城中村改造中土地產權變更及社會保障問題初探

李 勇

摘要城中村改造是工作不僅關乎城市的良性發(fā)展,更是影響社會的和諧穩(wěn)定。國家土地的二元所有制結構是導致城中村改造無法順利開展的根本原因,明晰土地產權則是城中村改造的核心問題。本文試圖綜合多方研究成果及各地實施經驗,以明晰土地產權及完善社會保障體制切實保護農民權益為出發(fā)點,就改造過程中出現(xiàn)的土地產權變更問題進行初步探討,并提出解決問題對策。

關鍵詞城中村改造 土地產權 社會保障

中圖分類號:D922.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-322-03

隨著我國經濟的發(fā)展和城市改造的不斷推進,城市化發(fā)展如今迫切需要增加大量建設用地。但是,城中村這一基于土地的二元所有制結構和長期以來實行的城鄉(xiāng)二元體制所產生的一種獨特社會現(xiàn)象卻成為城市化發(fā)展進程的巨大阻力。因此,城中村改造必然成為城市化建設的重點問題之一。所謂城中村,是指分布在城市建設區(qū)或規(guī)劃區(qū),其農村土地已納入城市的總體規(guī)劃,且原農村耕地很少或沒有,雖其農地和居民早已非農化,但仍保留農村管理體制,使用集體用地,并以村民委員會為組織形式的行政居住村落。有效統(tǒng)籌協(xié)調城中村的改造問題,合理整合城市空間資源,對于社會的和諧穩(wěn)定及城市的健康和持續(xù)發(fā)展具有全局性的意義。

一、問題的提出

(一)城中村的現(xiàn)狀及特點

城中村是當前我國城市中獨特的現(xiàn)象,不僅是沿海大城市,還是內地的中等城市都普遍存在。總體而言,各地城中村都存在以下幾個共同的特點:從生活環(huán)境狀況來看,因缺乏總體規(guī)劃及配套基礎設施,城中村衛(wèi)生狀況具有“臟、亂、差”的典型特征,甚至被稱為城市的“毒瘤”;從社會治安管理來看,因缺乏綜合管理、人口流動量大、身份復雜,與城市文明格格不入,是城市的低價生活區(qū);從村民經濟收入模式來看,因城中村農地和居民的非農化以及村民的自身能力素質的限制,村民以依靠使用集體用地自建廉租房以收取低價租金作為收入來源,因此形成一種物業(yè)出租型經濟模式。顯然,城中村的問題已嚴重影響城市化建設進程。

(二)城中村改造的瓶頸問題

正因城中村存在諸多的復雜特征,導致城中村改造工作困難重重并引發(fā)一系列問題。根據(jù)我國現(xiàn)行法律,城市所有土地的產權歸國家所有,而農村和城郊土地的產權歸集體所有。國家土地的二元所有制結構是導致城中村改造無法順利開展的根本原因,明晰土地產權則是城中村改造的核心問題。目前,城中村改造中缺少土地產權權屬變更的統(tǒng)一規(guī)定已造成改造的障礙。城中村改造必然出現(xiàn)土地產權變更問題,而土地產權的變更必然導致村民原有的物業(yè)出租型經濟模式的改變,如何才能平衡附加在集體土地上的權力、協(xié)調好政府和農民的利益?可以說,突破土地產權權屬問題,切實落實農民權益保障體系,才能從根本上解決城中村改造的難題。

