淺析我國(guó)反洗錢(qián)法律中的金融隱私權(quán)保護(hù)問(wèn)題

沈麗人

摘要自《反洗錢(qián)法》實(shí)施以來(lái),我國(guó)反洗錢(qián)工作取得了可喜的成績(jī)。同時(shí),人們也在關(guān)注反洗錢(qián)調(diào)查中客戶(hù)金融隱私權(quán)保護(hù)的問(wèn)題。本文通過(guò)梳理我國(guó)反洗錢(qián)法律體系中有關(guān)金融隱私權(quán)保護(hù)的規(guī)定,從而發(fā)現(xiàn)規(guī)定中存在保護(hù)金融隱私權(quán)的薄弱之處,并對(duì)此提出相關(guān)見(jiàn)解。

關(guān)鍵詞金融隱私權(quán) 救濟(jì)手段 法律責(zé)任

中圖分類(lèi)號(hào):D924.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A文章編號(hào):1009-0592(2009)10-083-02

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,人們?cè)絹?lái)越重視財(cái)產(chǎn)的安全性。由于人們權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)和觀念的進(jìn)步,在反洗錢(qián)前沿陣地的金融領(lǐng)域中,如何保護(hù)金融隱私權(quán)成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

一、我國(guó)反洗錢(qián)法律體系中,對(duì)金融隱私權(quán)的保護(hù)現(xiàn)狀

(一)立法現(xiàn)狀

1.明確對(duì)客戶(hù)身份資料和交易信息的保密義務(wù)

《反洗錢(qián)法》第五條第一款規(guī)定“對(duì)依法履行反洗錢(qián)職責(zé)或者義務(wù)獲得的客戶(hù)身份資料和交易信息,應(yīng)當(dāng)予以保密;非依法律規(guī)定,不得向任何單位和個(gè)人提供?！绷⒎▽?duì)客戶(hù)身份資料和交易信息的保密義務(wù)規(guī)定于總則中,作為規(guī)范反洗錢(qián)工作的行為準(zhǔn)則之一,在隨后發(fā)布的《金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)規(guī)定》中進(jìn)一步明確了義務(wù)主體為中國(guó)人民銀行及其工作人員、中國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)分析中心及其工作人員以及金融機(jī)構(gòu)及其工作人員(規(guī)定第七條、第十五條)。另外,在《金融機(jī)構(gòu)客戶(hù)身份識(shí)別和客戶(hù)身份資料及交易記錄保存管理辦法》第二十七條中,對(duì)客戶(hù)身份資料和交易信息的內(nèi)容做出規(guī)定,使得保密范圍更加明確。

2.嚴(yán)格限制客戶(hù)資料的使用用途

《反洗錢(qián)法》第五條第二款、第三款規(guī)定“反洗錢(qián)行政主管部門(mén)和其他依法負(fù)有反洗錢(qián)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)、機(jī)構(gòu)履行反洗錢(qián)職責(zé)獲得的客戶(hù)身份資料和交易信息,只能用于反洗錢(qián)行政調(diào)查。司法機(jī)關(guān)依照本法獲得的客戶(hù)身份資料和交易信息,只能用于反洗錢(qián)刑事訴訟?！蓖ㄟ^(guò)對(duì)信息用途的專(zhuān)一性規(guī)定,表明《反洗錢(qián)法》只授予行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)基于反洗錢(qián)目的,并只能用于反洗錢(qián)調(diào)查而獲取、使用客戶(hù)信息的權(quán)限,防止客戶(hù)資料被非法濫用,維護(hù)客戶(hù)信息安全,保護(hù)金融隱私權(quán)。

3.交易報(bào)告實(shí)行“歸口”管理,統(tǒng)一信息接收機(jī)構(gòu)

