論公務(wù)員執(zhí)法的困境

郭玉潔

【摘要】公務(wù)員作為一個(gè)特殊的社會(huì)群體,并且在中國(guó)這樣一個(gè)法治發(fā)展水平不高且具有中國(guó)特色的國(guó)度,公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)的過程中處于一種“為上不為下”的狀態(tài)。2006年我國(guó)在借鑒西方公務(wù)員立法的基礎(chǔ)上頒布《公務(wù)員法》賦予公務(wù)員某些“反抗”的空間(《公務(wù)員法》第四十五條)。但這條規(guī)定含義模糊、標(biāo)準(zhǔn)不明、可執(zhí)行性不強(qiáng)、不利于對(duì)公務(wù)員權(quán)利的保護(hù),該條規(guī)定有待改善和明確。

【關(guān)鍵詞】《公務(wù)員法》 公務(wù)員 明顯違法 責(zé)任

【中圖分類號(hào)】D9【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

一 國(guó)內(nèi)外有關(guān)公務(wù)員立法

(一)我國(guó)《公務(wù)員法》第54條之規(guī)定

公務(wù)員如何執(zhí)行上級(jí)決定、命令,我國(guó)《公務(wù)員法》第12條規(guī)定,公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù):(五)忠于職守,勤勉盡責(zé),服從和執(zhí)行上級(jí)有關(guān)的決定、命令。第53條規(guī)定:公務(wù)員必須遵守紀(jì)律;不得有下列行為:(四)拒絕執(zhí)行上級(jí)依法作出的決定、命令。對(duì)于上述兩條規(guī)定公務(wù)員都能準(zhǔn)確執(zhí)行。但該法第54條。該條規(guī)定:“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí),認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的,可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見;上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令,或者要求立即執(zhí)行的,公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令,執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé),公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任;但是,公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！边@條規(guī)定看似賦予公務(wù)員更多的權(quán)利,其實(shí)卻將執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任推給公務(wù)員,加重了其在執(zhí)行上級(jí)命令中的負(fù)擔(dān)。

針對(duì)以上法律規(guī)定有以下幾個(gè)方面需要說明;

首先,本文所說的“公務(wù)員”是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。具體包括七類機(jī)關(guān)的工作人員,即人大機(jī)關(guān)的工作人員,行政機(jī)關(guān)的工作人員,審判機(jī)關(guān)的工作人員,檢察機(jī)關(guān)的工作人員,中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的工作人員,政協(xié)機(jī)關(guān)的工作人員,各民主黨派機(jī)關(guān)的工作人員。

其次,與本文所說的“上級(jí)”對(duì)應(yīng)的“下級(jí)公務(wù)員”,包括上述七類機(jī)關(guān)內(nèi)部非最高領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員以及具有直接或間接被監(jiān)督、被領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)機(jī)關(guān)最高領(lǐng)導(dǎo)和本機(jī)關(guān)工作人員。

再次,“決定、命令”包括書面的規(guī)范性文件和口頭命令。

(二)國(guó)外公務(wù)員執(zhí)法之立法規(guī)定

國(guó)外公務(wù)員立法以德國(guó)、法國(guó)、日本最為典型,下面具體來看。

德國(guó)官員法第55條規(guī)定:“官員應(yīng)當(dāng)向他的上級(jí)提出建議并支持他的上級(jí),官員有義務(wù)執(zhí)行由他的上級(jí)頒布的規(guī)定和貫徹他們的一般性的方針?！钡?6條規(guī)定:“官員對(duì)他的公務(wù)活動(dòng)的合法性承擔(dān)全部的責(zé)任。如果官員對(duì)公務(wù)上的命令的合法性有懷疑,應(yīng)當(dāng)立即向他的直接的上級(jí)提出。如果命令維持不變,而官員對(duì)上級(jí)的命令的合法性仍然報(bào)有懷疑,那就應(yīng)該請(qǐng)示更高一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)。如果更高一級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)肯定這個(gè)命令,那么,只要官員受委托執(zhí)行命令的行為不會(huì)受到法律上的刑事威脅,或者是不會(huì)與秩序背道而馳,并且對(duì)他來講,還沒有認(rèn)識(shí)是犯罪的,或者只要受委托執(zhí)行命令的行為不損害人的尊嚴(yán),他就必須執(zhí)行命令?！?/p>

