對國家賠償法歸責(zé)原則重構(gòu)問題的探討

楊 凱

摘要國家賠償法按現(xiàn)行歸責(zé)原則施行以來,在實(shí)踐中對國家及其工作人員的違法行為起到了一定的限制作用,但對受害人的權(quán)利保障卻有些不盡如意,其中也暴露出一些現(xiàn)行歸責(zé)原則的缺陷。本文指出要使國家賠償法更有效的維護(hù)人民的利益,需要重整現(xiàn)行歸責(zé)原則。

關(guān)鍵詞國家賠償法 歸責(zé)原則 違法原則 過錯原則 無過錯原則

中圖分類號:D922.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)10-025-03

《中華人民共和國國家賠償法》從頒布至今,在十幾年的司法賠償實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)了不少的問題,尤其對歸責(zé)原則制度所引起的廣泛理論探討和爭議,備受人們的高度關(guān)注。2008年10月23日至28日在北京舉行的十一屆全國人大常委會第五次會議,首次審議了《國家賠償法(修正案草案)》。我國現(xiàn)行國家賠償制度中所規(guī)定的違法歸責(zé)原則,是制定國家賠償法的基礎(chǔ)和核心理論。確立由國家對受害人承擔(dān)賠償責(zé)任的國家賠償體制,國家賠償法制定并適用的違法歸責(zé)原則,在近幾年的國家賠償實(shí)踐中,存在著明顯的缺陷與不足,在實(shí)體和程序上都需要做相應(yīng)的修改與調(diào)整。我國《憲法》規(guī)定了公民享有廣泛的權(quán)利,公民的生命、健康、自由和財產(chǎn)等權(quán)利受到嚴(yán)格的保護(hù)。當(dāng)個人的權(quán)利受到國家機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯后,國家機(jī)關(guān)就應(yīng)該給予相應(yīng)的賠償。我國現(xiàn)行《國家賠償法》是兌現(xiàn)憲法保護(hù)公民權(quán)的莊嚴(yán)承諾,是國家保障公民基本權(quán)利免受國家機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯的一道堅固防線。國家賠償責(zé)任的立法化、司法化,是一個國家政治民主化、法制化的重要組成部分,也是社會群體走向文明、民主、進(jìn)步的表現(xiàn)。隨著社會進(jìn)步和形勢的發(fā)展,作為“依法治國”和“依法行政”相配套而實(shí)施至今的國家賠償制度,也應(yīng)該適應(yīng)這一歷史的趨勢而予以修改完善。

一、《國家賠償法》的內(nèi)涵及核心價值取向

行政機(jī)關(guān)工作人員以所屬行政部門的名義代表國家實(shí)施行政管理活動所產(chǎn)生的侵權(quán)行為,依法承擔(dān)賠償責(zé)任的主體是國家,而不是行政機(jī)關(guān),也不是行政機(jī)關(guān)工作人員?，F(xiàn)實(shí)的侵權(quán)行為是由行政機(jī)關(guān)及其工作人員實(shí)施的,但對此承擔(dān)賠償責(zé)任的則是國家。這是根據(jù)國家與行政機(jī)關(guān)及其工作人員之間隸屬的法律關(guān)系所決定的,因?yàn)樵诜缮洗韲覍?shí)施的合法還是違法管理活動,其法律后果都?xì)w屬于國家范疇。國家對行政侵權(quán)行為承擔(dān)賠償責(zé)任的種類繁多,有民事的、立法的、司法的、軍事的、國際法方面的、公共設(shè)施設(shè)置和管理中的賠償責(zé)任等。確定賠償義務(wù)機(jī)關(guān)是實(shí)施侵權(quán)行為的行政機(jī)關(guān)或者工作人員所在的行政機(jī)關(guān),負(fù)責(zé)具體辦理收集證據(jù)、出庭應(yīng)訴、與受害人調(diào)解、支付賠償金等賠償事務(wù)。我國《國家賠償法》的核心內(nèi)容是以歸責(zé)原則為指認(rèn)國家承擔(dān)賠償責(zé)任的根據(jù),其本質(zhì)屬性是以國家賠償責(zé)任為基礎(chǔ)的。作為國家賠償責(zé)任為前提條件的歸責(zé)原則問題,是國家所應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任的現(xiàn)實(shí)法律依據(jù),是認(rèn)定以侵權(quán)行為為承擔(dān)責(zé)任的標(biāo)桿,是解決以什么標(biāo)準(zhǔn)識別和判斷國家對侵權(quán)損害負(fù)責(zé)的關(guān)鍵因素。