二、城中村改造過程的核心問題:土地產權的變更

(一)城中村形成的根本原因在于土地的產權界定模糊

《土地管理法》第八條明確規(guī)定,我國現(xiàn)存國有產權制度和集體產權制度兩種形式,即城市實施國有產權制度,農村和城市郊區(qū)實施集體產權制度,但現(xiàn)行法律并未對國有土地及集體土地所有權的區(qū)分作出明確嚴謹?shù)慕缍?。《憲法》第九條、十條、《物權法》第四十七條、四十八條與《土地管理法》第八條的界定內容基本一致,《確定土地所有權和使用權的若干規(guī)定》第二章則指出“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”,但何謂“城市市區(qū)”則無明確說明,這具體是指行政區(qū)域范圍區(qū)?城市規(guī)劃區(qū)?抑或是城市建成區(qū)?有學者①認為“應以城市建成區(qū)為準,所謂‘城市建成區(qū)一般是指本市已進行城市配套建設,具備城市功能、基本連片的區(qū)域?！蓖瑯拥?對于集體土地只是規(guī)定“農村及城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農民集體所有”。實際上,何謂“城市郊區(qū)”也難以明確界定,單憑片面的認定而無具體法律依據(jù),恐怕在城市化進程不斷推進,城市建設需要對土地進行規(guī)劃及改造,城郊相接的土地變得稀缺之時,必然導致農村集體土地資源的濫用。由于法律對國有土地界定不明確,因此集體對土地的產權界定也顯得模糊不清。

《憲法》第十條及《物權法》第五十八條、六十條對土地所有權由哪一級集體經濟組織行使并無明確的界定,只是籠統(tǒng)地界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內農業(yè)集體經濟組織所有,并無明確界定所有權具體的行使主體,而《土地管理法》第八條、第十條等相關條文對此也無進一步的說明,實際上這使所有權處于虛置狀態(tài),土地產權主體的多元化必然導致各主體為爭奪所有權而發(fā)生沖突。另外,《土地管理法》中規(guī)定:“任何單位和個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”,這種相對抽象的禁止性規(guī)定在沒有具體制度的支撐時,難以切實保障土地產權,也難以使土地產權實現(xiàn)合法的流轉。當城市發(fā)展不斷向農村擴張,加之以集體土地產權界定的模糊,各利益主體爭相奪利,進而產生城中村現(xiàn)象并形成瓶頸問題。

因此,要解決這些問題,前提則是通過改變集體土地的所有權性質,明晰土地產權的歸屬,將城中村納入城市改造的統(tǒng)一規(guī)劃,并使農村的土地能夠在市場上合法地自由流通。

(二)土地產權變更方式及比較

就目前看來,國內有多種實踐經驗,其中有兩種土地產權變更方式值得對比借鑒,一種是實行股份合作制,另一種則是實行集體土地國有化轉制。股份合作制,是指將農村集體土地總體資產形成份額分配到集體經濟組織內各成員,以一股一票為表決原則,在農民對土地享有財產權的基礎上形成股份共有關系的一種土地制度,其中經營主體可以是股份合作組織的股東,也可以是股份合作組織成員以外的公民、法人或其他組織,由股東投票表決聘任。集體土地國有化轉制②,是指集體經濟比較發(fā)達、整體建設水平較高的城市周邊地區(qū)或城市內部的村鎮(zhèn)在城市化過程中,以農民集體經濟組織成員全部由農民轉為城市居民,并實現(xiàn)撤村改居的過渡為前提,通過行政命令的方式,將原屬農村集體所有的土地整體性、一次性地轉歸為國家所有,并基本不改變原有的土地用途和使用權歸屬,即國有土地派生出的使用權仍由集體經濟組織(股份公司)享有。對比兩種土地產權變更方式的實施情況,在充分探討土地產權的變更實質需求后,我們知道集體土地國有化轉制相比股份合作制更有其突出的優(yōu)勢。

1.股份合作制保留了土地的集體所有權,而集體土地國有化轉制則從根本上實現(xiàn)了土地的國有化。這樣,集體土地國有化轉制能夠整體獲得一步到位的效果,實現(xiàn)了土地權屬的根本改變,即政府取得集體土地不要求有具體的目標,可以根據(jù)城市整體規(guī)劃考慮,另行提出改造形式和對象,從而可以根據(jù)實際城市化建設需求進行統(tǒng)一規(guī)劃,推動城市改造的進程。

