部門預(yù)算改革初探

陳吉鳳 江其玟

摘 要:預(yù)算編制是預(yù)算管理的起始和基礎(chǔ)環(huán)節(jié),在整個財政管理中占有十分重要的地位。自2000年以來我國財政部門推行部門預(yù)算改革,取得了一定的成果,但目前部門預(yù)算仍存在問題,借鑒西方國家的經(jīng)驗,結(jié)合南京市實際情況,研究進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革很有必要。

關(guān)鍵詞:部門預(yù)算 公共財政 業(yè)務(wù)流程 績效

中圖分類號:F810.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914(2009)11-157-02

部門預(yù)算是公共財政框架的重要組成部分,對于實現(xiàn)公共資源特別是財政資金的優(yōu)化配置,穩(wěn)固財政基礎(chǔ),增強(qiáng)調(diào)控能力,具有重要的作用。因此,深化部門預(yù)算改革不僅是規(guī)范預(yù)算管理模式的要求,更是政府部門特別是財政部門認(rèn)真地實踐“三個代表”重要思想的具體體現(xiàn)。立足于我國的國情,部門預(yù)算改革是一項政策性強(qiáng)、涉及面廣、情況復(fù)雜、任務(wù)繁重的系統(tǒng)工程。

一、部門預(yù)算中存在的問題

目前南京市財政部門預(yù)算中存在以下四個方面的問題:

1.部門項目編制不夠細(xì)化。由于項目預(yù)算缺乏科學(xué)合理統(tǒng)一的審核依據(jù),因此部門項目編制還不夠細(xì)化,如在項目編制后又無必要的追蹤調(diào)查。由于內(nèi)部需求在變動,這些項目也會變動,這就需要對之前的預(yù)算做出適當(dāng)調(diào)整。在項目過程中需要量化的信息,比如有多少人參加項目的編審等都沒有明確的表示。

2.部門收入來源不準(zhǔn)確。尤其對非稅收入預(yù)計不準(zhǔn)確,往年結(jié)余納入預(yù)算不完整。政策規(guī)定要求納入預(yù)算編制的,但是往往結(jié)余卻掛在單位的賬上,很難控制這些結(jié)余,并使之完全地上報給預(yù)算部門,而且部門間轉(zhuǎn)移收入脫離預(yù)算管理的現(xiàn)象也時有發(fā)生。

3.預(yù)算執(zhí)行中收支未脫鉤。財政專管員對于部門預(yù)算的審核只重視預(yù)算內(nèi)撥款的部分,而對非稅收入部分基本不審核,對于進(jìn)入專戶的資金,財政專管員更是不予重視;同時涉及資金承擔(dān)問題,可能會通過隨意安排項目來承擔(dān)費用。

4.基礎(chǔ)信息審核權(quán)限不明確。在人員、資產(chǎn)等基礎(chǔ)信息的審核權(quán)限上,因為不能明確各自的權(quán)限從而影響執(zhí)行效果,在項目預(yù)算編制中對需要量化的信息還不能滿足需要。

5.沒有科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。首先,表現(xiàn)在人員管理粗放。財政部門不能及時掌握各單位即時人員變化情況,導(dǎo)致核定預(yù)算時仍沿用過去的編制人數(shù),人員和經(jīng)費不能實行動態(tài)管理。其次,表現(xiàn)在現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然存在基數(shù)法的痕跡?，F(xiàn)行的定額不是根據(jù)單位的工作任務(wù)和財力估算出來的,而是在承認(rèn)部門和單位以前年度支出事實的基礎(chǔ)上,根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額,無法真實反映部門單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重,不能反映出各部門需要和實際耗用的真實水平,缺乏科學(xué)合理性,部門之間缺乏公平、公正。

