我國安全生產方針的演變

本刊編輯部

方針是一個國家或政黨確定的引導事業(yè)前進的方向和目標,是為達到事業(yè)前進的方向和一定目標而確定的一個時期的指導原則。從1949-2009年的60年間,我國安全生產方針在逐漸演變,這種演變隨著我國政治和經濟的發(fā)展在漸進。根據歷史資料,我們發(fā)現我國安全生產方針大體可以歸納為3次變化,即:“生產必須安全、安全為了生產”;“安全第一,預防為主”;“安全第一,預防為主,綜合治理”。

從我國安全生產方針的演變,可以看到我國安全生產工作不同時期的不同目標和工作原則。

一、“生產必須安全、安全為了生產”(1949-1983年)

中華人民共和國的成立,標志著民族獨立和人民解放基本歷史任務的勝利完成,中國開始從半殖民地半封建社會經由新民主主義社會逐步向社會主義社會過渡。建國初期,百廢待興。全國人民的主要任務就是克服長期戰(zhàn)爭遺留下來的困難,加速經濟建設。

據1950年3月8日原勞動部部長李立三在第一次全國勞動局長會議上的報告中指出:“人民政府勞動政策的基本原則就是毛主席所提出的:‘發(fā)展生產,繁榮經濟,公私兼顧,勞資兩利。這是新民主主義經濟政策的基本原則,也是新民主主義勞動政策的基本原則。這個基本原則有兩方面的意義:一方面,是由‘發(fā)展生產、繁榮經濟來達到‘公私兼顧、勞資兩利的目的;另一方面,是用‘公私兼顧、勞資兩利來達到‘發(fā)展生產、繁榮經濟的目的?！?/p>

“我們當前首要的工作,就是要保護勞動,如不采取保護勞動的措施,就不能實現‘兼顧和‘兩利。因此,今天要注意保護勞動者利益,而要做到這件事情,首先要大家改變重視機器、輕視人的觀點,要學會重視人,要懂得人是最可寶貴的資本,是人制造機器,而不是機器造人。千百年來,舊社會都是看不起人,看不起勞動者,現在我們懂得了世界是勞動者創(chuàng)造的。但要真正做到改變勞動者在生產中所處的不利條件,還是需要相當長的時間,這不是主觀愿望所能決定,而是受著客觀條件限制的?！?/p>

據《當代中國的勞動保護》一書介紹,1952年,當時的勞動部部長李立三根據毛澤東提出的“在實施增產節(jié)約的同時,必須注意職工的安全、健康和必不可少的福利事業(yè);如果只注意前一方面,忘記或稍加忽視后一方面,那是錯誤的”這個指示精神,提出了“安全生產方針”這6個字。不過,當時僅限于這6個字,而沒有確定其內涵。后來,時任國家計委主任的賈拓夫把安全生產方針這6個字豐富為“生產必須安全、安全為了生產”。

1952年12月,原勞動部召開了第二次全國勞動保護工作會議。這次會議,著重傳達、討論了毛澤東主席對勞動部1952年下半年工作計劃的批示。勞動部部長李立三根據這一批示,提出了“安全與生產要同時搞好”的指導思想。在這次會議上,明確提出了安全生產方針,即:“生產必須安全、安全為了生產”的安全生產統一的方針。會議還提出了“要從思想上、設備上、制度上和組織上加強勞動保護工作,達到勞動保護工作的計劃化、制度化、群眾化和紀律化”的目標和任務。這次會議,明確了勞動保護工作的指導思想、方針、原則、目標、任務,對以后工作的發(fā)展,起到巨大的推動作用,產生了比較深遠的影響。

1954年7月13日,李立三部長在全國勞動保護工作座談會上的總結中指出:“在國家進入計劃經濟建設時期,一切工作要求計劃化,因此在企業(yè)管理上正在推行與加強計劃管理、技術管理和建立責任制。勞動保護工作也必須加強計劃性,逐步建立正常的工作秩序;同時,必須根據生產發(fā)展的需要,繼續(xù)貫徹安全生產方針,正確掌握通過國家經濟建設的發(fā)展,逐步改善勞動條件的原則,從組織領導上、計劃上、制度上進行建設工作,其工作重點應放在基本建設、重工業(yè)和傷亡事故與職業(yè)病較多的廠礦工地企業(yè)。”

