完善民事檢察監(jiān)督案件審查機(jī)制之構(gòu)想

郭宗才

摘要本文就構(gòu)建完善的民事檢察監(jiān)督案件審查機(jī)制作了簡(jiǎn)要的分析和論述,以期為完善我國(guó)的民事檢察監(jiān)督案件審查機(jī)制有所助益。

關(guān)鍵詞民事檢察監(jiān)督 省級(jí)檢察院 兩審終審

中圖分類(lèi)號(hào):D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)10-191-02

一、建立省級(jí)檢察院為龍頭、分(州、市)檢察院為主體、基層檢察院為基礎(chǔ)的整體工作機(jī)制①

發(fā)揮省級(jí)檢察院的龍頭作用。我國(guó)確立兩審終審制,絕大多數(shù)案件在省內(nèi)消化解決,定紛止?fàn)帯７ㄔ合路乓粚徆茌牂?quán)后,即使再審上提一級(jí),多數(shù)案件的再審也只能到高級(jí)法院。所以,省級(jí)檢察院在民事檢察工作中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。目前,在全國(guó)范圍內(nèi),有的省級(jí)檢察院辦理的抗訴案件占到全省的80%以上。在民事檢察工作中,省級(jí)檢察院的龍頭作用主要體現(xiàn)在:一是帶頭辦理案件;二是領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下級(jí)檢察院開(kāi)展工作;三是協(xié)調(diào)本轄區(qū)范圍內(nèi)各級(jí)檢察院交叉和易地辦案等;四是帶好民行檢察隊(duì)伍。

發(fā)揮分(州、市)檢察院的辦案主力軍作用。民事訴訟法修改,民事案件級(jí)別管轄下放后,中級(jí)法院承擔(dān)最大量的二審職責(zé)。與之對(duì)應(yīng),分(州、市)檢察院也將承擔(dān)最重的監(jiān)督任務(wù)。

規(guī)范和發(fā)揮基層檢察院的基礎(chǔ)作用?；鶎訖z察院可以監(jiān)督基層法院生效的裁判,大量的調(diào)解監(jiān)督、提請(qǐng)抗訴、偵查工作、息訴工作都在基層,都要由基層檢察院來(lái)完成。全國(guó)70%以上的案件是由基層法院審理的,全國(guó)70%以上的法官在基層法院,對(duì)于這些審判活動(dòng)的監(jiān)督,對(duì)于這些人員的監(jiān)督,是基層檢察院的職責(zé),是基層民事檢察人員的神圣職責(zé)。

二、淡化立案前的審查,探索立案狀本化

將申訴案件的受理寬松化,同時(shí),在審查結(jié)論、提出抗訴與否方面慎重,從嚴(yán)控制抗訴的提出。實(shí)行申訴案件寬進(jìn)嚴(yán)出。

我們?cè)O(shè)想將受理僅僅作為檢察院的接待窗口接收申訴材料,民事檢察部門(mén)收到申訴材料后,對(duì)申訴材料進(jìn)行只進(jìn)行形式審查,而不作實(shí)質(zhì)審查。對(duì)民事檢察的申訴案件立案實(shí)行狀本主義,即只要當(dāng)事人的申訴只要符合下列條件就應(yīng)當(dāng)立案審查:一是本院有立案權(quán);二是提供已經(jīng)生效的裁判件;三是提供申訴狀及相關(guān)的證據(jù),亦可口頭申訴,由接待人員記錄。申訴狀應(yīng)載明當(dāng)事人的基本情況、申訴的請(qǐng)求和理由。同時(shí),對(duì)現(xiàn)行的受理、立案程序合并,符合條件的申訴件接收下來(lái),不符合條件的,要求當(dāng)事人補(bǔ)充。

申訴理由應(yīng)當(dāng)屬于新民訴法第179條規(guī)定情形之一。對(duì)申訴理由的審查,在立案前,只進(jìn)行有與無(wú)的形式審查,只要有新民訴法第179條規(guī)定情形所要求的理由,即認(rèn)為可能引起抗訴,符合抗訴案件立案條件。申訴理由是否屬實(shí)、是否充分,都屬于立案以后審查的內(nèi)容,屬于是否啟動(dòng)抗訴所需要關(guān)注的內(nèi)容,不屬于立案前需要關(guān)注的內(nèi)容。

