行政合同法律救濟機制構建探析

劉向偉

摘要在民主法治社會中,行政合同作為一種新型的行政活動方式越來越普遍的適用于行政管理中。行政合同制度在我國法律上卻未得到確立,合同制度的不完善主要體現(xiàn)在其救濟上。本文指出完善我國合同救濟制度需在法律上確認行政合同制度,并通過完善行政合同的司法外救濟途徑與司法救濟途徑來實現(xiàn)。

關鍵詞行政合同 救濟機制 行政相對人

中圖分類號:D923.6文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-070-02

在現(xiàn)代民主法治社會,行政合同是作為一種新型的行政活動方式出現(xiàn)的,它建立起行政機關與行政相對人之間的溝通——協(xié)商之全新合作方式,是代議制間接民主形式之外的一種創(chuàng)新的直接民主形式,一方面大大增強了公民參與行政事務管理的機會,一方面行政活動的目標也能順利得以實現(xiàn),由此達到行政作用的雙贏結(jié)果。因此,在現(xiàn)代民主精神和在給付行政興起的“福利國家”理想的指引下,行政合同越來越普遍的適用于行政管理中。

一、我國行政合同法律救濟的缺陷

通過訂立合同支付對價來獲取所需利益在現(xiàn)代社會已是極為普遍之舉,在我國也不例外,無論是平等民事主體之間的關于財產(chǎn)與身份關系的合同,還是行政主體與公民之間或行政主體之間就關涉公共利益事項達成的合意。平等主體間的民事合同制度已得到法律確認,但行政合同制度在我國法律上卻未得到確立。合同制度的不完善主要體現(xiàn)在其救濟上,政府和普通公民締結(jié)契約后因履行契約或與合同有關的其他事項發(fā)生爭議后,在解決爭議的法律適用和途徑上捉襟見肘。

(一)法律適用上的缺陷

行政合同在我國沒有得到確認,行政合同發(fā)生糾紛后無同一行政實體法適用,對于行政合同的救濟主要要分散在各單行法中,如《城市房地產(chǎn)管理法》,《土地管理法》,《農(nóng)村土地承包法》等。值得一提的是,《政府采購法》第四十三條第一款規(guī)定:政府采購合同適用合同法。行政合同適用民事法律,這不能不說是行政合同制度發(fā)展的的尷尬困境。當前這種情形已經(jīng)不符合行政合同制度的發(fā)展和完善,行政合同作為民主社會一種新型的行政活動方式,對于其締約、履行到合同爭議事項的解決有必要有專門的立法予以確立,使其被納入法治化軌道。此外,在公民權利意識逐漸增強的法治背景下,公民合法權益若得不到法律的確認和保護,實屬與法治之實質(zhì)精神的背離。

(二)救濟途徑上的缺陷

法律適用上的缺陷進一步導致了行政合同救濟途徑上的缺陷,主要體現(xiàn)在:

1.行政訴訟適用民事訴訟程序。1984年最高人民法院發(fā)布的《關于人民法院經(jīng)濟庭收案范圍的統(tǒng)治》中,明確規(guī)定農(nóng)村承包合同糾紛案件和經(jīng)濟行政案件由人民法院經(jīng)濟庭受理。此外,國有土地使用權出讓合同屬于典型的行政的行政合同,但根據(jù)《最高人民法院關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》,土地使用權出讓合同糾紛按照民事糾紛處理。這固然是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)物,但在市場經(jīng)濟在我國逐漸和確立的情形下,這種局面應得到有效扭轉(zhuǎn)。

2.不能針對行政合同本身提起行政訴訟。根據(jù)《行政訴訟法》第二條的規(guī)定,當事人只能對在合同的簽訂、履行過程中行政機關實施的具體行政行為不服的,可以提起行政訴訟。根據(jù)行政訴訟法所采用的“具體行政行為可訴”的標準,行政合同因不是具體行政行為而不可訴,也未賦予行政機關在特定情形下針對當事人違約的起訴權。

3.行政合同糾紛解決方式單一化。根據(jù)我國目前解決行政爭議的體制,行政合同糾紛有兩種救濟途徑:其一是根據(jù)《行政復議法》的規(guī)定提起行政復議;其二是根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定提起行政訴訟。我國行政合同糾紛解決方式過于單一,通過司法途徑來解決行政合同糾紛是最終選擇方式,有利于糾紛比較徹底的解決,同時也可對行政權的合法合法行使的形成良好的制約作用,但資源的耗費頗大。依據(jù)行政合同的締約雙方之間的合意基礎,采用司法外途徑來解決因合同產(chǎn)生的糾紛和爭議更有利“雙贏結(jié)果”,如調(diào)解、行政裁決、仲裁等。