(一)“歸責(zé)”原則問題,是確定國家侵權(quán)賠償責(zé)任的基本立法法則

歸責(zé)原則是構(gòu)建國家賠償法規(guī)體系所必須遵循的根本原則,歸責(zé)原則問題既是鑒別國家是否侵權(quán)與承擔(dān)相關(guān)賠償責(zé)任的法律認(rèn)定,也是立法和修改所面臨的首要問題。這一由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的基本法則,立法依據(jù)的客觀公正性和科學(xué)理性化是評價歸責(zé)原則的根本標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)國家賠償法的規(guī)定;“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的”事實(shí)發(fā)生之后,就是以歸責(zé)原則來裁量國家是否承擔(dān)賠償?shù)姆韶?zé)任。而歸責(zé)原則的確立則是以違法責(zé)任原則為準(zhǔn)繩的,國家賠償責(zé)任制度的設(shè)定,又充分考慮到依據(jù)國家民主政治發(fā)展進(jìn)程和財政償還能力的因素。體現(xiàn)了憲法賦予公民權(quán)利的不可侵犯和國家法度的嚴(yán)明,表明了國家對公共權(quán)力與公民權(quán)利關(guān)系的公正、平等態(tài)度。

(二)確定歸責(zé)原則與確認(rèn)賠償責(zé)任中的“違法”問題分析

確立以違法歸責(zé)原則的國家賠償責(zé)任制度,在責(zé)任認(rèn)定上簡明易行,還避免了過錯責(zé)任中的一些不確定因素,在特定歷史時期制定的國家賠償歸責(zé)原則體系,有效地預(yù)防和減少了國家機(jī)關(guān)及其工作人員濫用職權(quán)。由歸責(zé)原則的確立與賠償責(zé)任的確認(rèn),體現(xiàn)出以違法為準(zhǔn)則的國家現(xiàn)行賠償歸責(zé)原則,是顧及違法原則與憲法的相一致性。歸責(zé)原則法規(guī)體系中的違法責(zé)任認(rèn)定又反過來作用于賠償責(zé)任實(shí)踐,指導(dǎo)規(guī)范國家行為活動中受憲法保護(hù)的公民權(quán)益的不可侵犯,也要在相應(yīng)的法律中才能得以具體體現(xiàn)。美國法理學(xué)家羅納德·德沃金(RonaldDworkin)說;“在承認(rèn)一個理性的政治道德的社會里,權(quán)利是必要的,它給予公民這樣的信心,即法律值得享有特別的權(quán)威,正是這一點(diǎn)把法律用其他強(qiáng)制性規(guī)則和命令區(qū)別開來,使其更有效力。一個政府通過尊重權(quán)利表明,它承認(rèn)法律的真正權(quán)威來自這樣的事實(shí),即對于所有人來說,法律確實(shí)代表了正確和公平”。而國家賠償法歸責(zé)原則的核心價值理念,正是本著最大限度地保護(hù)公民權(quán)益這一原則基礎(chǔ)上確立的。

二、確立單一歸責(zé)原則的立法利弊與缺陷

國家賠償法第二條明確規(guī)定“國家機(jī)關(guān)和國家機(jī)關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的,受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”指明了涉及產(chǎn)生國家賠償?shù)闹黧w和人員范圍,這一總的原則標(biāo)明了國家各級各類行政或司法機(jī)構(gòu)以職務(wù)違法行為構(gòu)成侵權(quán)賠償責(zé)任的基本準(zhǔn)則。同時,也顯而易見地存在著思維定式的局限與不足之弊端。因?yàn)?只有在國家機(jī)關(guān)及其工作人員違法侵權(quán)的情況下才承擔(dān)賠償責(zé)任,對國家機(jī)關(guān)及其工作人員存在的主客觀過錯,給公民造成的實(shí)際損害,國家承擔(dān)賠償責(zé)任的前提是視其行為有沒有構(gòu)成違法,只要不違法,就不可能承擔(dān)法律賠償責(zé)任。