“第一,必須從思想上進一步明確‘生產必須安全、安全為了生產的安全生產統一的方針。在企業(yè)領導方面,必須把安全生產的方針貫徹到生產管理工作中去,繼續(xù)批判那些單純生產任務觀點,忽視安全,把安全和生產對立起來等錯誤思想和官僚主義的作風。另一方面,勞動部門、工會、企業(yè)勞動保護部門的干部也必須進一步明確樹立為生產服務,為實現國家社會主義工業(yè)化服務的思想觀點。為此,要求各級干部認真學習中央和各地黨委的指示,學習生產管理和生產技術知識,鉆研業(yè)務、提高工作水平,在實際工作中克服急躁冒進和消極等待等情緒。

第二,安全生產是社會主義企業(yè)管理的原則之一,必須明確管生產的管安全,確立安全生產的一長負責制,負責生產的同時負責安全,負責工程技術的人員負責技術工的安全,把安全生產工作從組織領導上統一起來?！?/p>

1958年9月15日,勞動部副部長毛齊華在第三次全國勞動保護工作會議上的總結中強調勞動保護工作的方針政策時指出:必須從生產出發(fā),為生產服務。

他說,實踐證明:安全生產方針是完全正確的。生產是社會發(fā)展中決定性的因素,安全是指生產中的安全,做保護工作是為了搞好生產而講安全的,不是脫離生產去講安全。所以,做勞動保護工作應以生產為主體,要對生產起積極作用。對于這一點,過去在思想上還不大明確,因而在進行勞動保護工作中,對生產所起的效果,有時總結不夠。……今后做勞動保護工作,不僅要注意安全效果,同時一定要注意生產效果。在社會主義社會中,生產是為著全體人民的利益的,發(fā)展生產和保護勞動者的安全和健康是一致的,黨的安全生產方針正是體現了這種精神。

1960年4月20日,勞動部部長馬文瑞在第四次全國勞動保護工作會議上的總結中,就如何看待勞動保護工作時指出:“我們在勞動保護工作上必須貫徹‘從生產出發(fā),為生產服務的方針。要搞好生產,必須具備安全的條件,而安全是為了搞好生產,不是為安全而安全。如果消極地求安全,而不去積極地克服種種不安全的因素以求得安全,那就會有礙生產建設,也是不對的?！?/p>

1981年6月20日,國家勞動總局副總局長章萍在全國安全生產工作會議上的講話中指出:“進一步貫徹執(zhí)行黨的安全生產方針,牢固地樹立‘安全第一思想。在組織生產時一定要把安全工作放在首位,把安全工作作為完成各項計劃和生產建設任務的前提條件,作為頭等大事來抓。這是生產本身的需要,也是社會主義制度的要求?！踩谝坏闹笇枷胧情L期適用的,而且是各行各業(yè)普遍適用的。安全和生產有沒有矛盾?搞好安全和生產是一致的,沒有矛盾。不安全和生產則有矛盾。因此,當出現了不安全的問題,首先應該排除不安全的因素,必要時也可以停止生產,排除了不安全因素后,再進行生產。這就是說‘生產必須安全,安全促進生產。如果在生產中不按客觀規(guī)律辦事,只講需要,不講可能,只顧產量,不顧安全,而往往是破壞生產,完不成任務。真正的全面的生產觀點應該是‘優(yōu)質、高產、安全、低消耗的觀點?！?/p>

1982年5月,國家勞動總局副總局長章萍在第三期全國行署、市勞動局長培訓班的講話指出:“有些同志認為強調安全生產,安全就會影響生產。‘渤2(1979年11月25日,石油工業(yè)部海洋石油勘探局‘渤海2號鉆井船在渤海灣內翻沉,造成船上72名職工死亡)事故后強調了一下安全,就認為影響了生產,使生產人員縮手縮腳,不敢干了。去年下半年生產下降,是‘渤2事故影響使人不敢抓生產了,這種看法當然是錯誤的。事實上,不抓安全是破壞了生產,發(fā)生事故影響了生產,大量的事故就是這樣。絕不是安全工作做多了做好了影響生產?！?/p>