2.股份合作制組織的分配原則為按股份分紅,即在按規(guī)定繳付國家稅收等各項必要費用后,按各成員的股份比例進行單純的福利分配。因此,村民所擁有的土地股權僅能獲得福利收益而無真正的土地處分權,從而割裂了村民與土地產權的關系難以使村民得到應有的保障。相比之下,實施集體土地國有化轉制,能在土地實現(xiàn)國有轉制后有系列的社區(qū)改制,以國家的統(tǒng)一規(guī)劃免除村民的后顧之憂。

3.股份合作制按股份分紅這種純福利收益的分配方式,導致在實施過程中,很多地區(qū)在制度上界定了村民的股權不能轉讓、抵押和繼承,或只能轉讓給股份合作制組織內的其他村民或者轉為集體股股權。土地是一種只有通過流轉才能實現(xiàn)其價值的資源,在這種封閉的制度大大阻礙了市場經濟的發(fā)展,難以滿足社會發(fā)展的需求。村民為了獲得長期穩(wěn)定的收益,避免失去股民身份而放棄遷移,這對村民分工分業(yè)的形成、勞動力的轉移等也造成極大阻礙。

誠然,實施集體土地國有轉制不僅能夠解決城中村改造的主體定位問題,同時集體土地的徹底國有轉制更有利于政府統(tǒng)一、有效地利用規(guī)劃土地。更重要的是,在國家統(tǒng)一實施轉制后有效地通過系列措施為村民轉變成城市居民并能享受其應有的保障,以更好地配合國家城市化發(fā)展建設,實現(xiàn)可持續(xù)地和諧發(fā)展。

(三)集體土地國有化轉制的實施經驗及思考

根據(jù)《土地管理法實施條例》第二條第五項規(guī)定:“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民的,原屬于其成員集體所有的土地即歸國家所有”,這項規(guī)定為集體土地國有化轉制提供了法律依據(jù)。集體土地國有化轉制對重大的財產權屬變更和利益關系協(xié)調起促進作用并順應城市化發(fā)展要求,以廣州市和深圳市龍崗區(qū)、寶安區(qū)的城市化過程作為參考,以上地區(qū)改制范圍內的農村基本實現(xiàn)三個轉變③:一是將農村集體經濟組織的全體成員一次性轉為城市居民;二是撤銷原村委建制,以城市社區(qū)居委會取而代之;三是將原由村委會管理的集體經濟實體轉制為由集體法人股東持股的股份制企業(yè)。這樣,農村土地房產也分三步走,第一步是實現(xiàn)兩個轉變,即農轉非及撤農轉居;第二步是以政府命令的形式,將列入轉制范圍的集體土地一次性轉為國有土地;第三步是按轉制后確認土地使用權和房屋所有權的配套規(guī)定,對合法的土地使用權人和房屋所有權人核發(fā)國有土地使用權證和房產證,對取得合法權屬證明的土地、房產在繳納相應的稅費后,允許其進入房地產交易市場。

筆者認為這種改制的步驟較為穩(wěn)妥并有可完善之處。第一,基于合理規(guī)范改造土地取得合法權屬證明后進入房地產市場的流轉,避免村民意識薄弱使各種強勢行為或手段避開法律規(guī)制,擾亂此類房地產交易,可使改制后對合法土地使用權人和房屋所有權人所核發(fā)的國有土地使用權證和房產證與非城中村改造房產的兩證有所區(qū)別。同時也應出臺關于此類房產交易的配套規(guī)定,強化交易的合法程度,保障村民權益的,使此類房產穩(wěn)步進入房地產市場;第二,上述經驗并未提及對于城中村內違法建筑的處理方式,是否同樣核發(fā)合法的產權證明?筆者認為在改造前應對村內村民建房和非村民建房、經批準建房和超標準建房等區(qū)別造冊標注,并根據(jù)實際情況制定相關的補償折抵規(guī)定,確保各方公平合理的利益,保證改制的順利實施;第三,改制后,政府應對改制后由集體法人股東持股的股份制企業(yè)進行深化改造,逐漸創(chuàng)新其管理體制及運行機制,通過積極的財政扶持,促進股份制企業(yè)能夠獨立自主向現(xiàn)代企業(yè)方向轉變,引導企業(yè)經營結構實現(xiàn)從單一到多元化的轉變。