二、行政合同法律救濟的法理基礎

行政合同的救濟可通過司法外途徑與司法途徑來實現(xiàn)。探求多元化的糾紛解決機制可以更有效地利用社會資源,解決糾紛,實現(xiàn)公平正義之結(jié)果。多元化糾紛解決機制的建立與實現(xiàn)需依托于各自的法理基礎,特討論之:

(一)行政合同司法外救濟的法理基礎

行政合同司法外救濟途徑依據(jù)的是締結(jié)合同當事人之間的“合意性”,這種合意源自于行政機關與行政相對人對合同事項的溝通與協(xié)商,通過司法外途徑來解決行政合同爭議建立于以下價值、原則之上:

1.契約自由。契約自由是私法之實質(zhì)精神。行政合同由于其“行政性”,自由受到一定程度的限制,但相對人的選擇的空間還是較大的,主要表現(xiàn)在,行政相對一方對合同是否訂立、合同內(nèi)容有一定的選擇權,這便是合同自由原則的具體體現(xiàn)。此外,行政合同的內(nèi)容具有可妥協(xié)性,這種妥協(xié)性主要體現(xiàn)在行政相對一方有權提出修正行政合同內(nèi)容的建議,行政主體可以根據(jù)具體情況對行政相對一方的要求做適當?shù)淖尣?以便就行政合同的訂立達成一致。

2.效率原則。效率是合同糾紛解決中不能忽視的因素或價值。隨著政府與公民可合作事項的日益增多,尤其是現(xiàn)代社會的“服務型政府”理念以及行政機關實施給付行為的增多,行政合同的形式將越來越被社會接受和認可,與此同時,糾紛的產(chǎn)生亦是不可避免。因此,糾紛的解決渠道應該廣泛化,不能僅僅集中于法院,不然,法院必將不堪重負。在任何資源都日益稀缺的背景下,如何提高資源利用的效率,實現(xiàn)資源利用最大化也是探求糾紛解決機制多元化的必然結(jié)果。

(二)行政合同司法救濟的法理基礎

行政合同司法救濟途徑依據(jù)的是行政合同的“行政性”以及行政合同所涉及的公共利益。履行合同時,行政機關濫用其行政履行行政合同中行政機關若實施的具體行政行為侵犯了公民的人身或財權權益時,需通過司法途徑獲得救濟,向法院提起行政訴訟。行政合同司法救濟的法理基礎在于:

1.依法行政。行政合同的“行政性”決定其“法定性”。依法行政主要約束締約行政合同行政主體一方,基于行政相對人一方在行政合同中處于弱視地位,因為行政主體享有行政優(yōu)益權,行政機關不可濫用其特權。此外,行政機關行使合同解除權必是為了更好地實現(xiàn)公共利益,不然,損害的相對人一方的合法權益不符合比例原則。

2.“有權利必有救濟”。從某種意義上來說,“有權利必有救濟”法律對權利保障的承諾。一個完整的權利結(jié)構,其內(nèi)容實際上是三種權利要素――自由權、請求權和訴權的統(tǒng)一。其中,請求權與訴權便是權利受到侵害后得以救濟的保證。由此看來,權利若受到侵害后得不到救濟,該權利是沒有保障的。沒有保障的權利對于公民來說是沒有任何的實際意義的。因此,只有建立切實的司法保護機制,使公民的自由和權利一旦受到侵犯,就能及時得到公正的司法救濟,這樣才能切實地保護公民的權利和自由所帶來的好處或效益;也只有這樣,我們才能夠真正說公民的自由和權利具有實際的意義。

3.信賴利益保護原則。在履行行政合同的過程中,行政機關為了公共利益的需要,可以單方變更和解除合同。但根據(jù)信賴利益保護原則,變更或解除行政合同給相對人一方造成損失的,行政機關必須予以合理的補償。若行政機關沒有對相對人給予補償?shù)?應允許相對人向人民法院提起訴訟尋求救濟。

三、我國行政合同救濟機制的構建

針對我國合同救濟在制度上的缺陷,以及通過對行政合同法律救濟的法理基礎的相關分析,我國行政合同救濟制度的構建,首先應在法律上確認行政合同制度,通過專門立法對行政合同制度作出規(guī)定。我國應在將來制定的《行政程序法》中,列專門章節(jié)從締約到救濟對行政合同進行明確的規(guī)定。此外,鑒于行政合同的特性,在對行政合同提供救濟時可以選擇司法外途徑或司法途徑,相對人應該選擇對其最有利的途徑來維護其合法利益。