1983年4月1日, 勞動部部長趙守一在全國安全生產工作會議和全國培訓工作會議上的講話中指出:“改革的目的就是為了人民的幸福,為了促進生產力的發(fā)展。但這里有一個尖銳的問題,就是要發(fā)展生產力,首先必須保護生產力,而我們有些同志卻恰恰忽視了這一點。傷亡事故的嚴重表明了我們有些同志并沒有把世間第一個最寶貴的是人這個道理搞清楚,而是‘目中無人!生產管理部門總認為他們是管生產的,不管人的安全。他們不了解一個最基本的常識;生產是靠人來進行的。”

“我們的同志在安全方面做了很多工作,但在新的形勢下,應當防止在實行利改稅、經濟承包等改革中,忽視安全的問題。不能只為贏利,拼體力、拼設備、拼時間,以致冒險蠻干,給國家和人民造成重大損失。江西省樂平縣涌山公社長勝煤礦和外包工簽訂合同時,明文寫上‘死傷勿論,只給埋葬費300元。山東省有個地方煤礦和協議工簽訂合同時寫明‘每噸8元,死活不管。干部和群眾稱這是野蠻的‘法律。這種只要錢,不要命,不管工人死活的做法是絕對不能允許的?！?/p>

二、“安全第一,預防為主”

方針(1984-2004)

據《當代中國的勞動保護》一書中介紹,文化大革命后,國家勞動總局勞動保護局局長章萍提出了在生產中貫徹安全生產方針,實際上就是貫徹“安全第一,預防為主”的思想,經全國討論后,認為這一提法比較科學,有利于安全生產和遏制事故的發(fā)生。1984年,主管安全生產的勞動人事部在呈報給國務院成立全國安全生產委員會的報告中把“安全第一,預防為主”作為安全生產方針寫進了報告,并得到國務院的正式認可。1987年1月26日,勞動人事部在杭州召開會議把“安全第一,預防為主”作為勞動保護工作方針寫進了我國第一部《勞動法(草案)》。從此,“安全第一,預防為主”便作為安全生產的基本方針而確立下來。

1985年1月3日,國務委員全國安委會主任張勁夫在全國安全生產委員會第一次會議上的講話中指出:“最近,全總黨組向中央書記處匯報時,耀邦同志等幾位中央領導同志強調提出了安全生產的問題。國務院于1984年11月26日批準了全國‘安全月領導小組的報告,同意成立全國安全生產委員會。黨中央、國務院從來重視安全生產。我們應當同心協力,把這件事情辦好。”

“在經濟體制改革宣傳中,要把保護勞動者的安全和健康作為一項重要內容。強調安全第一,預防為主。主要領導要親自過問。實行廠長(經理)負責制,就包括對安全的責任。要大力表揚先進典型,嚴肅批評差的單位?！?/p>

1989年12月28日,在全國安全生產委員會第一批專家組成立大會上,勞動部部長阮崇武指出:“最近,黨的十三屆五中全會的決定中,提出了‘安全第一,預防為主的方針,這充分說明黨中央對安全生產工作的重視。”

隨著改革開放和經濟高速發(fā)展,安全生產越來越受到重視。“安全第一”的方針被有關法律所肯定,成為以法律強制實施的安全生產基本方針?！吨腥A人民共和國礦山安全法》第三條規(guī)定:“礦山企業(yè)必須具有保障安全生產的設施,建立、健全安全管理制度,采取有效措施改善職工勞動條件,加強礦山安全管理工作,保證安全”?！吨腥A人民共和國煤炭法》第七條規(guī)定:“煤礦企業(yè)必須堅持安全生產、預防為主的安全生產方針”?！吨腥A人民共和國礦產資源法》第三十一條規(guī)定:“開采礦產資源,必須遵守國家勞動安全衛(wèi)生規(guī)定,具備保證安全生產的必要條件”。《中華人民共和國建筑法》第三十六條規(guī)定:“建筑工程安全生產管理必須堅持安全第一、預防為主的方針”?！吨腥A人民共和國電力法》第十九條規(guī)定:“電力企業(yè)應當加強安全生產管理,堅持安全第一、預防為主的方針”?！吨腥A人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》第四十一條規(guī)定:“企業(yè)必須貫徹安全生產制度,改善勞動條件,做好勞動保護和環(huán)境保護工作,做到安全生產和文明生產”。

