安全生產(chǎn)法出臺(tái)前后

本刊編輯部

人物簡(jiǎn)介:

石少華,國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局政策法規(guī)司副司長(zhǎng)。作為主要起草人,石少華先后主持、起草了《中華人民共和國(guó)煤炭法》《中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理?xiàng)l例》《煤礦安全監(jiān)察條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》《安全生產(chǎn)許可證條例》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》等多部法律、行政法規(guī)。

作為北京大學(xué)法律學(xué)系的畢業(yè)生,石少華從1985年畢業(yè)以來(lái)一直從事煤炭、能源和安全生產(chǎn)立法工作,是國(guó)家第一代政府法制工作者。時(shí)至今日,石少華已經(jīng)親自主持、起草了2部法律和9部行政法規(guī)。畢業(yè)這么多年了,石少華還清楚地記得在他的畢業(yè)典禮上,時(shí)任北京大學(xué)法律學(xué)系主任的我國(guó)著名法學(xué)家張國(guó)華說(shuō)過(guò)的一段話,“北大法律系的學(xué)生,如果將來(lái)參加立法工作,能夠?yàn)閲?guó)家起草一部法律,就對(duì)得起北大的培養(yǎng)了!”幾十年過(guò)去了,這段話始終鞭策著石少華,成為他從事立法工作的座右銘,不管部門、工作、崗位怎么變動(dòng),石少華始終與法同行。

主持、參與了這么多部國(guó)家法的制定,他印象最深的還是《安全生產(chǎn)法》的起草工作。石少華說(shuō),這部法律從提出到出臺(tái),自始至終得到了黨中央、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院的高度重視,凝聚了歷屆國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門和所有參與人員的集體智慧和心血。早在1981年,由原國(guó)家勞動(dòng)總局第一次向國(guó)家提出立法建議,1998年勞動(dòng)部的相關(guān)職能移交給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委以后,國(guó)家經(jīng)貿(mào)委于1999年12月將《職業(yè)安全法(草案)》正式提請(qǐng)國(guó)務(wù)院審議。直到2001年,原國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局組建后,接過(guò)了制定《安全生產(chǎn)法》的“接力棒”。

談起當(dāng)年的情況,石少華記憶猶新。他說(shuō),當(dāng)接受局領(lǐng)導(dǎo)交給的起草工作任務(wù)時(shí),作為主要執(zhí)筆人,自己感到壓力很大,責(zé)任很重。首先是因?yàn)樘岢鲋贫ā栋踩a(chǎn)法》已經(jīng)搞了20年,時(shí)不我待,必須盡快出臺(tái)。第二就是隨著國(guó)家安監(jiān)局和地方各級(jí)安監(jiān)局的組建,急需監(jiān)管執(zhí)法的法律依據(jù)。第三就是一些嚴(yán)重安全生產(chǎn)違法犯罪行為猖獗,亟待加大法律制裁的力度。為此,原國(guó)家安監(jiān)局黨組把制定《安全生產(chǎn)法》列為各項(xiàng)工作的重中之重,成立了領(lǐng)導(dǎo)小組和起草工作小組,全力組織起草《安全生產(chǎn)法》。制定這部法律的最后階段歷時(shí)13個(gè)月,一部具有豐富法律內(nèi)涵和重要規(guī)范作用的《安全生產(chǎn)法》,經(jīng)九屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次審議通過(guò),于2002年6月29日頒布,同年11月1日起正式施行。

回憶起《安全生產(chǎn)法》的起草歷程,石少華說(shuō),法是國(guó)家意志,必須充分反映和體現(xiàn)廣大人民群眾的根本利益和訴求。當(dāng)時(shí)我們針對(duì)一些非常重要的問(wèn)題,自始至終都在研討、論證甚至爭(zhēng)論,最終才得以確定。第一個(gè)就是《安全生產(chǎn)法》的立法宗旨,即為什么要搞這個(gè)法,立法要達(dá)到什么目的?！栋踩a(chǎn)法》的第一條開(kāi)宗明義,對(duì)立法宗旨作了高度概括,一是“為了加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理”,這是體現(xiàn)政府的職能;二是“防止和減少生產(chǎn)安全事故”,這是明確企業(yè)安全管理的責(zé)任和目標(biāo),主要是為了把事故降下來(lái);三是“保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全”,這是最終目的;四是“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”,是要做到安全生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