最后,表現(xiàn)在沒有一套完整的定額標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)定調(diào)整機(jī)制。從部門預(yù)算的實踐看,關(guān)于預(yù)算定額的另一個重要問題就是定額的調(diào)整問題,即如何調(diào)整和調(diào)整頻率。是根據(jù)財力狀況按“基數(shù)加增長”的方式調(diào)節(jié),還是個別部門、個別項目微調(diào),是定額相對穩(wěn)定還是每年調(diào)整,這些問題不解決都會對部門預(yù)算編制產(chǎn)生不利影響。

二、進(jìn)一步完善南京市部門預(yù)算的對策

考慮南京市實際情況,結(jié)合南京市部門預(yù)算中存在的問題,在部門預(yù)算機(jī)構(gòu)建設(shè)中相應(yīng)成立或組建專門的預(yù)算編審機(jī)構(gòu):一是在財政內(nèi)部成立專職預(yù)算編制機(jī)構(gòu),將分散在各業(yè)務(wù)部門的預(yù)算編制職責(zé)集中起來,使預(yù)算編制環(huán)節(jié)獨立化,該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府預(yù)算的編制工作,審核確定部門預(yù)算,并編制綜合財政預(yù)算;二是在各級政府成立預(yù)算委員會,由財經(jīng)專家和政府部門要員組成,對財政上報的政府預(yù)算建議計劃提出供政府領(lǐng)導(dǎo)決策參考的意見和建議;三是在各級人大成立相應(yīng)預(yù)算機(jī)構(gòu),專職負(fù)責(zé)對政府預(yù)算管理的指導(dǎo)、審核、平衡和初步確定政府預(yù)算草案。同時也應(yīng)從以下五個方面著手進(jìn)一步完善我市部門預(yù)算。

1.理順財政與部門之間的管理關(guān)系。首先,妥善處理好財政與部門間的集權(quán)和分權(quán)關(guān)系?！耙患壥聶?quán)一級財權(quán),財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一”是處理政府間財政關(guān)系的基本原則。但這一原則并不適用于處理部門間的財政關(guān)系,對于政府部門之間來說,財權(quán)與事權(quán)應(yīng)適當(dāng)分離,財權(quán)基本應(yīng)集中到財政部門手中,在一級政府內(nèi)部,財權(quán)的適當(dāng)集中不僅使得統(tǒng)籌安排有限的財政資源以提高其利用效率成為可能,而且強(qiáng)化了財政部門對預(yù)算收支活動的監(jiān)督。同時,要完善協(xié)同理財機(jī)制,考慮建立激勵機(jī)制,嘗試將部分專項資金的分配管理權(quán)向部門適度轉(zhuǎn)移,包干使用,超支不補(bǔ),推進(jìn)預(yù)算編制事前控制的嚴(yán)格性與實施過程管理自由的靈活性有機(jī)結(jié)合,增強(qiáng)部門參與預(yù)算管理的積極性,變獨家理財為大家理財,對于提高資金使用效益將大有裨益。其次,財政部門要化被動為主動。要改進(jìn)預(yù)算分配關(guān)系,完善預(yù)算決策機(jī)制,就要主動做好溝通和服務(wù)工作,提前就年度財政政策要點、預(yù)算安排的結(jié)構(gòu)、財政增長規(guī)模等與部門進(jìn)行溝通,將有關(guān)改革措施出臺的背景、所要達(dá)到的目標(biāo)交代清楚,使部門在編制預(yù)算時事先有所準(zhǔn)備,同時在預(yù)算編制過程中要提高項目安排的透明度,確保資金在部門間的公平分配。強(qiáng)化部門在預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行中的責(zé)任,要求其應(yīng)根據(jù)本部門職能、事業(yè)發(fā)展規(guī)劃制定年度預(yù)算框架,結(jié)合單位自身實際情況,對本部門的各項支出進(jìn)行分類,制定科學(xué)的滾動項目計劃,并把經(jīng)費需求落實到各個具體項目,充分發(fā)揮各部門在編制部門預(yù)算中的主導(dǎo)作用,真正實現(xiàn)自主編制。最后,理順財政與其它有預(yù)算分配權(quán)部門的關(guān)系。對于計劃、科技等有預(yù)算分配權(quán)的部門,簡單地將分配權(quán)收回并不是個好辦法。實事求是地說,這些部門在各自的領(lǐng)域要比財政部門更有發(fā)言權(quán),而且項目的選擇權(quán)過分集中于財政部門,客觀地說也是不甚妥當(dāng)。可以考慮將計劃、科技等部門作為預(yù)算審核的成員單位,相互合作,緊密配合,共同做好預(yù)算管理和資金分配工作。