三、建立案件收審分離機(jī)制

此次民事訴訟法修改的目的之一就是解決“申訴難”的問(wèn)題,寬進(jìn)嚴(yán)出,對(duì)申訴案件的立案采取狀本主義,這是檢察環(huán)節(jié)解決“申訴難”的基本思路。同時(shí),還要方便當(dāng)事人申訴,為當(dāng)事人提供申訴件提供便利條件,這也是打開(kāi)檢察監(jiān)督線索來(lái)源之門(mén)。當(dāng)事人可以向一審法院或者二審法院的對(duì)應(yīng)檢察院提出申訴,也可以向上級(jí)檢察院提出申訴。各級(jí)檢察院不得因?yàn)楸驹簩?duì)此案無(wú)立案權(quán)而將當(dāng)事人的申訴拒之于門(mén)外。

為方便當(dāng)事人申訴,接待申訴的檢察院應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申訴材料的基本要求,對(duì)于不屬本院立案審查的申案件,可告知來(lái)訪申訴人到有立案權(quán)的檢察院申訴,也可根據(jù)申訴人的請(qǐng)求,予以接收后,在2個(gè)工作日內(nèi)將申訴材料移送有立案權(quán)的檢察院受理審查,并告知申訴人。來(lái)信直接向無(wú)受理管轄權(quán)的檢察院申訴的,應(yīng)在2個(gè)工作日內(nèi)移送給有立案權(quán)的檢察院,并告知申訴人。

接收申訴材料的檢察院對(duì)申訴材料不符合狀本主義的基本要求的,應(yīng)當(dāng)要求申訴人補(bǔ)充完整。應(yīng)申訴人請(qǐng)求向有立案權(quán)的檢察院轉(zhuǎn)交的申訴材料應(yīng)當(dāng)符合狀本主義的基本要求。

如果接收申訴件的檢察院本身對(duì)該申訴案件有立案權(quán),控申接待窗口接收申訴件以后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)轉(zhuǎn)交本院民行檢察部門(mén)對(duì)案件審查。

有立案權(quán)的檢察院收到申訴件以后,應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案審查,并在收到申訴件之日起三個(gè)月內(nèi)審查完畢,做出是否抗訴的決定。

四、明確民事檢察監(jiān)督案件受理主體與立案主體同一

對(duì)于不服中級(jí)法院二審生效裁判的申訴案件均由分(州、市)檢察院受理和立案。這樣做可以增強(qiáng)辦案程序的合法性。對(duì)于方便當(dāng)事人,可以通過(guò)收審分離機(jī)制解決,當(dāng)事人可以到就近的檢察院申訴,收到申訴材料的檢察院及時(shí)移交給有立案權(quán)的檢察院受理。對(duì)于減輕上級(jí)檢察院,尤其是分(州、市)檢察院的負(fù)擔(dān),完全可以通過(guò)立案狀本主義適度減輕分(州、市)檢察院的工作量。即對(duì)申訴案件的受理、立案均只做形式審查。同時(shí),對(duì)于分(州、市)檢察院的辦案力量也應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的情況作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整,充實(shí)分(州、市)檢察院的辦案力量。

五、建立民事檢察監(jiān)督案件審查一體化機(jī)制

按照檢察一體化的理論,對(duì)民事申訴案件審查可以實(shí)行審查一體化。所謂民事申訴案件審查一體化是指上級(jí)檢察院民行檢察部門(mén)在檢察長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)下,對(duì)重大復(fù)雜、社會(huì)反映強(qiáng)烈,或者需要專(zhuān)案審查,或者下級(jí)檢察院審查確有困難等民事申訴案件實(shí)行統(tǒng)一指揮和協(xié)調(diào),統(tǒng)一管理案件信息,統(tǒng)一調(diào)配民行檢察資源的審查工作機(jī)制。

(一)聯(lián)合辦案組模式

由于民事檢察監(jiān)督案件主要集中在省級(jí)檢察院和分(州、市)檢察院,但省級(jí)檢察院和分(州、市)檢察院的辦案力量都有限。按照現(xiàn)行法律的規(guī)定,基層檢察院沒(méi)有抗訴權(quán)。但基層檢察院存在民行檢察隊(duì)伍建制,經(jīng)過(guò)多年的積累,基層檢察院的民事檢察部門(mén)已經(jīng)具備較強(qiáng)的民事檢察工作能力,諸如對(duì)事實(shí)的審查等等。可以以不服中級(jí)法院二審生效裁判的申訴案件為切入點(diǎn),組建分(州、市)檢察院與基層檢察院的聯(lián)合辦案組,將分(州、市)檢察院與基層檢察院有機(jī)地結(jié)合起來(lái),充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì),整合資源,發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì),追求監(jiān)督效益。