《反洗錢(qián)法》頒布前所適用的“一個(gè)規(guī)定兩個(gè)辦法”中,對(duì)于人民幣和外匯交易實(shí)行分類(lèi)報(bào)告制度,即中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)和國(guó)家外匯管理局及其分局分別負(fù)責(zé)人民幣和外幣的大額和可疑交易報(bào)告工作的監(jiān)督和管理。新的《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》規(guī)定中國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)分析中心,負(fù)責(zé)接收人民幣、外幣大額交易和可疑交易報(bào)告,統(tǒng)一了交易報(bào)告的接收、分析、保存機(jī)構(gòu),對(duì)交易報(bào)告實(shí)行“歸口”管理,降低了因信息報(bào)告渠道分散而導(dǎo)致信息流失的風(fēng)險(xiǎn)。

4.對(duì)反洗錢(qián)行政主管部門(mén)的調(diào)查行為做出程序性的規(guī)定

《反洗錢(qián)法》第四章反洗錢(qián)調(diào)查以及《金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)規(guī)定》的有關(guān)條款對(duì)反洗錢(qián)行政主管部門(mén)的監(jiān)督檢查行為做出嚴(yán)格的程序規(guī)定,通過(guò)明確檢查措施、執(zhí)法程序等內(nèi)容,約束其在法定權(quán)限內(nèi),依照法定程序進(jìn)行反洗錢(qián)監(jiān)督檢查。同時(shí),當(dāng)其行為程序違法時(shí),賦予金融機(jī)構(gòu)拒絕配合的權(quán)利。①“基于維護(hù)社會(huì)公共利益目的所做出的信息披露必須在法律程序的控制之下,以防止濫用信息披露的權(quán)利”②這些規(guī)定體現(xiàn)了《反洗錢(qián)法》在維護(hù)國(guó)家利益的同時(shí),重視平衡公共利益與客戶(hù)金融隱私權(quán)之間沖突的立法意旨。

5.規(guī)定違反保密義務(wù)的法律責(zé)任

《反洗錢(qián)法》規(guī)定了保密義務(wù)主體違反保密規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任,在一定程度上,為維護(hù)金融隱私權(quán)提供了救濟(jì)途徑。

(二)評(píng)析與小結(jié)

經(jīng)過(guò)梳理可以看出,我國(guó)反洗錢(qián)法律框架中的內(nèi)容體現(xiàn)了立法在當(dāng)國(guó)家安全、公共利益與私權(quán)利發(fā)生沖突時(shí),做出后者讓位于前者的價(jià)值選擇。但同時(shí),明確規(guī)定反洗錢(qián)部門(mén)的保密義務(wù)、調(diào)查措施、執(zhí)法程序、法律責(zé)任等內(nèi)容,不僅為反洗錢(qián)調(diào)查工作提供了法律依據(jù),也在一定程度上防止反洗錢(qián)調(diào)查中公權(quán)力的肆意和擴(kuò)張侵犯?jìng)€(gè)體金融隱私權(quán),從而在公共利益與私權(quán)利之間尋求平衡,體現(xiàn)了權(quán)利協(xié)調(diào)原則,使法律選擇的副作用盡可能降低到最低程度。③

可以說(shuō),《反洗錢(qián)法》及其配套規(guī)章中的制度設(shè)計(jì),體現(xiàn)了立法者利益平衡的思路,力求在保障國(guó)家利益的同時(shí),調(diào)和反洗錢(qián)行政調(diào)查與金融隱私權(quán)保護(hù)之間不可避免的矛盾。但是,在某些條款中仍存在一些問(wèn)題,暴露出對(duì)金融隱私權(quán)保護(hù)的漏洞:

