關(guān)于我國城鎮(zhèn)居民住房保障制度的研究綜述

羅 田

摘要本文結(jié)合目前我國城鎮(zhèn)居民的住房現(xiàn)狀,對我國城鎮(zhèn)居民住房保障制度做了簡要的分析和探討。

關(guān)鍵詞城鎮(zhèn)居民 住房保障制度 戰(zhàn)略目標(biāo)

中圖分類號:F328文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-292-02

一、研究背景

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)的提出標(biāo)志著中國改革開放又邁上了一個(gè)新的臺階。回顧中國改革開放的歷程,有目共睹的是中國的經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展,人民生活質(zhì)量普遍改善,綜合國力不斷增強(qiáng)。然而不能忽視的事實(shí)是:過去20年的發(fā)展是以“犧牲局部利益”為代價(jià)換來的。比如近幾年,我國住宅商品化雖促進(jìn)了住宅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,但對于城鎮(zhèn)中的一些底收入群體來說,他們根本無法按等價(jià)交換的原則在市場上買房或租房,這不僅影響到房改的進(jìn)程,更關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定。

當(dāng)今世界各國政府幾乎無一例外地都在不同程度上為中低收入階層解決住房問題提供幫助,但是,真正制定出行之有效的住房政策并妥善解決中低收入階層住房問題的國家卻不多。尤其是在我國,中低收入人群占據(jù)很大的比重,隨著住房政策的變化,這一群體的住房問題日益突出。

從目前情況看,如何有效解決中低收入階層的住房問題,不僅僅是簡單的民生問題,已經(jīng)是我國政策體系的核心問題。一方面,這需要在政府層面進(jìn)行研究和努力;另一方面,也需要研究機(jī)構(gòu)、開發(fā)商等層面的社會(huì)主體的參與,妥善解決中低收入階層住房問題對構(gòu)建和諧社會(huì)有著重要的理論意義和實(shí)踐意義。

二、研究現(xiàn)狀

(一)關(guān)于住房保障制度改革的研究

我國城鎮(zhèn)住房制度的改革是國家整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要組成部分。二十多年來,我國城鎮(zhèn)住房制度改革采取積極穩(wěn)妥、不斷深入、有目標(biāo)、有步驟的方式進(jìn)行,取得了重要成就和積極進(jìn)展。進(jìn)一步深化我國城鎮(zhèn)住房保障制度改革,對促進(jìn)住宅業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,更好地改善人們的居住條件有十分重要的意義。因此,我國學(xué)者,從多方面、多角度論述了我國城鎮(zhèn)居民的住房保障制度為什么要改革、改革過程中存在的問題以及解決的辦法。

成思危(2002)從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對中國城鎮(zhèn)住房制度改革問題進(jìn)行了系統(tǒng)的思考,提出了改革的目標(biāo)模式,分析了職工、開發(fā)商、單位、政府、銀行等有關(guān)方面的基本態(tài)度和行為特征,探討了從現(xiàn)有體制平穩(wěn)過渡到目標(biāo)模式的策略,認(rèn)為針對不同收入水平的家庭實(shí)行不同渠道的住房供應(yīng),是中國住房制度改革的重要思路,也是完善社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容。陳龍乾等從歷史的角度在對我國城鎮(zhèn)住房制度改革的必要性、進(jìn)程、目標(biāo)和特點(diǎn)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,概括了新的城鎮(zhèn)住房制度的基本內(nèi)涵。張金娟在比較分析世界發(fā)達(dá)國家住房保障體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,剖析了我國住房保障體系發(fā)展的限制條件,并提出了一些完善的策略,如明確住房保障的總體目標(biāo)、完善住房保障機(jī)制等。陳伯庚、顧志敏、陸開和(2006)從政治學(xué)角度,在系統(tǒng)地總結(jié)了近20多年來中國城鎮(zhèn)住房制度改革的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,提出了在中國城鎮(zhèn)制度改革過程中應(yīng)堅(jiān)持的基本原則,如實(shí)行統(tǒng)一政策目標(biāo)、分散決策、因地制宜、量力而行、堅(jiān)持國家、單位和個(gè)人合理負(fù)擔(dān),堅(jiān)持平穩(wěn)過渡、綜合配套等。馮宗容再次從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度指出,我國住房保障制度的構(gòu)建應(yīng)立足我國國情并借鑒國外成功的經(jīng)驗(yàn),以“選擇性保障”作為近期住房保障的目標(biāo)模式,建立經(jīng)濟(jì)適用房濂租房有機(jī)結(jié)合、輔以貨幣化補(bǔ)貼的保障型住房供應(yīng)分配體系,并提出了具體建議。

(二)城鎮(zhèn)住房問題對策研究

針對眾多學(xué)者對當(dāng)前城市住房問題產(chǎn)生原因的分析,有的研究者也對此進(jìn)行了對策分析,大部分學(xué)者大都認(rèn)為在尊重市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的同時(shí)政府在此問題上要有所作為。主要概述為兩方面:

1.政府經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控

(1)充分利用土地供給調(diào)節(jié)房價(jià)。王學(xué)發(fā)認(rèn)為房價(jià)的上漲不管是投資需求還是投機(jī)需求,抑或是消費(fèi)需求造成的,其背后肯定是需求大大超過了供給。為此,要保持房價(jià)穩(wěn)定,必須要保持市場上的供給和需求保持平衡。房價(jià)上漲時(shí)提供土地供給,房價(jià)下降時(shí)減少土地供給,甚至采用嚴(yán)格的土地政策,嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地征收土地閑置費(fèi)的政策,或者收回不開發(fā)的土地,這既是市場手段也是行政手段。

(2)調(diào)整房地產(chǎn)市場結(jié)構(gòu)。郭燦章等通過實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國房地產(chǎn)市場供給結(jié)構(gòu)中“別墅等高中價(jià)房供給比例過大”。中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長顧云昌也認(rèn)為:“要使中國房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展,必須調(diào)整包括房地產(chǎn)產(chǎn)品、市場、產(chǎn)業(yè)和布局結(jié)構(gòu)”。應(yīng)該“大量發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用型的普通住宅和一定比例的商業(yè)設(shè)施,對于別墅、高檔公寓、寫字樓應(yīng)當(dāng)嚴(yán)加限制”。

(3)規(guī)范和完善房地產(chǎn)市場秩序。開展房地產(chǎn)市場專項(xiàng)綜合整治行動(dòng),創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境和規(guī)范誠信的市場秩序。堅(jiān)決打擊閑置土地、擅自變更規(guī)劃用途、違規(guī)交易、故意延遲發(fā)售、惡意炒作、囤積房源和哄抬房價(jià)行為。尚教蔚認(rèn)為我國住宅市場中,相對來講,一級市場發(fā)育較好,二手房市場次之,租賃市場有待完善和快速發(fā)展。我國租賃市場規(guī)模較小,市場行為不規(guī)范,滿足不了租賃市場需求,特別是大多數(shù)房屋租賃是個(gè)人用于投資的住房,服務(wù)不到位,制約了租賃市場發(fā)展,使許多租賃需求轉(zhuǎn)移,無形中擴(kuò)大了購房需求。要擴(kuò)大租賃市場規(guī)模,規(guī)范租賃市場,使租賃市場成為居者有其屋的渠道之一,成為控制住房有效需求的渠道之一。要加快我國租賃市場建設(shè),引導(dǎo)和鼓勵(lì)房地產(chǎn)企業(yè)拓展住房租賃業(yè)務(wù),使有能力的較低收入者通過租房解決住房問題,減輕住房保障壓力。另外通過建立房地產(chǎn)市場信用制度,尤其是房地產(chǎn)管理部門的信用制度來規(guī)范房地產(chǎn)市場秩序。

(4)從成本上降低房價(jià)。劉倩認(rèn)為目前我國房價(jià)的構(gòu)成比例是:地價(jià)占40%,建筑材料價(jià)格占20%,建造成本占30%,稅費(fèi)占10%。這種構(gòu)成比例說明地價(jià)在房價(jià)中占了主導(dǎo)地位。而土地掌握在政府手中。由此也可以看出,政府是可以對房價(jià)進(jìn)行合理調(diào)控的。而現(xiàn)有政策是全面推行商品住房用地招標(biāo)拍賣掛牌的制度,確保土地供應(yīng)的公開、公平和公正。開發(fā)商固然希望用較低價(jià)格購買土地,但高價(jià)也是可以承受的,畢竟“羊毛出在羊身上”,高地價(jià)導(dǎo)致的高成本最終必然會(huì)轉(zhuǎn)嫁到普通消費(fèi)者身上。這就使看似公平的土地招標(biāo)拍賣在某種程度上加大了土地的購買成本。因此政府還應(yīng)出臺相應(yīng)的土地價(jià)格監(jiān)管制度,比如設(shè)定最高限價(jià)等,來制止房屋交易市場上的水漲船高。

2.政府相關(guān)政策體制的完善

(1)加大對土地使用的監(jiān)管和執(zhí)法力度。在源頭上,對于用地審批嚴(yán)格執(zhí)行土地規(guī)劃和計(jì)劃,不能突破計(jì)劃或規(guī)劃用地,在過程中,嚴(yán)格土地供應(yīng)管理,加大土地整頓力度;在供應(yīng)后,加強(qiáng)監(jiān)管,對于開發(fā)商在取得土地開發(fā)權(quán)后不能及時(shí)開發(fā),甚至囤積土地造成供應(yīng)出去的土地不能轉(zhuǎn)化成住房供應(yīng)的應(yīng)加大執(zhí)法力度,予以相應(yīng)懲罰。另外,要鼓勵(lì)節(jié)約、集約和合理使用土地,緩解土地供求矛盾。政府在停止別墅類用地供應(yīng),嚴(yán)格控制高檔住房土地供應(yīng)的同時(shí),應(yīng)增加中低價(jià)位和中小戶型的普通商品房和經(jīng)濟(jì)適用房的土地供應(yīng),并給予一定的優(yōu)惠政策,以調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。