第二是關(guān)于監(jiān)管體制如何確定,這也是當(dāng)時(shí)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。因?yàn)樽?998年機(jī)構(gòu)改革以后,到2001年的時(shí)候一些工業(yè)部門基本都撤銷了,作為新形勢(shì)下的政府安全生產(chǎn)監(jiān)管體制如何確定,事關(guān)重大。經(jīng)過(guò)反復(fù)的討論和研究,確定了綜合監(jiān)管和專項(xiàng)監(jiān)管相結(jié)合的體制。加強(qiáng)綜合監(jiān)管,就是在各級(jí)政府要有安監(jiān)局這樣的綜合監(jiān)管部門,指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督相關(guān)安全生產(chǎn)監(jiān)管工作。政府設(shè)立的一些專項(xiàng)監(jiān)管部門各負(fù)其責(zé)?！栋踩a(chǎn)法》第九條的規(guī)定,專門明確了政府領(lǐng)導(dǎo)下的綜合監(jiān)管和專項(xiàng)監(jiān)管的體制,表述雖然很簡(jiǎn)單,卻是制度性的建設(shè)。至于具體的綜合監(jiān)管與專項(xiàng)監(jiān)管職責(zé),主要是在相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和政府批準(zhǔn)的“三定方案”中確定。

第三是調(diào)整范圍,也就是說(shuō)一部法律在多大空間范圍內(nèi)對(duì)哪些主體的哪些行為具有約束力,這也是個(gè)非常重要的問(wèn)題,《安全生產(chǎn)法》在這個(gè)問(wèn)題上花費(fèi)了很大功夫。作為一部安全生產(chǎn)領(lǐng)域的基本法律,《安全生產(chǎn)法》必須解決與其他特別法相互銜接的問(wèn)題。最后形成的共識(shí),是在《安全生產(chǎn)法》普遍適用的前提下,消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民航交通安全這5個(gè)方面,原有法律或者行政法規(guī)已經(jīng)作出了明確規(guī)定的,可以依照相關(guān)特別法的規(guī)定。但是,由于這些特別法制定的都比較早,存在各種各樣的缺陷和問(wèn)題,所以這些特別法沒(méi)有規(guī)定的,還要適用《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定,這是一種相輔相成的關(guān)系。

第四是法律的基本原則?；驹瓌t就是貫穿于法律的指導(dǎo)思想和法治精神?；驹瓌t對(duì)法律制度的設(shè)計(jì)具有指導(dǎo)和規(guī)范作用。《安全生產(chǎn)法》的基本原則有5項(xiàng),這就是人身安全第一,預(yù)防為主,社會(huì)監(jiān)督、綜合治理,權(quán)責(zé)一致和責(zé)任追究,依法從重處罰。這5項(xiàng)原則作為主線,貫穿于《安全生產(chǎn)法》的全部條文之中。

第五是基本法律制度的確立。立法的根本任務(wù)之一,是要?jiǎng)?chuàng)制和完善相關(guān)法律制度。我們國(guó)家在安全生產(chǎn)方面,基本法律制度應(yīng)該有哪些,怎么來(lái)確立,這是法律制定過(guò)程中極為重要的問(wèn)題,也是在實(shí)施中需要把握的問(wèn)題。過(guò)去的安全生產(chǎn)立法主要是針對(duì)生產(chǎn)領(lǐng)域,基本不涉及經(jīng)營(yíng)、流通領(lǐng)域?！栋踩a(chǎn)法》則不然,它的調(diào)整范圍涵蓋了生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng),其范圍之大、主體之多,在我國(guó)所有安全生產(chǎn)立法中是獨(dú)一無(wú)二的?？梢?jiàn),《安全生產(chǎn)法》確立的法律制度具有基本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性,對(duì)所有法律關(guān)系主體都有規(guī)范作用。這些法律制度包括監(jiān)督管理制度、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全保障制度、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位主要負(fù)責(zé)人安全生產(chǎn)責(zé)任制度、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全準(zhǔn)入制度、從業(yè)人員權(quán)利義務(wù)制度、生產(chǎn)安全事故應(yīng)急救援和調(diào)查處理制度、安全生產(chǎn)中介服務(wù)制度、法律責(zé)任制度。

