)濟(jì)性公共物品為主,后又過渡到以社會(huì)性公共物品為主。也就是說,政府必須及時(shí)、合理地提供人民廣泛需求的就業(yè)、教育、社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、科技、環(huán)境保護(hù)等社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目方面的公共物品,減輕人民的生活負(fù)擔(dān),增強(qiáng)人民的消費(fèi)能力,不斷提高人民的生活水平,從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

就我國而言,政府供給公共物品也經(jīng)歷了一個(gè)轉(zhuǎn)變過程。新中國成立后,在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,形成“全能政府”,政府不僅是唯一的公共物品供給主體,而且其供給方式也非常單一,即由政府按指令性計(jì)劃直接生產(chǎn)公共物品提供給社會(huì)。這一時(shí)期,由于我國生產(chǎn)力水平還很低,政府財(cái)力十分有限,因此,總體上看,國家對公共物品的供給屬于低福利水平型,公共物品供給總量嚴(yán)重不足,而且政府是以供給政治性公共物品為主,公共物品種類殘缺不全。十一屆三中全會(huì)以后,我國實(shí)行改革開放,黨和政府工作重心及時(shí)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。十三大確立了“一個(gè)中心、兩個(gè)基本點(diǎn)”為主要內(nèi)容的社會(huì)主義初級(jí)階段基本路線,圍繞“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”,政府職能進(jìn)行轉(zhuǎn)變,形成經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府,政府供給公共物品擴(kuò)展成以經(jīng)濟(jì)性公共物品為主。

不可否認(rèn),這種政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì),在建設(shè)型財(cái)政的推動(dòng)下能夠使我國經(jīng)濟(jì)在短時(shí)期內(nèi)迅速發(fā)展起來,以兩個(gè)主要方面為例:一是GDP總量不斷攀升,2008年達(dá)到30.067萬億元(即43333.57億美元),成為僅次于美、日的世界第三大經(jīng)濟(jì)體;二是全國財(cái)政收入增長迅猛,2003年至2007年五年間,全國財(cái)政收入累計(jì)約17萬億元,比上一個(gè)五年增加10萬億元,年均增長22%。然而,由于政府長期只注重?cái)U(kuò)展經(jīng)濟(jì)性公共物品的供給,未能適時(shí)過渡到以社會(huì)性公共物品供給為主,因此,在政府不斷擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)性公共物品供給取得巨大成績的背后卻潛存著許多容易被人們忽視的深層次問題,主要是:第一,政府的缺位使社會(huì)性公共物品供給嚴(yán)重缺乏,城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間社會(huì)性公共物品供給嚴(yán)重失衡,占全國人口比例大多數(shù)的民眾實(shí)際上缺乏較高水平的消費(fèi)能力;第二,政府的錯(cuò)位引起社會(huì)性公共物品供給方面過度市場化,民眾不得不應(yīng)付高昂的教育、醫(yī)療、住房等方面費(fèi)用,直接削弱了占全國人口比例大多數(shù)的民眾僅存的消費(fèi)能力。目前,這些問題在全球金融危機(jī)沖擊下亟需擴(kuò)大內(nèi)需的緊迫時(shí)期凸顯。

政府公共物品供給的合理化路徑

在我國現(xiàn)有的條件下,如要有效地刺激消費(fèi)、擴(kuò)大內(nèi)需,政府必須充分認(rèn)識(shí)到自己的職責(zé)是以社會(huì)性公共物品供給為主,應(yīng)構(gòu)建一種能夠兼顧效率與公平的公共物品供給模式,實(shí)現(xiàn)政府供給公共物品的合理化。

(一)以社會(huì)性公共物品供給為主

長期以來,政府在社會(huì)性公共物品供給方面重視不夠,嚴(yán)重缺位。政府在社會(huì)性公共物品供給中沒有充分履行職責(zé),許多現(xiàn)實(shí)亟需的應(yīng)由政府供給的公共物品生產(chǎn)與提供不足,或者政府輕易放棄一些本應(yīng)由政府生產(chǎn)和提供的社會(huì)性公共物品。政府缺位不僅不能滿足公眾的消費(fèi)需求,而且增加了公眾的負(fù)擔(dān)。政府應(yīng)優(yōu)化公共政策的制定和執(zhí)行系統(tǒng),果斷地從以經(jīng)濟(jì)性公共物品供給為主過渡到以社會(huì)性公共物品供給為主。值得肯定的是,當(dāng)前我國政府已經(jīng)吸取了以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),把改善民生列為進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需之首。比如,2008年11月9日國務(wù)院公布的擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的十項(xiàng)措施中包括了加快建設(shè)保障性安居工程、加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高城鄉(xiāng)居民收入以及加快醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)發(fā)展等。隨著這些方面的建設(shè)和發(fā)展,以及一些稅費(fèi)的減免,公眾的后顧之憂逐漸減少,消費(fèi)需求也就能拉動(dòng)起來。

(二)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給相對均衡

國家統(tǒng)計(jì)局公布的歷年統(tǒng)計(jì)年鑒顯示,2000年最終消費(fèi)率為61.1%,到2008年已經(jīng)下降到48.6%,其中居民消費(fèi)率由48%下降到35%左右。一般而言,居民消費(fèi)是最終消費(fèi)的主體,居民消費(fèi)的比例減少,相應(yīng)地,居民消費(fèi)中的農(nóng)村消費(fèi)更是極度減少。多年來我國不斷呼吁要“擴(kuò)大內(nèi)需,擴(kuò)大消費(fèi)”,但事實(shí)是消費(fèi)率在持續(xù)走低,這與我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)有別的公共物品供給不公平問題密切相關(guān)。

