芻議我國政府采購模式的選擇

王金輝

中圖分類號:F201 文獻標識碼:A

內容摘要:政府采購模式即實施政府采購的組織管理形式。按采購權的集中程度不同,世界各國通行的政府采購模式有三種:集中式、分散式和半集中半分散式。我國政府采購模式的選擇中應重視學習、借鑒國外先進經驗,并綜合考慮我國國情、行政管理實踐的需要、國際趨勢,以及各種模式自身的特點、優(yōu)劣等因素,以確保所選模式的先進性和適應性。

關鍵詞:政府采購 模式 選擇

政府采購模式的類別選擇

由于世界各國經濟發(fā)展狀況不同、國情不同,各國政府選擇了不同的政府采購模式。

(一) 集中采購模式

美國、阿根廷等國采用集中采購模式。集中采購是將納入政府采購范圍內的各行政事業(yè)單位分散的、同類的項目集中起來統(tǒng)一采購的方式。集中采購不允許使用單位自行采購。集中采購模式是政府采購制度建立之初的采購模式,因為政府采購制度初期的采購規(guī)模都比較小,不采用集中采購模式將使政府采購制度的意義喪失。隨著政府采購規(guī)模的擴大,有些國家開始采用其他采購模式。但仍有許多國家采用集中采購模式。

集中采購模式首先需要設立政府集中采購機構,一般是由使用單位向政府財政主管部門提出采購計劃,經批準后由政府集中采購機構負責采購,采購結束后由使用單位進行驗收,采購資金則往往由財政部門支付。實行集中采購有利于擴大采購規(guī)模,減少采購批次,提高財政資金的使用效益,也便于政府采購政策的運用,確保政府采購各項目標的實現(xiàn),是一種有效的政府采購模式。

(二)分散采購模式

日本、英國等國采用分散采購模式。分散采購模式是指由各使用單位自行進行的政府采購模式。分散采購模式要求使用單位向財政主管部門上報采購預算計劃,獲得批準后按照規(guī)定自行采購。這種采購模式比較靈活,使用單位可以根據(jù)需要自主確定采購物品,尤其在緊急情況下的采購效率較高;使用單位還可以發(fā)揮對采購對象的情況掌握得更為詳細的優(yōu)點,加強對采購合同的監(jiān)督。但分散采購難以形成規(guī)模購買上的價格優(yōu)勢,難以做到物美價廉;各使用單位的自行采購也容易造成重復采購,使社會公共物品難以達到資源共享;分散采購還要增加采購官員的數(shù)量,不僅加大了資金的損耗,還會人浮于事,使采購效率低下。

因此,分散采購難以實現(xiàn)政府采購的經濟性和效率化的目標。只有在小規(guī)模辦公用品的采購中,分散采購才能體現(xiàn)其優(yōu)越性。在使用分散采購模式時,使用單位可以委托政府采購部門負責采購,也可以委托代理機構代為采購,因為專業(yè)化采購將更有利于有限的資金合理使用,也更符合市場行為規(guī)范。在政府采購制度中,分散采購必須符合一定的條件。納入集中采購目錄的政府采購項目,應當實行集中采購。

(三)集中采購與分散采購相結合模式

瑞士、韓國等國采用集中采購與分散采購相結合模式。集中采購與分散采購相結合模式是指一部分采購由政府集中部門統(tǒng)一負責,其他采購由使用單位自行采購的模式。

我國政府采購模式選擇

確立我國政府采購模式應重視學習、借鑒國外先進經驗,并綜合考慮我國國情、行政管理實踐的需要、國際趨勢,以及各種模式自身的特點、優(yōu)劣等因素,以確保所選模式的先進性和適應性。基于以上考慮,筆者認為:我國政府采購應采用集中采購與分散采購相結合模式為宜。

(一)集中采購與分散采購相結合模式的設想要點

“大、重、普”集中采購,“小、輕、特”分散采購。即政府所需的大型物資、重要項目、普通辦公設備及器具如通訊、交通工具、基礎設施、公共工程建設以及政府所需的重大服務項目等大宗采購應集中進行。而少量、小額低值易耗的辦公用品及短期、少量服務則由各部門自行分散采購。另外,各部門及部分公共事業(yè)單位如博物館、圖書館、科技館、醫(yī)院、學校等涉及技術性、專業(yè)性較強的特殊需要或緊急需要,也可由各部門分散采購。

多層次、多中心的集中采購體系。該體系由軍事部門和民用部門兩大體系構成。民用部門采購體系應在縣級以上各級政府相應地設立專門采購機構,負責各級政府的集中采購事宜。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的集中采購事宜原則上由縣級采購機構負責。軍事部門采購體系可由各軍種自行設立。

