全球金融危機背景下的我國稅法體系

李昌文 李 想

摘要本文從全球金融危機說起,在詳細分析我國稅法體系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上,提出了我國稅法體系存在立法層次低、立法技術(shù)差、骨干法缺失、體系不完整等缺陷。在此基礎(chǔ)上文中提出了制定我國《稅收基本法》、以金融危機為契機修改完善各稅種法,最后形成層次感強、門類齊全的我國稅法新體系。

關(guān)鍵詞金融危機 稅法體系 完善

中圖分類號:D26文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-274-02

為了擺脫國際金融危機,各國采取了一系列的財稅政策、貨幣政策妥善應對。就財稅政策來說,紛紛大規(guī)模減稅,增加財政支出,以拉動經(jīng)濟增長,促進經(jīng)濟回暖。我國的稅收政策也進行了重大調(diào)整。本文從我國稅法體系的存在問題入手,詳細闡述其缺陷和不足后,提出可行建議。

一、我國稅法體系存在的問題

30年來,我國稅法建設(shè)的成就是有目共睹的。但是,毋庸諱言,我們的稅法體系仍然不夠完善。其根本原因之一是歷次的稅收改革,都是從經(jīng)濟的角度考慮如何更好地實現(xiàn)財政目標,更好地調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟,而沒有從法律的角度探討如何更好地構(gòu)建一個完整、系統(tǒng)、公正、有效的稅法體系。現(xiàn)行稅法體系的弊端越來越明顯,難以在國際金融危機中發(fā)揮積極作用。

第一,立法層次低,各單行稅法松散排列,相互之間協(xié)調(diào)性差。在構(gòu)成稅法體系的形式結(jié)構(gòu)方面,稅收法律未占主體地位,占主體地位的仍是稅收行政法規(guī)甚至部門規(guī)章。根據(jù)稅收法定原則,稅法主體的權(quán)利義務及稅法的構(gòu)成要素等必須且只能由代表民意的國家立法機關(guān)以法律明確規(guī)定,正所謂“無法便無稅”,行政法規(guī)只能在法律的約束下對法律規(guī)定的事項進行補充、細化和說明。另外,目前在稅收領(lǐng)域立法多按稅種展開,實行“一稅一法”,各稅種法各自為陣,結(jié)構(gòu)松散,甚至存在沖突。

第二,骨干稅法缺失,稅法體系沒有真正建立。稅法體系不完整,特別是缺少一部能夠?qū)Ω鲉涡卸惙ㄆ鸾y(tǒng)領(lǐng)、約束作用的基本稅法。如前所述,我國目前涉稅立法僅有三部,實體稅法仍以行政立法為主,稅法級次低、效力差,不能適應市場經(jīng)濟對稅收法治化之要求。另外,在稅收基本法之下還應有門類齊全的部門法——各稅種法,與之相配套,形成良好稅法體系。

第三,立法技術(shù)不高,稅收立法受行政管理機關(guān)影響過大,稅法規(guī)范性差,立法技術(shù)有待進一步提高,稅法的可操作性有待增強。至今,我國的稅收立法基本上還屬于部門立法,這種部門立法往往站在部門利益立場上,對立法技術(shù)和可操作性考慮不充分。

二、金融危機背景下完善我國稅法體系的幾點思考

稅法體系的建設(shè)既要立足于長遠,又要關(guān)注當下的經(jīng)濟形勢。既然稅法體系是“由多層次的、門類齊全的稅法部門組成的有機聯(lián)系的統(tǒng)一整體”。在構(gòu)建稅法體系時,我們首先應該考慮到這個體系中層次最高的法——《稅收基本法》。

(一)關(guān)于制定《稅收基本法》問題

長期以來,稅法領(lǐng)域群龍無首,在短期之內(nèi)制定稅法典又不現(xiàn)實,制定類似《民法通則》的《稅收基本法》作為過度不失為很好的“次優(yōu)”選擇。