1983年法國(guó)的國(guó)家和地方公務(wù)員一般地位法第28條規(guī)定:“公務(wù)員不論地位高低,必須對(duì)規(guī)定的任務(wù)負(fù)責(zé)執(zhí)行。他必須遵守上級(jí)的命令。如果上級(jí)的命令明顯的違法而且可能嚴(yán)重地危害公共利益時(shí)不在此限?！倍?刑事法院認(rèn)為下級(jí)公務(wù)員的行為違反刑法時(shí),不能援引服從上級(jí)命令而免除責(zé)任。[1]

日本的國(guó)家公務(wù)員法第九十八條也規(guī)定,政府官員都應(yīng)該服從各部門長(zhǎng)官的命令,但對(duì)其命令可提出意見。

上述幾個(gè)國(guó)家法治發(fā)展水平比較高,公民民主觀念較強(qiáng)。并且該項(xiàng)法律規(guī)定是在吸收二戰(zhàn)結(jié)束后審判戰(zhàn)犯時(shí),分析實(shí)證主義法學(xué)派與自然法學(xué)派的論戰(zhàn)中得出結(jié)論“惡法非法”而延伸出來的公務(wù)員責(zé)任。這些在中國(guó)缺乏一定的民眾基礎(chǔ)和政治土壤。

二,公務(wù)員執(zhí)法的困境

(一)《公務(wù)員法》第四十五條之漏洞

1,“認(rèn)為”的標(biāo)準(zhǔn)不明確

“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí),認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的?！敝械摹罢J(rèn)為”太具主觀性,不同法律水平的人有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn),況且是判斷一個(gè)規(guī)范性文件的合法與否。目前我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中越來越注重法律人才,但仍然法律出身者不多,理工類專業(yè)人員大有人在。再者,我國(guó)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件數(shù)目較多,有時(shí)又有結(jié)合地方實(shí)際的相關(guān)規(guī)定,這樣更增加了公務(wù)員判斷的難度。

2,“明顯”與否難以判斷

我國(guó)《公務(wù)員法》第54條對(duì)“明顯”一詞沒有作出明確規(guī)定。有關(guān)學(xué)者認(rèn)為“‘明顯是一個(gè)很不確切的概念,不同的人由于個(gè)人素質(zhì)、法律知識(shí)等方面的原因?qū)ν皇录蜁?huì)有不同的看法,以此作為關(guān)鍵的法律用語(yǔ)很容易引起爭(zhēng)議,顯然不妥?！?2)部分執(zhí)法人員認(rèn)為:“該條規(guī)定籠統(tǒng)了點(diǎn)兒,如果沒有相應(yīng)的細(xì)則跟進(jìn),這一條就缺乏可操作性。再說,一般上級(jí)是掌握全面情況的,下級(jí)則不然,比如處理突發(fā)事件或者處理群體上訪等,上級(jí)命令下達(dá)后,哪里容得下級(jí)思考是否‘違法?這種情況下級(jí)服從上級(jí)造成不良后果,公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任就不太妥當(dāng)了?！盵2]

(二)執(zhí)行第四十五條的困難

根據(jù)上述中西《公務(wù)員法》比較可以看出,我國(guó)公務(wù)員法關(guān)于服從上級(jí)決定、命令的規(guī)定是借鑒西方國(guó)家做法,但我國(guó)的法治發(fā)展水平與西方發(fā)達(dá)國(guó)家還存在一定差距,再加上我國(guó)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和服從文化傳統(tǒng),《公務(wù)員法》第54條真正適用起來卻存在很多問題,甚至形同虛設(shè)。正如潘新新學(xué)者所說“在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中,下級(jí)對(duì)上級(jí)的命令或決定往往是絕對(duì)服從這主要?dú)w因于中國(guó)的官場(chǎng)文化,即上級(jí)對(duì)下級(jí)的信任與好感直接影響下級(jí)的利益和仕途,因此下級(jí)竭盡全力在上級(jí)面前表現(xiàn)自己,用一切辦法取悅上級(jí),努力提升自己在上級(jí)心目中的印象?！?3)因此公務(wù)員為了得到領(lǐng)導(dǎo)的賞識(shí)和重用往往不敢提建議或干脆通過其他迂回的方式“體面”處理。何況該條沒有對(duì)公務(wù)員如何提建議、如何證明自己曾經(jīng)提出過“改變或者撤銷該決定或者命令的意見”進(jìn)行明確規(guī)定。常規(guī)看來書面形式較為可信,有書面提出的事實(shí)還不行,領(lǐng)導(dǎo)的書面答復(fù)才能證明“上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令”,這樣才最終確定“執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé),公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任”。一般公務(wù)員是沒有勇氣向上級(jí)書面提出改變或者撤銷決定或者命令的意見,也很少有哪個(gè)領(lǐng)導(dǎo)書面答復(fù)。