1.聯(lián)合辦案組的一般規(guī)定

辦案范圍:當(dāng)事人不服中級(jí)法院二審維持一審的裁判。對(duì)于中級(jí)法院二審改變一審裁判的申訴案件,由于這類(lèi)案件的審查重心往往在二審,原則上由二審法院的同級(jí)檢察院受理。

聯(lián)合辦案組的人員組成:組長(zhǎng)由分(州、市)檢察院民行檢察處的同志擔(dān)任,組員一般由一審法院對(duì)應(yīng)的基層檢察院的民行檢察干部擔(dān)任,必要時(shí),分(州、市)檢察院民行檢察處可以增加派員參加辦案組,作為一般組員開(kāi)展工作?；鶎訖z察院民行檢察部門(mén)如發(fā)生人員變動(dòng)情況,涉及聯(lián)合辦案組成員的,應(yīng)及時(shí)通報(bào)所屬分(州、市)檢察院,并上報(bào)替換的聯(lián)合辦案組成員。擬調(diào)離聯(lián)合辦案組的人員,對(duì)已經(jīng)著手辦理的案件原則上應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)辦結(jié)。聯(lián)合辦案組長(zhǎng)期固定存在,組長(zhǎng)只參與該組抗訴案件的審查,并行使相應(yīng)的權(quán)力。不得干預(yù)基層檢察院民行檢察部門(mén)的其他事務(wù)。

聯(lián)合辦案組辦案程序:當(dāng)事人向基層檢察院申訴的案件,基層檢察院可以直接接收。屬于聯(lián)合辦案組審查案件范圍的,基層檢察院民行檢察部門(mén)在接收申訴件的2個(gè)工作日內(nèi)報(bào)告聯(lián)合辦案組組長(zhǎng),經(jīng)組長(zhǎng)同意后,聯(lián)合辦案組及時(shí)開(kāi)展工作。當(dāng)事人的申訴件轉(zhuǎn)到分(州、市)檢察院的,屬于聯(lián)合辦案組辦理的案件的,指定與一審法院對(duì)應(yīng)的基層檢察院組成的聯(lián)合辦案組對(duì)案件進(jìn)行立案審查。聯(lián)合辦案組形成的審查意見(jiàn),直接由分(州、市)檢察院審批,以分(州、市)檢察院的名義出具審查決定。案件審結(jié)后,承辦人按照《辦案規(guī)則》的要求裝卷,由分(州、市)檢察院統(tǒng)一歸檔。

2.聯(lián)合辦案組的特別規(guī)定

聯(lián)合辦案組的組織領(lǐng)導(dǎo):聯(lián)合辦案組在組長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作,接受分(州、市)檢察院民行檢察處處長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)?？蓪⒙?lián)合辦案組視為分(州、市)檢察院民行檢察處下屬的地區(qū)辦案組。

聯(lián)合辦案的法律責(zé)任:聯(lián)合辦案組以組長(zhǎng)所在的分(州、市)檢察院的名義開(kāi)展工作,聯(lián)合辦案組的法律責(zé)任由組長(zhǎng)所在的分(州、市)檢察院承擔(dān)。聯(lián)合辦案組組織的案件研討會(huì)也應(yīng)當(dāng)以組長(zhǎng)所在的分(州、市)檢察院的名義開(kāi)展。

對(duì)基層檢察院的特別規(guī)定:納入聯(lián)合辦案組辦理的案件,基層檢察院不對(duì)案件出具審查意見(jiàn)?；鶎訖z察院民行檢察部門(mén)負(fù)責(zé)人的意見(jiàn)、分管檢察長(zhǎng)的意見(jiàn),僅供聯(lián)合辦案組參考。聯(lián)合辦案組組織案件研討會(huì),可以邀請(qǐng)基層檢察院民行檢察部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)參加案件討論會(huì)。

案件審查期限:聯(lián)合辦案組審查的案件應(yīng)當(dāng)自收到申訴件之日起三個(gè)月內(nèi)形成審查意見(jiàn),并報(bào)分(州、市)檢察院領(lǐng)導(dǎo)審批。

聯(lián)合辦案組辦理案件的考核:納入聯(lián)合辦案組辦理的案件應(yīng)與基層檢察院業(yè)務(wù)考核掛鉤?；鶎訖z察院自行受理的案件數(shù)與所在聯(lián)合辦案組辦理的案件數(shù),共同作為基層檢察院業(yè)務(wù)考核的基數(shù),其他業(yè)務(wù)考核的指標(biāo)均建立在此基礎(chǔ)上。