2.確定科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)體系。首先要通過對部門更細(xì)致、更有效的調(diào)查,準(zhǔn)確掌握預(yù)算單位的各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù);通過深化國庫單一賬戶制度改革,準(zhǔn)確掌握各項收入情況,為科學(xué)合理地制定定額標(biāo)準(zhǔn)奠定一個扎實的基礎(chǔ)。其次,要深入地開展部門預(yù)算工作,亟待進(jìn)行的基礎(chǔ)工作是全面摸清預(yù)算單位“家底”的前提下,制定科學(xué)和符合實際的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額,為細(xì)化預(yù)算編制,規(guī)范部門預(yù)算管理提供準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)。另外,定員定額是財政部門編制預(yù)算、考核預(yù)算執(zhí)行情況的重要依據(jù)。要通過對各項支出合理消耗的測算,區(qū)分部門、行業(yè)的特點和各項開支的性質(zhì)制定支出標(biāo)準(zhǔn),財政部門以此為基礎(chǔ)確定預(yù)算定額,作為今后編制部門預(yù)算的重要依據(jù)。

3.提高部門預(yù)算編制和執(zhí)行質(zhì)量。第一,要全面提高編制水平。實踐證明,編制質(zhì)量是部門預(yù)算的生命線,編制質(zhì)量的高低直接決定了預(yù)算執(zhí)行水平的好壞。要進(jìn)一步提高預(yù)算編制質(zhì)量,就要從“全面”和“細(xì)化”兩個關(guān)鍵點著手。一方面,內(nèi)容要全面。在編制部門預(yù)算時,既要編好收入預(yù)算,也要編好支出預(yù)算。在收入預(yù)算上,預(yù)算單位的各種收入,包括各種非稅收入都要納入預(yù)算;在支出預(yù)算上,各單位要認(rèn)真研究下年度的工作,統(tǒng)籌安排年度計劃,提前研究,突出重點,實現(xiàn)部門工作與部門預(yù)算的有機(jī)結(jié)合。另一方面,編制要細(xì)化。要努力做到“三個同步細(xì)化”,即專項資金和基金項目要同步細(xì)化、預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外要同步細(xì)化、項目預(yù)算和采購預(yù)算同步細(xì)化。第二,要加強(qiáng)項目支出管理。要按照“立項有據(jù)、管理有方、審核有序、突出重點”的原則,制定編報項目支出預(yù)算的具體操作規(guī)程,規(guī)范項目支出預(yù)算的申報、審核和管理。要完善項目管理辦法,建立項目庫,細(xì)分項目類型,明確重點項目支出和一般性項目支出,建立合理的項目排隊規(guī)則。在具體安排上,要按照輕重緩急、主次先后的原則統(tǒng)籌調(diào)度,分層次優(yōu)化排序?qū)嵤┩七M(jìn)。具體次序為國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章規(guī)定、國家規(guī)范性規(guī)定的項目支出,省市人大地方性法規(guī)、省市政府規(guī)章、市委市政府規(guī)范性規(guī)定的項目支出,市委、市政府會議紀(jì)要規(guī)定的項目支出,省財政廳和市財政局、市屬部門聯(lián)合制定規(guī)定的項目支出,其它事業(yè)發(fā)展需要安排的項目支出。對于一般性項目則盡量借助于社會中介力量,財政部門主要是制定相關(guān)的制度和標(biāo)準(zhǔn),包括項目支出的立項標(biāo)準(zhǔn)、申報程序、文本格式等,從制度和源頭上加以規(guī)范。