下面來看一個(gè)案例:2005年6月中旬以來,廣西梧州上游的桂林與柳州一帶普降暴雨,即將水漫梧州市區(qū)。河西是新城區(qū),河?xùn)|是老城區(qū);河西工業(yè)產(chǎn)值占全市六成以上,河?xùn)|商貿(mào)額占全市八成;河西13.8萬人,河?xùn)|12萬人,河西堤高,河?xùn)|堤低。河?xùn)|河西,如何取舍?市委市政府決定棄河?xùn)|守河西,遭到了市水利局局長(zhǎng)何棠(梧州唯一一個(gè)曾在加拿大學(xué)過防洪的官員)的反對(duì)。何立即被停職。中共梧州市委在停職通知中稱:“何某執(zhí)行市防汛抗旱指揮部關(guān)于抗洪救災(zāi)指令不堅(jiān)決,貽誤戰(zhàn)機(jī),經(jīng)研究決定,停止其梧州市水利局局長(zhǎng)的職務(wù)?！盵5]

由于我國(guó)《公務(wù)員法》第四十五條存在上述法律規(guī)定漏洞及公務(wù)員上下級(jí)之間關(guān)系的現(xiàn)實(shí),以致下級(jí)公務(wù)員在執(zhí)法的時(shí)候存在諸多顧慮。再者,公務(wù)員以何種方式提出自己的意見和建議而避免觸犯上級(jí)權(quán)威,法律尚待明確其程序以減少公務(wù)員提建議的風(fēng)險(xiǎn)。

三,解決途徑探討

(一)明確條文標(biāo)準(zhǔn)

1,“可以”應(yīng)改為“應(yīng)當(dāng)”

“可以”應(yīng)改為“應(yīng)當(dāng)”避免公務(wù)員為了逃避責(zé)任而“不認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤提出建議?！蓖瑫r(shí)也防止公務(wù)員為了拒絕執(zhí)行上級(jí)命令而隨意提出錯(cuò)誤的建議,最終保證了決定、命令的正確執(zhí)行,防止不良后果蔓延。

2,明確“明顯違法”標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于“明顯”的界限,張柏林[6]先生認(rèn)為:“違法‘明顯指法律有明文規(guī)定,不存在歧義或者法理上理解的不同,而上級(jí)的決定或者命令與法律的明文規(guī)定相沖突和矛盾。明顯違背的‘法是指依照立法法確定的法的范圍,即法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及自治條例和單行條例?！盵7]但張子成學(xué)者認(rèn)為:“明顯”即上級(jí)的決定或者命令將導(dǎo)致刑事犯罪的,上級(jí)的決定或者命令超越權(quán)限的,上級(jí)的決定或者命令嚴(yán)重違反程序的;上級(jí)的決定或者命令不符合法定身份的,上級(jí)的決定或者命令嚴(yán)重違反從業(yè)規(guī)則的的“法”的范圍之時(shí),除了包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及自治條例和單行條例,還需包括憲法?！盵8]