(二)交辦、協(xié)助調(diào)查形式

上級(jí)檢察院民行檢察部門(mén)對(duì)應(yīng)當(dāng)由本院審查的案件線索,可以交由下級(jí)檢察院審查。對(duì)交辦的重大、復(fù)雜或者下級(jí)人民檢察院民行檢察部門(mén)審查確有困難的民行檢察案件線索,可由本院民行檢察部門(mén)先行部分審查,獲取一定證據(jù)后,再交由下級(jí)人民檢察院民行檢察部門(mén)辦理。一般而言,交辦,是對(duì)整體事項(xiàng)的交辦,被交辦的單位以自己的名義獨(dú)立辦理相關(guān)事務(wù)。協(xié)助調(diào)查,注重對(duì)部分事項(xiàng)的協(xié)助,而非對(duì)整體事項(xiàng)的協(xié)助,協(xié)助調(diào)查的單位只能以委托協(xié)助單位的名義進(jìn)行調(diào)查工作。

對(duì)于民行檢察辦案而言,分(州、市)檢察院受理或者立案后,將案件交付基層檢察院辦理,實(shí)則是部分交付給基層檢察院。畢竟立案活動(dòng)仍在分(州、市)檢察院進(jìn)行。相對(duì)而言,采用協(xié)助調(diào)查的形式更加合理。即分(州、市)檢察院以一案一協(xié)查的形式交付基層檢察院辦理中級(jí)法院二審生效裁判的申訴案件。

(三)專(zhuān)案審查、督辦、提辦、指定管轄形式

專(zhuān)案審查。上級(jí)檢察院民行檢察部門(mén)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的重大、復(fù)雜案件,報(bào)本院檢察長(zhǎng)批準(zhǔn),可以列為專(zhuān)案,實(shí)施專(zhuān)案審查。組織專(zhuān)案審查的民行檢察部門(mén)可以從本院民行檢察人才庫(kù)、轄區(qū)內(nèi)各級(jí)檢察院抽調(diào)民行檢察骨干,開(kāi)展審查活動(dòng)。

督辦。上級(jí)檢察院民行檢察部門(mén)對(duì)下級(jí)檢察院正在審查的案件,認(rèn)為群眾反映強(qiáng)烈、具有重大社會(huì)影響的,以及上級(jí)檢察院交辦、指定異地管轄的,可以督辦。

提辦。上級(jí)檢察院民行檢察部門(mén)認(rèn)為下級(jí)檢察院民行檢察部門(mén)在審查中遇到復(fù)雜情況、辦案確有困難,或者辦案不力、久拖不決,或者案件線索反映出的問(wèn)題可能涉嫌重大犯罪的,報(bào)本院檢察長(zhǎng)批準(zhǔn),可以辦理下級(jí)檢察院的案件。

指定管轄。對(duì)于管轄有爭(zhēng)議的申訴,上級(jí)檢察院可以提前指揮,確定管轄單位,從而避免審查撞車(chē)、重復(fù)審查等情況出現(xiàn),將審查資源和信息整合起來(lái),提高審查案件的抗訴率。

六、合理配置民事檢察監(jiān)督人力資源

為了適應(yīng)新形勢(shì)的要求,根據(jù)辦案實(shí)際,各級(jí)檢察院民行檢察部門(mén)人員的配置應(yīng)合理調(diào)整,根據(jù)受理、立案、提請(qǐng)抗訴、抗訴等案件工作量及要求的不同,設(shè)定人均辦案基數(shù),根據(jù)基數(shù)合理配置人員,加強(qiáng)民事檢察監(jiān)督的辦案力量,重點(diǎn)是加強(qiáng)分(州、市)檢察院和省級(jí)檢察院的民行檢察力量。以上海市檢察機(jī)關(guān)為例,根據(jù)目前辦案實(shí)際、發(fā)展趨勢(shì),以及基層檢察院的大小等實(shí)際情況,一般基層檢察院的民行檢察人員可以配置4至8人,浦東這樣的大區(qū)檢察院的民行檢察人員可以超過(guò)10人,市檢察院與各檢察分院配置民行檢察人員都可以超過(guò)20人。

注釋:

①參考最高人民檢察院姜建初副檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)貫徹民事訴訟法座談會(huì)上的講話.