1.可疑交易報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)不完善,缺乏客觀操作性

《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》第十一、十二、十三條通過(guò)列舉的方法規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)可疑交易的識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)。而該辦法又在第十四和十五條中做出補(bǔ)充規(guī)定:“除本辦法第十一、十二、十三條規(guī)定的情形外…經(jīng)分析認(rèn)為涉嫌洗錢(qián)的,……”;“……有合理理由認(rèn)為……應(yīng)當(dāng)同時(shí)報(bào)告……”。也正是這樣的補(bǔ)充規(guī)定,擴(kuò)展了金融機(jī)構(gòu)識(shí)別可疑交易的自由裁量,賦予其主觀判斷權(quán)并依據(jù)其判斷進(jìn)行報(bào)告的義務(wù)。在當(dāng)前我國(guó)金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)經(jīng)驗(yàn)尚且不足的現(xiàn)狀下,這樣的規(guī)定無(wú)疑增大了客戶(hù)金融隱私權(quán)受到侵犯的風(fēng)險(xiǎn)。

2.金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)免責(zé)制度過(guò)于模糊、原則

免責(zé)制度作為平衡金融機(jī)構(gòu)保密義務(wù)與反洗錢(qián)義務(wù)的機(jī)制之一已為許多國(guó)家立法所確認(rèn),并配之以科學(xué)的制度設(shè)計(jì)。同樣,我國(guó)《反洗錢(qián)法》也對(duì)反洗錢(qián)免責(zé)制度做出規(guī)定:“履行反洗錢(qián)義務(wù)的機(jī)構(gòu)及其工作人員依法提交大額交易和可疑交易報(bào)告,受法律保護(hù)”。但遺憾的是,該制度表述模糊、籠統(tǒng),缺乏合理的制度支撐。何謂“依法提交”?這里可以認(rèn)為,金融機(jī)構(gòu)依法提交的依據(jù)是《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》中的報(bào)告識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),和該辦法賦予的主觀判斷權(quán)。但是,如前所述,筆者認(rèn)為在報(bào)告主體缺乏反洗錢(qián)經(jīng)驗(yàn)的情況下,如果客戶(hù)因報(bào)告主體經(jīng)驗(yàn)不足判斷失誤而權(quán)益受到侵害的時(shí)候,國(guó)家又以何種方式做到既免除報(bào)告主體錯(cuò)誤判斷的責(zé)任,又使客戶(hù)的權(quán)益得到救濟(jì)呢?這一問(wèn)題在目前反洗錢(qián)法律體系中并沒(méi)有得到合理的解釋。

3.金融隱私權(quán)救濟(jì)手段不足

《反洗錢(qián)法》及其配套規(guī)章中詳細(xì)規(guī)定了保密義務(wù)主體違反保密規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任。但是,詳細(xì)的行政責(zé)任并不意味著客戶(hù)金融隱私權(quán)得到了完善保護(hù),相反,單一的行政責(zé)任更凸顯出權(quán)利救濟(jì)手段的不足,這將導(dǎo)致客戶(hù)在金融隱私權(quán)受到侵犯的時(shí)候,缺乏足夠的救濟(jì)途徑維護(hù)其合法權(quán)益。根據(jù)權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則,客戶(hù)對(duì)其金融隱私權(quán)的救濟(jì)手段應(yīng)當(dāng)包括兩個(gè)方面:一方面,金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢(qián)義務(wù)過(guò)程中,如果違法泄露客戶(hù)信息,客戶(hù)有提起訴訟的權(quán)利;另一方面,國(guó)家反洗錢(qián)調(diào)查中,如果客戶(hù)交易最終被確認(rèn)為正常交易,但因?yàn)檎{(diào)查中的信息披露而遭受損失時(shí),客戶(hù)有權(quán)提起訴訟,要求獲得賠償。需要特別指出的是,立法賦予了反洗錢(qián)經(jīng)驗(yàn)不足的金融機(jī)構(gòu)識(shí)別可疑交易的主觀判斷權(quán),那么配置給客戶(hù)應(yīng)有的救濟(jì)方式就更為重要。而現(xiàn)行法律中客戶(hù)權(quán)利救濟(jì)手段的缺失,也反映出反洗錢(qián)制度設(shè)計(jì)中價(jià)值追求的失衡。