(一)歸責(zé)原則模式設(shè)計的初衷與結(jié)果存在的錯誤和差異

立足于保護(hù)公民合法權(quán)益不受侵犯,受政治體制、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等影響的我國賠償制度模式設(shè)計,將國家作為賠償?shù)闹黧w,由相對應(yīng)的相關(guān)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)一方來設(shè)計歸責(zé)原則。其中的過錯原則、無過錯原則以及違法原則,取決于賠償主體或賠償義務(wù)機(jī)關(guān)構(gòu)成過錯或違法與否來裁定國家要不要承擔(dān)賠償責(zé)任。兌現(xiàn)國家賠償?shù)氖滓饬x是侵權(quán)后果的賠償救濟(jì),而不是空談責(zé)任。因國家活動造成對公民權(quán)益的損害卻得不到公正的賠償,不僅關(guān)系到公民個人利益的受損,而且關(guān)系到公民憲法權(quán)利保障的體現(xiàn)。由國家關(guān)系造成損害賠償?shù)陌讣?因行為責(zé)任的法律確認(rèn)不構(gòu)成違法,致受害者得不到應(yīng)有的賠償或者得到較少的賠償,就使得國家機(jī)關(guān)職權(quán)行為的監(jiān)督難以有效控制,而游離了制定國家賠償法的初衷本意,違背了以公民、法人是否受到損失以及應(yīng)由國家承擔(dān)賠償責(zé)任的設(shè)計意圖。建立國家賠償制度的宗旨,根本目的是為體現(xiàn)因國家行為給公民權(quán)益造成損害而須承擔(dān)向受害人給予相應(yīng)賠償為出發(fā)點(diǎn),但現(xiàn)實(shí)的歸責(zé)原則模式設(shè)計存在著嚴(yán)重的權(quán)利本位和人權(quán)保障的沖突,體現(xiàn)出價值觀念的迷失和背離,其后果是國家機(jī)關(guān)行使職權(quán)造成的侵權(quán)行為應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任落空而失去根本的法律意義。

(二)歸責(zé)原則的“違法”認(rèn)定與司法賠償?shù)摹盁o過錯”,是導(dǎo)致缺陷產(chǎn)生的根本原因

歸責(zé)原則中的“違法”認(rèn)定與司法賠償中的“無過錯”補(bǔ)充相互矛盾,怎樣界定其責(zé)任歸屬問題,單一的歸責(zé)原則就無法鑒別兩種賠償責(zé)任的區(qū)分,致使其責(zé)任的歸屬混淆不清。這種相互重合的歸責(zé)原則中“違法”認(rèn)定與司法賠償中的“無過錯”補(bǔ)充,造成了歸責(zé)原則在現(xiàn)行的行政賠償與司法賠償中無法適用。以現(xiàn)行“違法”歸責(zé)原則區(qū)分維權(quán)范圍途徑的現(xiàn)狀,很難實(shí)現(xiàn)公民合法權(quán)益的保障?！敖鼛资陙?許多國家開始嘗試使用危險責(zé)任、公平責(zé)任、結(jié)果責(zé)任等無過錯責(zé)任。因此,我國現(xiàn)行國家賠償法所確立的單一“違法”歸責(zé)原則,既不利于國家賠償范圍的拓展,也有悖于國際上國家賠償責(zé)任多樣化的發(fā)展趨勢?！?/p>

(三)比對國外一些國家歸責(zé)原則的設(shè)置,看我國單一歸責(zé)原則體系的弊端

世界各國在歸責(zé)原則體系的設(shè)置上,根據(jù)各自不同的國情采用有所側(cè)重的多種歸責(zé)原則,其體系結(jié)構(gòu)呈多元化復(fù)合形態(tài)。始創(chuàng)于羅馬法的過錯責(zé)任,將過錯作為責(zé)任成立的依據(jù),并以客觀的標(biāo)準(zhǔn)確定過錯賠償責(zé)任。過錯責(zé)任原則的確立,被英、美、德、日、法等國所采用,日本長期奉行“國家賠償法是民法的特別法”的主導(dǎo)觀念;法國采用的以過錯責(zé)任為主,無過錯責(zé)任及危險責(zé)任為輔的歸責(zé)原則體系;只有瑞士采用的違法責(zé)任原則體系與我國相近似。也有個別國家采用以單一危險責(zé)任或結(jié)果責(zé)任為歸責(zé)原則。過錯責(zé)任原則體系的創(chuàng)建,擴(kuò)展了行為人在主觀上有過錯而承擔(dān)責(zé)任的國家賠償原則思路,也恰恰折射出我國單一“違法”歸責(zé)原則體系弊端的重大缺陷。