作為稅法“母法”的稅收基本法,其制定應立足于我國國情,加強對稅收基本法諸多理論與實踐問題的研究,同時借鑒國外成功的立法經(jīng)驗?？傮w來說,我國的稅收基本法可采取中型的立法結(jié)構(gòu)模式,與日本、韓國的稅收基本法相類似。其好處是既突出稅收基本法的特征又容易為大眾所遵循和掌握。

其具體結(jié)構(gòu)建議是:設(shè)章、節(jié)、條款,全法可分為11章40節(jié)。總的內(nèi)容應包括:在基本法的總則部分應當對立法宗旨、適用范圍、稅收基本法和其他現(xiàn)行稅收法律法規(guī)稅收協(xié)定的銜接、稅法原則、主體稅與輔助稅種、稅的要素、主管機關(guān)、時效等內(nèi)容作出明確的規(guī)定。在基本法的通用條款方面,應對稅的定義、稅法的定義、稅和費的界定、稅法淵源(包括法律、行政法規(guī)、規(guī)章、國際稅收規(guī)定、慣例、解釋)、稅種設(shè)置的條件和程序、稅種的分類和稅權(quán)的劃分進行規(guī)定,而對其稅權(quán)的劃分的表述方法可以分為中央稅及其稅權(quán)、地方稅及其稅權(quán)、共享稅和稅收返還;在稅收基本法的稅收管轄權(quán)方面,應當規(guī)定我國稅收管轄權(quán)的原則、稅收管轄權(quán)的范圍、國際重復征稅的消除措施;在納稅人的權(quán)利和義務方面,基本法應有突出和明確的規(guī)定,包括納稅人的權(quán)利及其保護、納稅人的義務及其履行、扣繳義務人的權(quán)利和義務、稅務代理的權(quán)利和義務;在征稅機關(guān)及其征稅行為方面,應對征稅機關(guān)的組織機構(gòu)及其獎勵、征稅機關(guān)的權(quán)力和責任、具體行政行為的種類、具體行政行為的行使和程序、具體行政行為的效力、無效和撤銷,按照行政許可法的要求進行明確規(guī)定;在稅款的征收與管理方面,應包括稅務登記、納稅申報、稅款征收的方式、稅務檢查以及賬簿、憑證、報表等管理制度、稅收信息化的規(guī)定;在稅務行政復議和稅務行政訴訟方面,按照我國行政復議法和行政訴訟法的規(guī)定,結(jié)合稅收征納工作的實際和特點,規(guī)定稅務行政復議程序、稅務行政復議效力、稅務行政訴訟的原則和程序、稅務行政賠償制度;在稅收協(xié)助與社會監(jiān)督方面,這也是稅收基本法應規(guī)定的重要內(nèi)容之一,包括工商行政、銀行協(xié)助、公、檢、法、司協(xié)助、社會協(xié)助與監(jiān)督;在稅收法律責任方面,這是稅收基本法富有強制性的重要規(guī)定,這方面在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上,可以把它提到基本法的高度進行綜合性的、明確的規(guī)定,它應包括違反稅收征管制度的法律責任、違反海關(guān)稅收制度的法律責任、違反發(fā)票管理的法律責任、違反稅務代理制度的法律責任。在稅收基本法結(jié)構(gòu)的最后,還可以通過附則的規(guī)定,對稅收基本法涉及的基本術(shù)語、稅收特別條款以及稅收基本法實施、修訂和解釋進行規(guī)定。

稅收基本法的這種框架問題亦稱基本法的結(jié)構(gòu)問題,是稅收基本法內(nèi)容與形式的統(tǒng)一,既要繼承,又要創(chuàng)新;既要有切實豐滿的內(nèi)容,又要嚴謹簡明。①

考慮到稅法的政策性強,隨著經(jīng)濟的波動,稅收政策要作相應的調(diào)整。而“法”一旦固定就會僵化,難以適應瞬息萬變的經(jīng)濟形勢。為了克服法的“不變性”與經(jīng)濟的“多變性”之矛盾,可考慮在《稅收基本法》中設(shè)置彈性條款,賦予國務院在特定的經(jīng)濟形勢下(如金融危機、惡性的通貨膨脹、通貨緊縮、緊急狀態(tài)等)調(diào)整稅率、稅基,變動稅收減免、優(yōu)惠政策的權(quán)力。