集體土地國有化轉制的實施模式使政府能夠在現(xiàn)行的土地法律制度框架下,突破只有通過土地征收才能變更產權的障礙,使集體土地能夠更好地實現(xiàn)轉制進而在市場上合法自由流通,也大大加快了城中村改造及城市化的進程。其明確集體土地國有化,確定集體經濟組織成員對集體土地所擁有的使用權份額并享有相應的財產權,形成公正公平的社會秩序,理順土地使用權的分配關系,同時也明確了城中村改造中以保障原村民利益為目標而形成的實體性權利主體,使其在改造過程中發(fā)揮主導作用更好地維護村民的長遠利益。而且,集體土地國有化轉制能將城中村改造這一復雜的問題當中所隱含的,對于農村村民、市場開發(fā)商以及政府的統(tǒng)籌建設都各有促進作用的有利因素展現(xiàn)出來,使村民的生活生產得到保障,房地產開發(fā)商能充分挖掘城中村潛在的獲利空間,政府能根據(jù)城市統(tǒng)一規(guī)劃,合法有效地將土地推進市場進行流轉,拉動壯大集體經濟,兼顧公共利益、城中村的整體利益及村民的個體利益,更好地發(fā)揮城中村改造的經濟、社會和環(huán)境等方面的綜合效應,大大推動城市化的進程,完善村民的生活保障制度,真正實現(xiàn)城中村改造的核心點,使改造獲得根本性的成功。

三、城中村改造成功的根本目標:完善社會保障制度及建立配套改革體制

我國土地的二元所有制結構阻礙城中村改造的進程,長期以來實行的城鄉(xiāng)二元制度④,尤其是二元戶籍制度更是城中村改造中不可忽視的因素,因為這項制度直接涉及改造中農民權益的保護。村集體土地一直承擔著全體村民的社會保障和基礎的社會經濟活動。當其原有的物業(yè)出租型經濟模式一旦改變,農民失去賴以生存的經濟來源,這必然增加新的城市問題。集體土地產權的實施與轉換決定著城鄉(xiāng)農村社會改造的成敗。因此,在城中村改造的過程當中,完善社會保障體制,明確村民的利益分配及保障措施,建立起切實可行的配套改革方案顯得何其重要。

(一)切實落實拆遷補償制度,注意貯備社會保障資金

房屋拆遷補償是村民在改造中首要關注的問題。實施集體土地國有轉制的拆遷改造前應該對各項規(guī)定進行法律上的規(guī)范,并嚴格按照相關規(guī)定進行補償。值得提出的是,拆遷前首先應以對房屋產權進行重新確認,對涉及到城中村拆遷的房屋應從權利主體、使用功能、建筑時間上對其村民建房和非村民建房、經批準建房和超標準建房、自用住宅和經營住房等進行區(qū)別對待。注意靈活操作,即以對村內的建筑調查為基礎,對于一戶多宅、一宅超面積、經營住房、非村民建房等不同類型的房屋做好相應的登記注記作為拆遷時的產權確認和補償依據(jù);改造時,為保護因公益事業(yè)需要由國家統(tǒng)一規(guī)劃建設而導致其失去土地的村民的權益,應當將此類村民納入社會保障體系,同時應明確由市、縣政府作為保障的責任主體。此外,在改造過程中可以通過預留部分土地,以解決農民的住房問題及原農村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展問題,也可從土地補償費中拿出一部分,或留足社會保障金,由村或鎮(zhèn)統(tǒng)一為失地農民辦理養(yǎng)老保險、重大疾病醫(yī)療保險等社會保險,并發(fā)放農民最低生活保障金。