(四)組織設(shè)計的法律依據(jù)設(shè)置不合理、功能欠缺,是造成司法賠償困難的重要原因

在整個國家行政的法律體系還不夠完善的情況下,司法賠償又是廣泛存在的一項(xiàng)資源成本較高和社會影響面較大的問責(zé)法律制度,涉及到當(dāng)權(quán)者的權(quán)力行使與維護(hù)公民個人利益受損的相互利益碰撞問題,承載著權(quán)與法較量的利害沖突。相關(guān)的配套賠償法規(guī)不健全,或者僅有的也是由當(dāng)權(quán)者制定并有利于自身權(quán)力行使,對公民個人的合法權(quán)益其實(shí)是持漠視態(tài)度的,如將行政或司法機(jī)關(guān)不違法的不當(dāng)行為,當(dāng)作歸責(zé)原則中的例外而不納入國家賠償?shù)姆懂犞畠?nèi),顯然沒有充分考慮到保護(hù)公民及法人合法權(quán)益的重要性,卻相反維護(hù)了行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)中法定幅度內(nèi)自由裁量權(quán)的濫用。這將無疑地助長了行政、司法機(jī)關(guān)及其工作人員濫用自由裁量權(quán)而使公民的合法權(quán)益受損卻得不到賠償?shù)慕Y(jié)果,如《國家賠償法》第15條規(guī)定的“沒有犯罪或者沒有事實(shí)證明有犯罪重大嫌疑的人錯誤拘留的”,“對沒有犯罪事實(shí)的人錯誤逮捕的”,就不難看出其中的潛在問題,雖無違法但存過錯,難道就無須承擔(dān)賠償責(zé)任了嗎?顯然是不能自圓其說的。這里的不“違法”和“明顯不當(dāng)”分屬兩個不同的概念,“明顯不當(dāng)”卻不“違法”就可以不承擔(dān)賠償責(zé)任,很顯然地在歸責(zé)原則的不“違法”掩蓋下,將過錯責(zé)任淹沒了。對損害結(jié)果的事實(shí)發(fā)生,國家免除了承擔(dān)賠償責(zé)任。最終的目的也許行為人也不知錯在何處,卻讓受害人蒙冤叫屈。因?yàn)?按行為人行使職權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)、原則、條件來判斷違法責(zé)任的構(gòu)成,只要在其過程中并無“違法”,換句話說,只要按程序行使,就很難斷定其是否“違法”,這也許就是我國賠償歸責(zé)原則的最不可思意之處。

(五)設(shè)定自由裁量權(quán)模式的內(nèi)在缺陷,難以有效規(guī)避和控制國家機(jī)關(guān)的不當(dāng)自由裁量行為的發(fā)生

行政機(jī)關(guān)違法決定、命令或嚴(yán)重不當(dāng)行政行為給行政相對人造成損害的情形;輕罪重判的情形;超期羈押的情形等。違法責(zé)任原則不能根本控制濫用自由裁量權(quán)實(shí)施國家賠償?shù)膯栴},國家機(jī)關(guān)及其工作人員在行使(自由裁量)職權(quán)范圍內(nèi)可以理解為合法的行為,但自由裁量權(quán)的“法度”選擇結(jié)果,卻是千差萬別的。有很多的案例可以佐證適用違法責(zé)任原則,使濫用自由裁量權(quán)造成他人合法權(quán)益受損害卻得不到賠償?shù)氖聦?shí)存在。嚴(yán)重地導(dǎo)致法律的公正性遭到置疑,受害人遭損害而合法權(quán)益得不到賠償。難怪一些法律專家認(rèn)為這是一部“中國實(shí)施最差的法律”,甚至有人謔稱為“國家不賠法”。此外,行政機(jī)關(guān)的行政不作為造成公民的人身財產(chǎn)權(quán)利受損,行政機(jī)關(guān)是否應(yīng)該承擔(dān)國家賠償責(zé)任等問題,現(xiàn)行的《國家賠償法》是沒有明確規(guī)定的。并且從以往的經(jīng)驗(yàn)上判斷,以行政管理機(jī)關(guān)監(jiān)管不力為由,受害者有向相關(guān)部門提出申請國家賠償?shù)臋?quán)力,問題的解決也可能會因?yàn)槿狈ο嚓P(guān)的法律依據(jù)而無為。我們寄希望于國家賠償法在這次修改的時候,把政府的不作為納入國家賠償范圍,使受害者能向有關(guān)部門請求國家賠償。