(二)清理、修改相關(guān)稅種法,降低稅率的同時,擴大稅基,保證財政收入穩(wěn)定

降低稅率是各國近年來稅制改革的趨勢,特別是去年金融危機以來,各國紛紛降低稅率。為了盡快走出金融危機,我國也實施了一系列的積極財稅政策,如實施增值稅轉(zhuǎn)型改革和燃油附加稅改革,減輕了納稅人的稅負。

然而這些做法有的于法無據(jù),有的甚至與現(xiàn)有法律產(chǎn)生沖突,“合法性”底。為了改變這種現(xiàn)狀,需要對現(xiàn)行稅收行政法規(guī)進行全面清理審查,進而采取相應措施,盡快將條件基本成熟的行政法規(guī)上升為法律。在稅法領(lǐng)域,稅收行政法規(guī)的存在有其自身的特別意義。由于稅法規(guī)范對象的實際活動錯綜復雜且激烈變化,稅收法律多數(shù)只能為原則性規(guī)定,加之受立法技術(shù)的限制,不可能做到完全周延,以國務院制定行政法規(guī)的形式對稅收具體問題進行規(guī)定,不僅可以彌補法律規(guī)定的不足,還可以滿足經(jīng)濟生活的需要。因此,對現(xiàn)行稅收行政法規(guī)進行清查并不是要取消行政法規(guī),而是要行政法規(guī)更好地發(fā)揮作用。

(三)關(guān)于稅收部門法的完善問題

我國稅法體系中,在《稅收基本法》、《稅收征管法》之下,應該包括《商品稅法》、《所得稅法》、《增值稅法》、《消費稅法》、《營業(yè)稅法》、《資源稅法》、《行為稅法》、《關(guān)稅法》《財產(chǎn)稅法》等稅收部門法。這就需要我們對全部現(xiàn)行稅法進行規(guī)范化和系統(tǒng)化。

現(xiàn)行稅法體系形成時間跨度大,行政法規(guī)和規(guī)章居多,且出自不同時期、不同立法部門,要使之完善,有必要進行規(guī)范化和系統(tǒng)化。一是要清查現(xiàn)行稅法的效力。對不符合法定的立法權(quán)限而形成的“稅法”要堅決廢止,相應地,對因此而形成的稅法空白或漏洞由有權(quán)立法部門盡快立法以彌補;同時,對不適用、特別是相互之間有沖突、矛盾的內(nèi)容,要進行廢除、修改或補充。二是要清查現(xiàn)行稅法的立法技術(shù)。一方面,盡可能使不同效力或形式的稅法的名稱專有化,使同一效力或形式的稅法的名稱統(tǒng)一化;另一方面,使現(xiàn)行稅法具有統(tǒng)一的表達方法,最起碼應使同一效力或形式的稅法具有統(tǒng)一的表達方法,從形式上確?，F(xiàn)行稅法體系的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。三是將清查后的稅法進行匯編,使其集中化、系統(tǒng)化,從而既便于集中、系統(tǒng)地反映稅收法制的面貌,也便于人們?nèi)?、完整地了解各種相關(guān)稅法的規(guī)定,而且,還便于人們發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行稅法的優(yōu)缺點,為以后稅法的立、改、廢,甚至稅法典的編纂打下基礎(chǔ)和準備必要的條件。

注釋:

①劉隆亨.論制定稅收基本法的若干重大問題.法學家.2004(5).

參考文獻:

[1]劉劍文主編.稅法學.人民日報出版社.2003年版.

[2]劉劍文主編.財稅法學.高等教育出版社.2004年版.

[3]張守文.稅法原理.北京大學出版社.1999年版.

[4]楊紫烜主編.經(jīng)濟法學.北京大學,高等教育出版社.2006年版.

[5]劉劍文.試論我國分稅制立法.武漢大學學報哲社版.1998(4).

[6][日]北野弘久著.稅法學原理.中國檢察出版社.2001年版.

[7][日]金子宏著.日本稅法原理(中譯本).中國財政經(jīng)濟出版社.1989年版.