長期以來,在重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)思想的指導(dǎo)下,國家財(cái)政支出更多地傾向于工業(yè)與城市,對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的公共物品供給的力度較小,形成城鄉(xiāng)之間公共物品供給的嚴(yán)重不均衡格局。城鄉(xiāng)在基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面有巨大差距,例如,在中小學(xué)義務(wù)教育方面,一直以來農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)普遍低于城市,農(nóng)村義務(wù)教育在師資、教學(xué)設(shè)施及其他條件均較城市差,農(nóng)村從國家教育投入中受益比城市少得多。在醫(yī)療和公共衛(wèi)生方面,城鄉(xiāng)之間不僅衛(wèi)生資源存在巨大差別,占全國人口近70%的農(nóng)村擁有的公共衛(wèi)生資源不足全國總量的30%,而且衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入也有很大差距。目前城市社會(huì)保障制度涉及的保障項(xiàng)目已相當(dāng)齊全,而相比之下,農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目十分缺乏。從社會(huì)保障資金水平來看,1991-2001年,城市人均社會(huì)保障支出占人均GDP的比重平均為15%,已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)70年代的社會(huì)保障水平,而農(nóng)村只有0.18%,城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)用支出是農(nóng)村的90倍之多。事實(shí)證明,這種城鄉(xiāng)不均衡格局,其結(jié)果只會(huì)是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和貧富懸殊進(jìn)一步擴(kuò)大。2008年底,我國居民儲(chǔ)蓄余額達(dá)到21.8萬億元,人均差不多2萬元人民幣,相比2000年的6.4萬億元,增長了2.5倍。但這只表明少數(shù)人的財(cái)富在大幅增長,而實(shí)際上多數(shù)人的收入或者增長很少,或者處于相對下降狀態(tài),在很大程度上壓抑了民眾消費(fèi)的欲望。

要刺激消費(fèi)拉動(dòng)內(nèi)需,就需要全面反思政府的公共物品供給,完善廣大農(nóng)村的公共物品供給體制,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共物品供給的相對均衡。一方面政府應(yīng)切實(shí)提高農(nóng)民的收入水平,增加農(nóng)民收入在國民收入分配中的比重,改變廣大農(nóng)村低收入、低消費(fèi)的格局;另一方面應(yīng)擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面,提高農(nóng)村社會(huì)保障水平,增強(qiáng)農(nóng)民的自我消費(fèi)能力與積極消費(fèi)傾向,從而形成我國內(nèi)需增長的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

(三)避免公共物品供給過度市場化

目前,一些地區(qū)的政府與部門在公共物品供給多元化的口號(hào)下,對社會(huì)公益事業(yè)、公共資源保護(hù)以及公用事業(yè)采用類似于對國營企業(yè)的放權(quán)讓利政策,在實(shí)踐中迅速地走向市場化,使公有變成私有,使公務(wù)活動(dòng)變成有償服務(wù)。以公共醫(yī)療和公共基礎(chǔ)教育為例,2003年以來,一些省市的衛(wèi)生和教育部門明確提出要將公立醫(yī)院和非義務(wù)教育階段的學(xué)校(包括普通高中、中職學(xué)校等)全部推向市場。在市場化過程中,許多醫(yī)院或?qū)W校紛紛以拍賣或股份的名義進(jìn)行改制,改制之后便通過掛靠名醫(yī)或名校進(jìn)行合法的高收費(fèi),民眾就醫(yī)或?qū)W生就讀為此只得繳納高額費(fèi)用。這不僅會(huì)導(dǎo)致社會(huì)公益目標(biāo)被弱化,而且直接誘發(fā)民眾減少甚至舍棄消費(fèi)并不斷增加儲(chǔ)蓄。因此,為避免公共物品供給的過度市場化,政府必須承擔(dān)起必要的公共物品供給職責(zé),對公共物品供給的市場邊界進(jìn)行合理界定,在引入市場競爭機(jī)制充實(shí)公共物品供給之時(shí),依法制約公共物品供給中的種種失范行為。只有這樣,才能保護(hù)好廣大民眾的消費(fèi)能力,才能保證內(nèi)需持續(xù)快速地增長。

結(jié)論

綜上所述,面對世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化和我國經(jīng)濟(jì)增長下行壓力加大的嚴(yán)峻形勢,政府要深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,堅(jiān)持一切從實(shí)際出發(fā),堅(jiān)持把改善民生作為保增長的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),注重把保增長、擴(kuò)內(nèi)需同改善民生緊密結(jié)合起來,把擴(kuò)內(nèi)需、保增長建立在提高公共物品供給質(zhì)量、優(yōu)化公共物品供給結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)之上,努力構(gòu)建一種能夠兼顧效率與公平的公共物品供給模式,采取更強(qiáng)有力的措施完善社會(huì)性公共物品的供給,把公共財(cái)政的積極效應(yīng)充分發(fā)揮出來,進(jìn)一步解決好人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題,積極開創(chuàng)和諧社會(huì)新局面。

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作者簡介:

李樂軍(1972-),男,廣西平樂人,法學(xué)碩士,副教授,柳州師范高等專科學(xué)校公共管理系副書記,現(xiàn)為華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院訪問學(xué)者,主要從事中國特色社會(huì)主義理論和實(shí)踐研究。