4.管好預(yù)算外資金,充分發(fā)揮綜合預(yù)算的效能。各單位的預(yù)算外資金都是財政性資金,財政部門應(yīng)對預(yù)算內(nèi)外兩塊資金的來源、數(shù)量、規(guī)模和支出方向、結(jié)構(gòu)、比例進(jìn)行總體設(shè)計,以形成一個部門完整的綜合預(yù)算。采取以外保內(nèi)、綜合平衡的編制方法,將預(yù)算外資金優(yōu)先抵用于部門正常辦公運轉(zhuǎn)、現(xiàn)代化信息設(shè)備的購買、辦案經(jīng)費和經(jīng)審批的基本建設(shè)項目,嚴(yán)格控制預(yù)算外資金用于個人獎金福利的發(fā)放。

5.將“績效”引入部門預(yù)算中,建立有效的激勵和約束機(jī)制的預(yù)算體系。預(yù)算編制方法改革的重點是要樹立“績效”觀念,將公眾利益最大化目標(biāo)細(xì)化到公共支出過程每一環(huán)節(jié)的績效指標(biāo)上,再與部門、官員的利益掛鉤,從而形成有效的激勵和約束。引入績效預(yù)算思想,將“產(chǎn)出”及“結(jié)果”的績效考核指標(biāo)作為主要參照指標(biāo),與部門獲取的預(yù)算額建立聯(lián)系?！翱冃А币笳抗P支出,必須符合績、預(yù)算、效三要素的要求?！翱儭敝刚埱筘斦芸钍菫榱诉_(dá)到某一具體目標(biāo)或計劃,即業(yè)績指標(biāo)。這些目標(biāo)應(yīng)當(dāng)盡量量化或指標(biāo)化,以便編制預(yù)算并考核效果?！邦A(yù)算”指完成業(yè)績所需的款額或公共勞務(wù)成本?！靶А敝笜I(yè)績的考核與預(yù)算(成本)掛鉤方式。通常對于績效的考核由審計部門或委托社會公證機(jī)構(gòu)來進(jìn)行,財政部門根據(jù)考核結(jié)果撥款?？冃ьA(yù)算的關(guān)鍵是設(shè)定績效指標(biāo)。績效指標(biāo)主要是指公共支出“產(chǎn)出”和“成果”環(huán)節(jié)的績效評價,績效預(yù)算通過建立預(yù)算款與業(yè)績的配比,成功地激勵部門或官員積極組織公共品或公共服務(wù)的有效供給。

三、結(jié)束語

預(yù)算作為政府的財政收支計劃,反映了政府活動的范圍、方向和國家政策。要想加強(qiáng)財政資金的內(nèi)部控制,要從部門預(yù)算重視,部門預(yù)算采用的是自上而下和自下而上、上下結(jié)合、逐級匯總的程序,編制中要堅持以下四個指導(dǎo)思想:(1)支持和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展;(2)貫徹國家宏觀調(diào)控政策;(3)真實性;(4)合理性。財政部門編制預(yù)算時必須抓好關(guān)鍵、保證重點。要在保證預(yù)算合理需要的前提下,妥善安排其它各類預(yù)算支出,才能為預(yù)算的執(zhí)行和控制帶來保證,為建立陽光財政提供必要條件,為推進(jìn)公共財政的發(fā)展提供動力。

[本文為2008年南京市軟科學(xué)項目“南京市財政部門內(nèi)部控制制度設(shè)計與流程規(guī)范研究”項目,項目編號:20080210]

參考文獻(xiàn):

1.李萍,劉尚希.部門預(yù)算理論與實踐[M].北京:中國財政經(jīng)濟(jì)出版社,2003

2.翟海燕.當(dāng)前部門預(yù)算改革中存在的問題及建議[J].中共鄭州市委黨校學(xué)報,2007(3)

(作者單位:東南大學(xué) 江蘇南京 210096)

(責(zé)編:呂尚)