2002年,《中華人民共和國安全生產法》由第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議于2002年6月29日通過,自2002年11月1日起施行。“安全第一、預防為主”方針被列入《安全生產法》。

這項方針在《安全生產法》中再次規(guī)定,一是表明它是正確的;二是表明它適用于所有的安全生產管理中。在法律上確立“安全第一、預防為主”的方針,就是要求在生產經營活動中將安全放在第一位,十分重視安全生產,采取一切可能的措施保障安全,防止一切可能防止的事故,生產必須安全,安全是生產的先決條件。實現這些要求,執(zhí)行“安全第一、預防為主”的方針,是一項法定的義務、法定的責任,是在法律面前必須嚴肅對待的大事,是要依法堅持的長期方針、基本方針。

《國務院關于進一步加強安全生產工作的決定》(國發(fā)[2004]2號)中指出:“適應全面建設小康社會的要求和完善社會主義市場經濟體制的新形勢,堅持‘安全第一、預防為主的基本方針,進一步強化政府對安全生產工作的領導,大力推進安全生產各項工作,落實生產經營單位安全生產主體責任,加強安全生產監(jiān)督管理;大力推進安全生產監(jiān)管體制、安全生產法制和執(zhí)法隊伍‘三項建設,建立安全生產長效機制,實施科技興安戰(zhàn)略,積極采用先進的安全管理方法和安全生產技術,努力實現全國安全生產狀況的根本好轉?！?/p>

三、“安全第一、預防為主、

綜合治理”方針(2005年至今)

1978年以來,全國國有統配煤礦貫徹執(zhí)行“安全第一,預防為主,綜合治理,全面推進”的方針,出現了持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的勢頭,產量逐年增長,安全狀況有所好轉。統配煤礦百萬噸死亡率呈逐年下降趨勢。

把“綜合治理”充實到安全生產方針當中,始于中國共產黨第十六屆中央委員會第五次全體會議通過的《中共中央關于制定十一五規(guī)劃的建議》,并在胡錦濤總書記、溫家寶總理的講話中進一步明確。

2005年10月11日,中共中央第十六屆五中全會公報提出了“十一五”時期經濟社會發(fā)展的主要目標,“民主法制建設和精神文明建設取得新進展,社會治安和安全生產狀況進一步好轉,構建和諧社會取得新進步”。會議通過的《中共中央關于制定十一五規(guī)劃的建議》指出:“保障人民群眾生命財產安全。堅持安全第一、預防為主、綜合治理,落實安全生產責任制,強化企業(yè)安全生產責任,健全安全生產監(jiān)管體制,嚴格安全執(zhí)法,加強安全生產設施建設。切實抓好煤礦等高危行業(yè)的安全生產,有效遏制重特大事故。”該《建議》還指出:“必須加快轉變經濟增長方式。我國土地、淡水、能源、礦產資源和環(huán)境狀況對經濟發(fā)展已構成嚴重制約。要把節(jié)約資源作為基本國策,發(fā)展循環(huán)經濟,保護生態(tài)環(huán)境,加快建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會,促進經濟發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協調。推進國民經濟和社會信息化,切實走新型工業(yè)化道路,堅持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展,實現可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶于2006年1月23～24日,在北京召開的全國安全生產工作會議上指出:“加強安全生產工作,要以鄧小平理論和‘三個代表重要思想為指導,以科學發(fā)展觀統領全局,堅持‘安全第一、預防為主、綜合治理,堅持標本兼治、重在治本,堅持創(chuàng)新體制機制、強化安全管理?！?/p>

中共中央總書記胡錦濤于2006年3月27日下午主持中共中央政治局第30次集體學習時強調:“加強安全生產工作,關鍵是要全面落實‘安全第一、預防為主、綜合治理的方針,做到思想認識上警鐘長鳴、制度保證上嚴密有效、技術支撐上堅強有力、監(jiān)督檢查上嚴格細致、事故處理上嚴肅認真?！?/p>