(2)完善住房保障制度。其一,經(jīng)濟(jì)適用房制度的完善。王學(xué)法(2007)認(rèn)為應(yīng)將經(jīng)濟(jì)適用住房的開發(fā)建設(shè)納入到政府的職能管理范疇。經(jīng)濟(jì)適用住房目前仍然是商品房的一種形式.造成了經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)具有一定的市場性。核算開發(fā)企業(yè)的利潤,實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)并沒有充分發(fā)揮其平抑房價(jià)的作用。將經(jīng)濟(jì)適用住房的開發(fā)建設(shè)全部納入政府管理,地方政府設(shè)立房屋建設(shè)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)開發(fā)社會(huì)保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房,統(tǒng)一供地、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。在具體運(yùn)營上部分采用租賃方式為低收入家庭解決租賃住房,部分可以采用成本價(jià)方式出售,嚴(yán)格控制戶型面積。這樣可以在一定程度上緩解住房的需求壓力,同時(shí)也改變市場對房價(jià)的過高預(yù)期,降低市場價(jià)格,達(dá)到調(diào)控房價(jià)的目的。政府要以市場需求為導(dǎo)向,調(diào)整供應(yīng)結(jié)構(gòu),滿足不同收入家庭的住房要求。各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、居民承受能力確定本地區(qū)房地產(chǎn)發(fā)展的目標(biāo)和模式,調(diào)整好高檔商品房、普通商品房、經(jīng)濟(jì)適用房和廉租住房的供應(yīng)比例關(guān)系,增加普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的供應(yīng),完善住房保障制度,保證價(jià)格基本穩(wěn)定。其二,廉租房制度的完善。廉租住房制度作為一項(xiàng)彌補(bǔ)市場機(jī)制“缺陷”的制度,最大特點(diǎn)就是要體現(xiàn)公平、公正,最大作用是有利于縮小貧富差距,促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。張屹山、矯幸、宮劍認(rèn)為政府應(yīng)出資大力興建小戶型甚至超小戶型的廉租房以盡快實(shí)現(xiàn)居者有其屋,來保障那些最需要幫助的低收入群體,讓改革和發(fā)展的成果惠及到他們,而體現(xiàn)出和諧社會(huì)的主旨來。目的是穩(wěn)定低收入群體的心理底線,防止“貧民窟”、社會(huì)排斥等現(xiàn)象的出現(xiàn),鞏固改革和發(fā)展的成果。當(dāng)然,這種廉租房租出后,既不能空置,更不能挪為他用,也不可轉(zhuǎn)租,否則政府應(yīng)立即收回。同時(shí)政府也必須意識到,福利經(jīng)濟(jì)容易導(dǎo)致財(cái)政赤字和財(cái)政危機(jī),因此這樣的政策必須把握好度,在幫助低收入群體給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和住房福利的同時(shí),更要為他們創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)、增加收入,讓他們能跟上發(fā)展的步伐。尚教蔚認(rèn)為還要關(guān)注外來務(wù)工人員的住房保障問題并加以研究,使各城市逐步解決這部分人群的住房問題。

三、研究不足

我國大部分學(xué)者對我國城鎮(zhèn)居民住房保障制度的研究,深入研究了我國城鎮(zhèn)居民的住房保障制度存在的缺點(diǎn)和問題,有其科學(xué)和合理的方面,但是,我們的房保制度仍處于不斷發(fā)展和完善的時(shí)期,因此我們對我國房保政策的研究仍有一些不足之處:

第一,盡管有眾多的學(xué)者、專家從不同的理論視角對現(xiàn)行的住房制度進(jìn)行研究分析,但與實(shí)際情況相聯(lián)系的個(gè)案研究較少。

第二,盡管我國學(xué)者對住房制度、住房發(fā)展等作了一些研究,但基本上是針對一些存在的問題,進(jìn)行政策具體實(shí)施的改正,缺乏理論的支撐。

第三,當(dāng)前對城市住房保障問題的研究至今還沒有一種權(quán)威性的研究范式,對基本的研究方法問題還沒有形成共識。不同的研究者往往出于自身的研究偏好,利用自已喜愛的分析方法得出自已的結(jié)論。因而對當(dāng)前我國住保現(xiàn)狀的研究存在著較大分歧。

總之,隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,社會(huì)的進(jìn)步,我們完全有能力運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與社會(huì)學(xué)以及哲學(xué)等多學(xué)科相結(jié)合,總結(jié)我國住房保障制度發(fā)展的歷史與規(guī)律,借鑒外國住房保障制度的有效經(jīng)驗(yàn),對我國房保制度問題進(jìn)行全面的、行之有效的分析與研究。嘗試構(gòu)建與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的住房制度框架體系,并探索建立住房制度反饋與自組織機(jī)制和制度運(yùn)行績效評價(jià)等制度運(yùn)行機(jī)制。

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