參照國外先進經驗,在采購方式上,除少數(shù)涉及國防、安全利益等因素的采購外,無論是集中采購還是分散采購,只要達到一定額度(美國規(guī)定為 2500美元以上,新加坡規(guī)定為30000新元以上),就應當采用招標采購加強分散采購的監(jiān)督管理,如改變傳統(tǒng)的觀念支付辦法,實行采購與付款分離制;強調貨比三家,取得至少三個以上報價,才能實施采購;另外,采購權由相對分散趨向相對集中。

(二)選擇集中采購與分散采購相結合模式的決定因素

1.集中采購與分散采購相結合模式更適合我國國情。我國納入政府采購的部門眾多,領域廣泛。各部門、各單位的情況千差萬別,其所需的商品、工程和服務復雜多樣,還受幾十年傳統(tǒng)分散采購做法的影響,因而不可能也不必要實行整齊劃一的集中采購。另外,實施集中采購需要一系列完善的主客觀條件,如各部門、各單位的認同與支持、市場機制的完善、相應法律法規(guī)的建立健全、有關監(jiān)督、管理體系的建立、專業(yè)化及高素質的管理人員、配套的財務、服務體系等。這些條件的具備須經歷一個較為漫長的過程。但以我國現(xiàn)有條件,有選擇地進行重要項目、大宗購買的集中采購卻是可行的。近幾年各地政府采購實踐的成功舉行充分證明了這一點。

2.集中采購與分散采購相結合模式是解決我國現(xiàn)實問題的需要。首先,集中采購與分散采購相結合模式能堵塞財政漏洞,節(jié)約公共資金,制止浪費,緩解各地財政困難。當前,我國從中央到地方,各級各地財政都相當困難,財政赤字較嚴重。集中采購與分散采購相結合模式確保政府消費的主要部分是集中采購的,從而節(jié)約這一部分消費至少10%以上的資金。其次,集中采購與分散采購相結合模式有助于防止和消除腐敗現(xiàn)象,維護清正廉潔的政府形象。集中采購與分散采購相結合模式將把政府消費的主要部分按國際通行的采購方式及原則進行,對少部分分散采購也將實施嚴密監(jiān)控,從而使政府采購活動在公開、公正、公平、透明的環(huán)境中運作,形成財政、審計、監(jiān)察、供應商及廣大群眾全方位監(jiān)督,有效地抑制以權謀私、暗箱操作等腐敗現(xiàn)象。第三, 集中采購與分散采購相結合模式有助于實現(xiàn)宏觀調控,滿足擴大內需的要求。政府作為國內市場的最大客戶,可以憑借手中的采購權來調控我國當前的一些重要的社會經濟目標,使政府采購成為調控社會、經濟的強有力手段。

3.集中采購與分散采購相結合模式符合政府采購制度的發(fā)展趨勢,便于我國與國際接軌。政府采購制度經過約200年的發(fā)展,逐步實現(xiàn)了法制化、制度化、規(guī)范化。主要資本主義國家的政府采購模式經歷了由集中向半集中半分散轉變的過程。進入20世紀八九十年代后,為適應國際國內形勢的重大變化,各國紛紛進行行政改革,按照政府對經濟社會干預適度減少,權力逐步下放的行政理念,對政府采購模式進行了積極調適,即政府集中采購程度有所下降,部分采購權下放給各部門,集中采購與分散采購相結合模式的色彩更為突出。但這種調適是有限的,集中采購仍是各國政府采購的主要環(huán)節(jié)。我國選取以集中采購與分散采購相結合模式,適應了政府采購制度的發(fā)展趨勢,便于我國與世界各國的交流和擴大開放。另一方面,集中采購與分散采購相結合模式保持了一定的靈活性,在對外開放的特定時期,有利于保護民族產業(yè)和其他弱質產業(yè)。

4.我國具備了實行集中采購與分散采購相結合模式的現(xiàn)實條件。近年來,經過上至中央有關部委對國外政府采購的深入研究,下至地方政府推行集中采購的改革實踐,使人們認識到集中采購權才是我國政府采購改革的根本出路。中央政府的決心、地方政府及廣大群眾的支持,可供借鑒的國際先進經驗、財稅體制的先期改革,以及市場機制的確立、買方市場的形成等,都是我國推行新的政府采購模式的有力保證。

我國的《政府采購法》在立法之初就確立了這一采購模式。集中采購和分散采購的范圍劃分,由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。屬于中央預算的政府采購項目,采購目錄由國務院確定并公布,屬于地方預算的政府采購項目,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權的機構確定并公布。納入集中采購目錄的政府采購項目,應當實行集中采購。在政府集中采購目錄和部門集中采購目錄范圍之外的采購項目,達到采購限額標準之上的,由各部門、各單位實行分散采購,分散采購作為政府采購的一種模式,同樣要按照法律規(guī)定的程序進行采購。

參考文獻:

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