二、建議

綜上所述,盡管我國(guó)反洗錢(qián)立法中,已經(jīng)滲透了保護(hù)金融隱私權(quán)的思想,并在制度設(shè)計(jì)方面做出有益的嘗試,但客戶(hù)金融隱私權(quán)保護(hù)現(xiàn)狀仍不容樂(lè)觀。因此,為了在推進(jìn)反洗錢(qián)工作有序進(jìn)行的同時(shí),使客戶(hù)金融隱私權(quán)得到完善的保護(hù),本文試提出如下建議:

(一)宏觀立法建議

1.在民法中直接確認(rèn)隱私權(quán),為公民隱私權(quán)提供直接保護(hù)

隱私權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利是為許多國(guó)家的憲法與法律所確認(rèn),并采取直接保護(hù)的方式。我國(guó)立法上不承認(rèn)隱私權(quán)為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利,而是將其依托在名譽(yù)權(quán)之下。當(dāng)公民隱私權(quán)受到侵犯時(shí),不能將侵犯隱私權(quán)作為獨(dú)立訴因提起訴訟,只能援引名譽(yù)權(quán)而獲得救濟(jì),即采取間接保護(hù)的方式。目前,我國(guó)保護(hù)公民隱私權(quán)的法律依據(jù)體現(xiàn)出零散性的特點(diǎn),主要有最高院的司法解釋,以及憲法、民法通則等法律中一些原則性的規(guī)定。

金融隱私權(quán)是傳統(tǒng)隱私權(quán)不斷延伸在金融領(lǐng)域中的表現(xiàn)。對(duì)隱私權(quán)缺乏系統(tǒng)性和可操作性的立法保護(hù),無(wú)疑使得對(duì)金融隱私權(quán)的保護(hù)失去了基礎(chǔ)的支撐。因此,建議在民法中直接確認(rèn)隱私權(quán)為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利,提供直接保護(hù)的方式,這不僅會(huì)提升對(duì)公民隱私權(quán)的保護(hù)力度,也為擴(kuò)展隱私權(quán)保護(hù)范圍,確認(rèn)金融隱私權(quán)提供了基礎(chǔ)。

2.出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的《金融隱私權(quán)保護(hù)法》

由于金融隱私權(quán)的上位概念隱私權(quán)缺乏直接的法律確認(rèn),所以在金融隱私權(quán)的立法和保護(hù)方面也呈現(xiàn)出類(lèi)似的特點(diǎn):規(guī)定零散、內(nèi)容原則、救濟(jì)手段不足。

但是,縱觀反洗錢(qián)立法先進(jìn)的國(guó)家如美國(guó),都有保護(hù)金融隱私權(quán)的專(zhuān)門(mén)立法,對(duì)金融機(jī)構(gòu)的信息披露、政府獲取和使用金融信息等內(nèi)容都做出嚴(yán)格的規(guī)定,并賦予客戶(hù)權(quán)利救濟(jì)的手段用以對(duì)抗行政權(quán)力的濫用。

因此,建議在民法確認(rèn)隱私權(quán)的同時(shí),制定出臺(tái)《金融隱私權(quán)保護(hù)法》,嚴(yán)格界定金融隱私權(quán)的內(nèi)涵與外延;規(guī)定權(quán)利內(nèi)容;金融隱私權(quán)保護(hù)義務(wù)的主體范圍;以立法列舉的形式規(guī)定信息披露的情形、范圍、程度;有權(quán)要求信息披露的機(jī)構(gòu)及其獲得、使用信息應(yīng)履行的程序;違反保密義務(wù)的法律責(zé)任,由原有以行政責(zé)任為主的公力救濟(jì)向民事責(zé)任傾斜等。

(二)微觀制度建議

1.完善大額交易和可疑交易報(bào)告制度,使識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)更加客觀化,減少主觀化

相對(duì)于西方國(guó)家而言,盡管我國(guó)反洗錢(qián)工作取得了可喜的進(jìn)步,但是經(jīng)驗(yàn)仍顯不足,特別對(duì)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō),開(kāi)展反洗錢(qián)工作尚在經(jīng)驗(yàn)積累階段,此時(shí)立法授予其可疑交易的主觀判斷權(quán),可謂超前,增加了客戶(hù)金融隱私權(quán)無(wú)辜受損的可能。