在談到《安全生產(chǎn)法》的作用時(shí),石少華介紹說(shuō),《安全生產(chǎn)法》在我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系中,是一部帶有母法性質(zhì)的基本法律。首先,它的制定,標(biāo)志著我國(guó)安全生產(chǎn)開(kāi)始全面納入法制軌道。作為全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的安全生產(chǎn)法律,自改革開(kāi)放以來(lái)有十幾部,但是能夠覆蓋安全生產(chǎn)各個(gè)領(lǐng)域的法律,只有《安全生產(chǎn)法》?！栋踩a(chǎn)法》的出臺(tái)是一個(gè)里程碑,標(biāo)志著在原有立法的基礎(chǔ)上,我國(guó)的安全生產(chǎn)法制建設(shè)開(kāi)始全面啟動(dòng),實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍。其次,《安全生產(chǎn)法》的出臺(tái),標(biāo)志著我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系建設(shè)進(jìn)入了一個(gè)快速發(fā)展和不斷完善的新階段。在《安全生產(chǎn)法》出臺(tái)之前,國(guó)家出臺(tái)的安全生產(chǎn)方面的單行法、特別法較多,但是作為一個(gè)法律體系,如果它沒(méi)有核心法律、母法,法律體系也不可能建立和完善。《安全生產(chǎn)法》出臺(tái)6年多來(lái),國(guó)務(wù)院依照《安全生產(chǎn)法》就制定了10部配套的行政法規(guī),這種力度和速度都是前所未有的。以《安全生產(chǎn)法》出臺(tái)為標(biāo)志,整體加快和推動(dòng)了我國(guó)安全生產(chǎn)法律體系建設(shè),目前初步形成了中國(guó)的安全生產(chǎn)法律體系。第三,《安全生產(chǎn)法》的制定和實(shí)施,對(duì)于提升全社會(huì)的安全意識(shí),發(fā)揮了重要的作用?！栋踩a(chǎn)法》要求各級(jí)政府、部門、企業(yè),乃至全社會(huì)都來(lái)關(guān)注安全生產(chǎn)?！栋踩a(chǎn)法》把確保安全生產(chǎn)提升到了各級(jí)政府和企業(yè)的法定義務(wù)和責(zé)任的高度。這既是法律的強(qiáng)制性規(guī)定,又是一種導(dǎo)向,目的就是全社會(huì)齊抓共管,關(guān)愛(ài)生命。第四,《安全生產(chǎn)法》對(duì)遏制重特大事故,實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的持續(xù)好轉(zhuǎn),發(fā)揮了重大作用。我們通過(guò)加大監(jiān)管執(zhí)法的工作力度,查處重特大事故責(zé)任者,打擊安全生產(chǎn)違法犯罪行為,改善和提升了我國(guó)的安全生產(chǎn)總體水平。

最后,對(duì)人們普遍關(guān)注的修改《安全生產(chǎn)法》的問(wèn)題,石少華說(shuō),我們對(duì)《安全生產(chǎn)法》的定位和作用,應(yīng)當(dāng)有個(gè)全面、準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)。作為一部最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律,《安全生產(chǎn)法》的主要任務(wù)就是把國(guó)家關(guān)于安全生產(chǎn)的大政方針、基本原則、基本法律制度和重大舉措法律化、制度化,它所解決的主要是涉及全國(guó)和全局的基本問(wèn)題、共性問(wèn)題,不能也不可能對(duì)各地的各種各樣的特殊問(wèn)題、具體問(wèn)題逐一規(guī)定。那么這些特殊問(wèn)題和具體問(wèn)題的解決,主要是通過(guò)制定《安全生產(chǎn)法》的配套行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章乃至安全標(biāo)準(zhǔn)來(lái)具體化,使其更具有可操作性。因此,我們不能期待更不能要求通過(guò)一部《安全生產(chǎn)法》解決所有的法律問(wèn)題。當(dāng)然,受當(dāng)時(shí)立法條件的局限,《安全生產(chǎn)法》的確存在一些缺陷和尚未解決的問(wèn)題,國(guó)家將適時(shí)組織修訂和完善?？傊?立法不是目的,執(zhí)法才是根本。如果我們?cè)凇栋踩a(chǎn)法》等法律法規(guī)的貫徹實(shí)施工作上痛下決心,持之以恒,不辱使命,就一定能夠履行法律賦予我們的職責(zé),就一定能夠?qū)崿F(xiàn)黨和人民寄予我們的厚望。

編輯韓 穎