(六)追究公有公共設(shè)施致害的相關(guān)法律不健全,引起國家賠償?shù)睦Щ?/p>

現(xiàn)實(shí)存在的公共設(shè)施設(shè)置及管理存在瑕疵致人侵害的情形,源于我國臺灣地區(qū)的公有公共設(shè)施的國家賠償概念,在強(qiáng)調(diào)承擔(dān)賠償責(zé)任的“違法行使職權(quán)”要素構(gòu)成的狀態(tài)下,(下轉(zhuǎn)第36頁)(上接第26頁)排除了公有公共設(shè)施致害的國家賠償法規(guī)定范疇,只有通過修改才能真正體現(xiàn)《國家賠償法》在提高賠償標(biāo)準(zhǔn),擴(kuò)大賠償范圍,并且增加賠償程序的公正公開度等方面,取得較大的突破。處于發(fā)展階段的國家賠償法對于公民權(quán)益的保障須進(jìn)一步完善,在國家機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力面前,任何個體和法人都是弱勢群體,才形成了政府行為致害的國家賠償責(zé)任,以國家補(bǔ)償救濟(jì)方式形成的國家陪償制度,法律對社會生活的規(guī)范不可能面面俱到,而忽略對某一行為的法律規(guī)定,正是問題產(chǎn)生的癥結(jié)所在。當(dāng)法律規(guī)范對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的某一行為無法作出具體規(guī)定時,就很難以違法或合法作出合法的判斷,就構(gòu)成了不能以單一適用違法責(zé)任原則承擔(dān)國家賠償制度的推行。

三、重構(gòu)歸責(zé)原則體系的思考

由適用歸責(zé)原則承擔(dān)賠償責(zé)任的法律實(shí)踐活動,及其所產(chǎn)生沉積的大量不合理和等于不賠償事例的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí),是促進(jìn)國家賠償法規(guī)建設(shè)的根本動力。國家賠償在應(yīng)用過程中存在著過錯責(zé)任、嚴(yán)格責(zé)任、結(jié)果責(zé)任或事實(shí)責(zé)任等問題,即只要由國家機(jī)關(guān)造成的公民、法人或其他組織合法權(quán)益的受損,不論其行為是否合法,就應(yīng)承擔(dān)應(yīng)有的賠償責(zé)任,這樣更有利于對處于弱勢地位受害人的救濟(jì)。任何事物都受多方面因素的影響,國家賠償?shù)臍w責(zé)原則應(yīng)該是多方面的,而不僅僅是單一的,應(yīng)重構(gòu)一個復(fù)合的適應(yīng)于當(dāng)今社會科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的多元化的歸責(zé)原則體系。

國家賠償制度在國外經(jīng)歷了一個較長的發(fā)展歷程,國外法學(xué)界對此主要有“道義責(zé)任論”、“社會責(zé)任說”、“規(guī)范責(zé)任論”三種學(xué)說。其中的“社會責(zé)任說”,把受害者的無過錯當(dāng)作國家賠償?shù)臍w責(zé)原則,這一建立在公平原則基礎(chǔ)上的歸責(zé)原則是有理論基礎(chǔ)和法律依據(jù)的,有利于將過于原則僵化的法律條文規(guī)定,實(shí)施于繁雜、廣泛的法律適用,有利于體現(xiàn)國家職權(quán)行使過程中規(guī)則遵循的多樣性和不同機(jī)關(guān)的價值取向的多元化。對于消除國家各級各類行政機(jī)關(guān)不愿賠償導(dǎo)致的故意曲解和掩蓋具有極為現(xiàn)實(shí)的意義。在現(xiàn)代社會的國家干預(yù)日益普遍,行政自由裁量權(quán)仍有不斷擴(kuò)大的趨勢,行使公共權(quán)力劇增所導(dǎo)致的大量侵權(quán)糾紛案件的涌現(xiàn)。國家侵權(quán)行為同公民、法人和其他組織的侵權(quán)行為在性質(zhì)上是相同的,也應(yīng)當(dāng)以國家機(jī)關(guān)及其工作人員主觀狀態(tài)作為歸責(zé)原則的標(biāo)準(zhǔn)。因此,國家賠償法的歸責(zé)原則應(yīng)重建為以過錯責(zé)任原則為主、嚴(yán)格責(zé)任原則為輔的歸責(zé)原則體系,即行政侵權(quán)賠償責(zé)任實(shí)行過錯責(zé)任原則;刑事賠償?shù)谑鍡l第⑵、⑶項(xiàng)實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任原則。從而保障國家機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)的過錯行為,造成侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益受損害的,從彌補(bǔ)受害人損失的角度可依法獲得國家賠償。

四、結(jié)語

恩格斯指出:不是自然界和人類去適應(yīng)原則,而是原則只有在適合于自然界和歷史的情況下才是正確的。隨著社會發(fā)展而不斷變化的國家賠償歸責(zé)原則,是法制社會特定時期的產(chǎn)物。建立在國家文明發(fā)展進(jìn)程基礎(chǔ)之上的國家賠償制度,不變的是憲法賦予的公民權(quán)利不可侵犯,可變的是法律機(jī)制在動態(tài)社會發(fā)展進(jìn)程中通過適時修訂不斷地健全與完善。

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