把“綜合治理”充實到安全生產方針之中,反映了近年來我國在進一步改革開放過程中,安全生產工作面臨著多種經濟所有制并存,而法制尚不健全完善、體制機制尚未理順,以及急功近利的只顧快速不顧其他的發(fā)展觀與科學發(fā)展觀體現的又好又快的安全、環(huán)境、質量等要求的復雜局面;充分反映了近年來安全生產工作的規(guī)律特點。所以要全面理解“安全第一、預防為主、綜合治理”的安全生產方針,絕不可脫離當前我國面臨的國情。

2006年6月24日,國家安全生產監(jiān)管總局局長李毅中在“安全發(fā)展”高層論壇開幕式上的講話指出:把“綜合治理”充實到安全生產方針當中,始于黨的十六屆五中全會《建議》,并在胡錦濤總書記、溫家寶總理的講話中進一步明確,進一發(fā)展和完善,更好地反映了安全生產工作的規(guī)律特點。黨的安全生產方針是完整的統一體,堅持安全第一,必須以預防為主,實施綜合治理;只有認真治理隱患,有效防范事故,才能把“安全第一”落到實處。事故發(fā)生后組織開展搶險救災,依法追究責任,深刻吸取教訓,固然十分重要,但對于生命個體來說,傷亡一旦發(fā)生,就不再有改變的可能。事故源于隱患,防范事故的有效辦法,就是主動排查、綜合治理各類隱患,把事故消滅在萌芽狀態(tài)。不能等到付出了生命代價、有了血的教訓之后再去改進工作。從這個意義上說,綜合治理是安全生產方針的基石,是安全生產工作的重心所在。

“貫徹黨的安全生產方針,必須堅持標本兼治,重在治本。安全生產是生產力發(fā)展水平和社會公共管理水平的綜合反映。造成目前重點行業(yè)領域重特大事故多發(fā)、安全生產形勢依然嚴峻的原因是多方面的,必須堅持標本兼治,在采取斷然措施遏制重特大事故的同時,探尋和采取治本之策。綜合運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段,從發(fā)展規(guī)劃、行業(yè)管理、安全投入、科技進步、經濟政策、教育培訓、安全立法、激勵約束、企業(yè)管理、監(jiān)管體制、社會監(jiān)督以及追究事故責任、查處違法違紀等方面著手,解決影響制約安全生產的歷史性、深層次問題,建立安全生產長效機制?！?/p>

2005年10月8～11日召開的中共第十六屆五中全會,將安全生產列為“十一五”主要目標之一?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出“堅持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展”,安全發(fā)展的概念首度出現在黨的文件里;“社會治安和安全生產狀況進一步好轉”,安全生產指標首度出現在五年規(guī)劃中。

2009年1月16日,國家安全生產監(jiān)督管理總局在京召開2009年全國安全生產工作會議。國家安全監(jiān)管總局黨組書記、局長駱琳作了題為《深入開展三項行動、全面加強三項建設,扎扎實實做好“安全生產年”各項工作》的工作報告。駱琳說,經國家安監(jiān)總局黨組研究、國務院安委會全體會議審議同意,2009年全國安全生產工作的總體思路和要求是:認真學習領會和全面貫徹落實黨中央、國務院關于加強安全生產工作的一系列指示精神和決策部署,以學習實踐科學發(fā)展觀活動為動力,堅持以人為本,堅持安全發(fā)展,堅持“安全第一、預防為主、綜合治理”的方針,堅持近期與長遠、治標與治本、預防與查處相結合,以深入開展“安全生產年”活動為主線,以有效防范、堅決遏制重特大事故為目標,扎實開展安全生產宣傳教育、安全生產執(zhí)法、安全生產治理“三項行動”,切實加強安全生產法制體制機制、安全生產能力、安全生產監(jiān)管隊伍“三項建設”,推動安全生產狀況的持續(xù)穩(wěn)定好轉,為實現到2010年全國安全生產狀況明顯好轉的目標奠定堅實基礎。

編輯曉 訥