筆者認(rèn)為,首先,“法”的范圍包括憲法、法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及自治條例和單行條例,這個(gè)是毫無疑問的,因?yàn)檫@些法律文件是一個(gè)統(tǒng)一的整體,不能割裂開來理解。同時(shí)它也應(yīng)該含有法理的基本原則和精神,如公平、正義等理念。其次,“明顯”的標(biāo)準(zhǔn)問題。有關(guān)學(xué)者認(rèn)為“明顯”即“上級(jí)的決定或者命令將導(dǎo)致刑事犯罪的;上級(jí)的決定或者命令超越權(quán)限的;上級(jí)的決定或者命令嚴(yán)重違反程序的;上級(jí)的決定或者命令不符合法定身份的;上級(jí)的決定或者命令嚴(yán)重違反從業(yè)規(guī)則的?！惫P者認(rèn)為這樣的界定公務(wù)員還是不好把握,將“明顯”界定為以下較妥,即作為一般智力水平的自然人都能夠理解的違法標(biāo)準(zhǔn),如上級(jí)命令下級(jí)公務(wù)員對(duì)相對(duì)人進(jìn)行暴力毆打、在無相關(guān)證件情況下侵入公民住宅等行為,二戰(zhàn)期間德國(guó)士兵對(duì)其他種族的滅絕是“明顯”的違法,任何一個(gè)智力正常人都看得出來。將“明顯”的標(biāo)準(zhǔn)降低可以更好的保障公務(wù)員的執(zhí)法積極性,使上級(jí)的各項(xiàng)命令措施能得到更好的實(shí)施,也可以增強(qiáng)上級(jí)的責(zé)任感,促使其慎重命令,因?yàn)樾姓袨槭欠窈戏ù蟛糠质怯缮霞?jí)決定。同時(shí),這樣也可以更好的明確領(lǐng)導(dǎo)與下級(jí)公務(wù)員各自責(zé)任。

(二)“錯(cuò)誤”標(biāo)準(zhǔn)界定

“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí),認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的?！敝械摹板e(cuò)誤”就是我們通常所說的“一般違法”,“一般違法”在行政法中即主體違法、程序違法、內(nèi)容違法、依據(jù)違法等。具體如下:一是主體違法。決定和命令的發(fā)布者無法定資格,如沒有法定職權(quán)和超越法定職權(quán);二是依據(jù)違法,即上級(jí)的決定和命令沒有法律依據(jù),超越法律、濫用職權(quán);三是程序違法。

(三)明確提議程序

提議程序問題是保證公務(wù)員勇敢提出建議的保證,以法律的形式規(guī)定下來也可保障上級(jí)的臉面和尊嚴(yán),因?yàn)樯厦嫖覀冋f過“官大一級(jí)壓死人”。具體程序如下;

第一,公務(wù)員收到上級(jí)的決定或者命令后,應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)向上級(jí)書面提出錯(cuò)誤意見,逾期不提應(yīng)當(dāng)執(zhí)行,執(zhí)行的后果由公務(wù)員負(fù)責(zé)?？紤]到行政效率的因素,筆者認(rèn)為應(yīng)嚴(yán)格限制提出意見的期限,如以“天”或“小時(shí)”來計(jì)算,或者在上級(jí)決定最后執(zhí)行期限前的日期來確定下級(jí)公務(wù)員提出建議的期間。緊急情況下也可以口頭方式提出,這種方式可借用現(xiàn)代通訊的便利,如電話,計(jì)算機(jī)等。提出次數(shù)以一次為限。

第二,公務(wù)員認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤,書面提出錯(cuò)誤意見后,上級(jí)不改變或逾期不答復(fù)的,公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令,執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé),公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任。但是,針對(duì)上級(jí)不改變或逾期不答復(fù)的決定或命令有明顯違法情形,公務(wù)員執(zhí)行該決定或者命令的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。這里的明顯違法是上述所指的一個(gè)正常智力人的標(biāo)準(zhǔn)。

結(jié)語(yǔ)

綜上,筆者認(rèn)為該條法律規(guī)定應(yīng)修改為:“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí),對(duì)于上級(jí)的決定或者命令,應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)向上級(jí)提出意見,逾期不提應(yīng)當(dāng)執(zhí)行,執(zhí)行的后果由公務(wù)員負(fù)責(zé);認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤,上級(jí)不改變或逾期不答復(fù)的,公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令,執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé),公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任;但是,公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的,應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。” 這樣公務(wù)員在執(zhí)行上級(jí)命令的過程中才能由主動(dòng)變被動(dòng),符合中國(guó)政治實(shí)際情況,有利于政令暢通。

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[7] 張子成何謂“明顯違法”——《公務(wù)員法》實(shí)施中不容回避的一個(gè)難題《行政論壇》[J],2006年第6期.

[8] 張子成何謂“明顯違法”——《公務(wù)員法》實(shí)施中不容回避的一個(gè)難題《行政論壇》[J],2006年第6期.