(二)堅持取消城鎮(zhèn)戶籍制度,避免農民身份轉換的虛化

鑒于城中村改造過程中大多數(shù)農民對轉換為居民身份較淡漠,更多關注自己未來生活的安置及土地、房屋該適用怎樣的補償標準,導致農民忽略其爭取社會保障的意識。政府取消城鎮(zhèn)戶籍制度,并建立起一系列保障制度,能進一步使原村民和城市居民的法律地位接近等同,更好地落實保障。在教育管理方面,原村委會管理的學校應由相關教育部門接管,管理關系轉為區(qū)屬學校,劃分學區(qū)等辦學問題應做好相應的調整;在改造后的社區(qū)建設方面,因村民全部轉化為城鎮(zhèn)居民,村民委員會建制應轉為城市社區(qū)建制并實行社區(qū)居委會管理的模式;在村民的社會保障方面,政府更應盡早出臺關于城中村改造使農民身份轉換為城鎮(zhèn)居民后應如何享有城鎮(zhèn)低保、醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險等福利待遇及更明確地規(guī)定政府補貼的方式和額度,避免農民身份轉換的虛化。集體土地轉制后,政府應當將農民轉為居民后的就業(yè)政策納入城市就業(yè)管理范圍。建議全面推行勞動預備制度,組織相關勞動就業(yè)培訓機構要為原村有勞動能力和就業(yè)要求的村民開設專門的技術培訓及學習課程,培訓經費可由政府財政專項資金支出,并以創(chuàng)業(yè)補助、公益性崗位推薦等多種方式積極推薦就業(yè),充分利用市、區(qū)、街道、居委會四級勞動就業(yè)服務網絡,優(yōu)先為就業(yè)困難的原村民提供就業(yè)服務。

(三)市政設施先行改造,注重維系社區(qū)傳統(tǒng)文化

國外貧民窟改造是聯(lián)合國人居署提出的一項城市化改造的工程。雖然貧民窟改造與我國城中村形成的機制與改造困難明顯不同,但兩者在某些方面的改造有一定的相似性,對我國城中村改造工作有一定的借鑒意義。如貧民窟改造中采取市政設備先行改造,如對道路、排水、衛(wèi)生和供水供電等公用基礎設施實施改造,同時也在教育和健康領域及其他社會保障服務,這對城市化改造起到很大的促進作用。城中村改造中,也應在房屋的改造的同時注重市政基礎設施建設,有利促進原村民改造的積極性。此外,政府在改造過程中,應充分重視保留原有的傳統(tǒng)文化,不可忽視村民原有社區(qū)文化的割裂性、村民賴以維系的情感統(tǒng)一性和村民與城市居民生活習慣的不相融合性三者之間存在的沖突。借鑒深圳市城中村改造經驗,將城中村社區(qū)傳統(tǒng)文化的可持續(xù)性作為城中村改造的一個重要環(huán)節(jié),既為完善城中村社會保障體系提供有利條件,也使村民的生活方式得到和諧的轉換,提高村民對城中村改造的信心。如有條件的地方可考慮統(tǒng)一興建農民新村,如深圳市漁民村通過統(tǒng)一規(guī)劃重新建設新村,不僅保留了原有的社區(qū)文化,而且實現(xiàn)了城區(qū)土地資源資產價值的最大利用。

總體而言,城中村改造的問題是我國目前的重要問題之一,作為城鄉(xiāng)的結合點,處理好其改造的問題對于社會的發(fā)展和城市的建設都有突出的作用,對于社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展具有重要的意義。在改造過程當中,妥善處理土地產權的變更,實施集體土地國有化轉制,合理完善社會保障體制及加強配套改革顯得至關重要,更需要我們立足現(xiàn)實、著眼未來,正確地協(xié)調好各方的利益達到共贏的局面。

注釋:

①江平.中國土地立法研究.中國政法大學出版社.1999年版.第241頁.

②③黃常青.城中村改造中若干法律問題.中國黨政干部論壇.2007年.

④二元戶籍制度,是指國家在實行農業(yè)國加快工業(yè)化進程時,為適應命令式的計劃經濟體制而建立的一種城鄉(xiāng)分割,并以戶籍制度為依托就城鄉(xiāng)附加不同的財政稅收、文教衛(wèi)生、就業(yè)退休、社會保障、行政管理等安排的系列制度.

參考文獻:

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