筆者認為,出于對糾紛解決資源利用最大化、效率等因素的考量,選擇司法外途徑與司法途徑進行救濟判斷標準是,該行政合同所爭議的事項是否涉及到該合同所要實現(xiàn)的公共利益,行政主體在合同履行的過程中濫用其行政優(yōu)益權,如隨意單方解除合同等,以及在履行合同中存在具體行政行為侵害相對人人身或財產(chǎn)權利的行為。

(一)司法外救濟機制的構建

根據(jù)我國的現(xiàn)實與法制傳統(tǒng),除行政復議外,在我國可以適用的司法外途徑主要有:行政裁決、行政仲裁。

1.行政復議。這是我國傳統(tǒng)的在我國適用比較普遍的救濟制度,它通過實施行政行為的行政機關上一級機關對該行政行為進行審查,以防止和糾正違法或不當?shù)男姓袨?監(jiān)督和保障行政機關依法行使職權,是一種準司法權。在很多情況下,行政復議是公民提起行政訴訟的前置或必經(jīng)程序。

2.行政裁決。我國現(xiàn)行的行政裁決制度,是法律授權的行政機關針對平等主體之間的民事糾紛作出裁決的行為,適用對象是與行政管理密切相關與合同無關的民事糾紛,主要包括對權屬糾紛、侵權糾紛以及損害糾紛的裁決。行政裁決處理糾紛簡便、迅捷,能夠充分發(fā)揮出行政主體管理相關領域的特長,處理某些專業(yè)性較強的糾紛?；谀承┕蛩氐目剂?裁決機關可能是與相對人締結(jié)行政合同的另一方當事人,我國可把因行政主體之間或行政主體與工作人員之間因行政合同產(chǎn)生的糾紛納入到行政裁決的使用對象中。

3.行政仲裁。行政仲裁主要是人事合同的仲裁,主要適用對象是聘任制公務員與行政機關簽訂的聘任合同。我國《公務員法》第100條第2款和第3款對此都作出了規(guī)定。此外,其他一些行政合同糾紛也可提起仲裁,如農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營合同,可由農(nóng)業(yè)、林業(yè)相關主管部門建立仲裁委員會來解決因締結(jié)或履行農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營合同所引起的爭議。

(二)司法救濟機制的構建

司法途徑主要是通過行政訴訟來實現(xiàn)的。我國現(xiàn)有情形下,應擴大行政訴訟受案范圍,將行政合同徹底納入行政訴訟受案范圍之中,既建立起雙向性構造的訴訟結(jié)構,允許行政機關就相對人的違約行為起訴行政相對人,這樣才有利于行政合同制度的完善與發(fā)展。在具體制度上的建構上需有專門解決行政合同的一系列特別規(guī)則,特別規(guī)則應該包含:行政機關起訴的條件、調(diào)解原則、舉證責任、確認契約效力以及對違約責任處理的判決形式。

1.行政機關起訴的條件。筆者認為,一般情形下,在履行行政合同的過程中,因行政機關享有行政優(yōu)益權和制裁權,行政機關針對相對人不履行合同或不正確履行合同是可以自行采取措施進行救濟的,但如因行政優(yōu)益權受到限制不能自行救濟時,應允許其向法院提起訴訟。

2.調(diào)解原則。基于締結(jié)合同的雙方當事人之間的合意,行政合同糾紛可適用調(diào)解。

3.舉證責任。行政機關若作為原告提起行政訴訟的,基于行政機關在行政合同中處于強勢地位,應適用“誰主張,誰舉證”原則,作為對合同雙方當事人權利和義務的一種平衡。

4.確認契約效力?？梢越梃b民事判決中對合同效力的確定,若行政合同當事人雙方針對合同效力發(fā)生爭議時,法院可以作出確認合同有效或無效的判決。

5.違約責任的判決形式。除了適用行政訴訟所規(guī)定的確認判決、履行判決、撤消判決、變更判決、維持判決外,還可引入民事訴訟中的變更判決與給付判決。

參考文獻:

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法.北京大學出版社,高等教育出版社.1999年版.

[2]劉金國,舒國瀅.法理學教科書.中國政法大學出版社.1999年版.

[3]陳云生.憲法監(jiān)督司法化.北京大學出版社.2004年版.

[4]余凌云.論行政契約的救濟制度.法學研究.1998(2).

[5]肖翔.論我國行政合同救濟制度的完善——基于西方國家行政合同救濟制度的考量.湖南師范大學碩士學位畢業(yè)論文.