反洗錢(qián)的實(shí)質(zhì)就是在個(gè)人權(quán)利和公權(quán)力產(chǎn)生沖突的時(shí)候,公權(quán)力開(kāi)始限制私權(quán)利的行使的情形。但是,公共權(quán)力的存在應(yīng)有助于法律權(quán)利的實(shí)現(xiàn)而不應(yīng)成為法律權(quán)利實(shí)現(xiàn)的桎梏。④因此,在實(shí)踐中,不斷修正和完善符合金融領(lǐng)域交易特點(diǎn)的交易識(shí)別標(biāo)準(zhǔn),使其盡可能的客觀化,減少法定識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)之外的主觀判斷和自由裁量,這有利于保護(hù)金融隱私權(quán)免受錯(cuò)誤推論的無(wú)辜侵犯,是保護(hù)金融隱私權(quán)的應(yīng)有之意。

2.建立金融機(jī)構(gòu)善意報(bào)告免責(zé)制度,國(guó)家承擔(dān)最終責(zé)任

立法的滯后性和洗錢(qián)行為的隱蔽性都決定了法定標(biāo)準(zhǔn)難以覆蓋可能出現(xiàn)的洗錢(qián)交易的所有特征,為了從嚴(yán)打擊洗錢(qián)犯罪,賦予金融機(jī)構(gòu)識(shí)別交易的主觀判斷權(quán)也是權(quán)宜之舉,金融機(jī)構(gòu)免責(zé)制度通常作為平衡金融機(jī)構(gòu)保密義務(wù)與信息披露義務(wù)的機(jī)制,減少其承擔(dān)責(zé)任的法律風(fēng)險(xiǎn)。而從保護(hù)客戶(hù)金融隱私權(quán)的視角出發(fā),在免責(zé)制度中明確最終責(zé)任承擔(dān)者,才能使對(duì)客戶(hù)金融隱私權(quán)的保護(hù)得到最終歸宿。

我國(guó)《反洗錢(qián)法》免責(zé)制度的設(shè)計(jì)可以借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn),在免責(zé)制度中規(guī)定,如果金融機(jī)構(gòu)能夠舉證證明合理懷疑某筆交易與洗錢(qián)有關(guān),即使該交易最終被確認(rèn)為與洗錢(qián)無(wú)關(guān),只要金融機(jī)構(gòu)出于“善意”,就免于承擔(dān)一切責(zé)任。對(duì)于因其善意披露導(dǎo)致的客戶(hù)權(quán)益受損,由反洗錢(qián)的受益人——國(guó)家向客戶(hù)承擔(dān)賠償責(zé)任。

注釋:

①葛洪義.探索與對(duì)話:法理學(xué)導(dǎo)論.山東人民出版社.2000年版.第210-212頁(yè).

②曾慶洪,鄒兵.隱私權(quán)及其探究.http://www.chinalawinfo.

③④談李榮.金融隱私權(quán)與信用開(kāi)放的博弈.法律出版社.2008年版.第125頁(yè),第107頁(yè).

參考文獻(xiàn):

[1]崔汕汕.論銀行保密義務(wù)和反洗錢(qián)義務(wù)的沖突與平衡.中國(guó)政法大學(xué)2007年碩士學(xué)位論文.

[2]黎四奇.對(duì)我國(guó)銀行與客戶(hù)金融隱私權(quán)保護(hù)制度的反思與立法建議.云夢(mèng)學(xué)刊.2006(2).

[3]吳寒青.金融隱私權(quán)保護(hù)制度探析.西南民族大學(xué)學(xué)報(bào).2006(12).

[4]藺軒.論我國(guó)反洗錢(qián)與隱私權(quán)保護(hù)的衡平.對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)2006年碩士學(xué)位論文.