人民監(jiān)督員制度立法問題研究

試行人民監(jiān)督員制度是檢察機關(guān)深化司法體制改革,自覺接受外部監(jiān)督的一項重要舉措和制度創(chuàng)新,有著豐富的理論基礎(chǔ)、政策法律依據(jù)和迫切的實踐需求,獲得了黨中央和全國人大的認可和支持。但就目前的狀況而言,人民監(jiān)督員制度仍然缺乏法律依據(jù),它的直接依據(jù)就是最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定(試行)》(以下簡稱《規(guī)定》),而不是以國家立法的形式來予以固定,沒有能夠上升到國家行為的高度。如何抓住機遇,迎接挑戰(zhàn),總結(jié)完善,實現(xiàn)立法,是擺在我們面前的一項重要課題。對此,我簡單談一下自己的粗淺認識。

一、人民監(jiān)督員制度立法的基本思路和步驟

人民監(jiān)督員制度是我國國家權(quán)力運行架構(gòu)體系下實現(xiàn)社會主義民主監(jiān)督的一種新的形式,它具有深厚的憲政底蘊,體現(xiàn)了豐富的民主原理,因此它除了具有程序性這一基本特征之外,更具有民主性和社會性的特征。該制度試點和推行所依據(jù)的正是憲法中關(guān)于人民有權(quán)依法“通過各種途徑和形式管理國家事務”,以及“一切國家工作人員必須依靠人民的支持,經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系,傾聽人民的意見和建議,接受人民的監(jiān)督,努力為人民服務”的規(guī)定。因此,憲法中的這一原則應當成為人民監(jiān)督員制度立法的基本指導思想。

人民監(jiān)督員制度的立法,不僅涉及到人民檢察院組織法的修改,也涉及到刑事訴訟程序的完善,既要明確人民監(jiān)督員的性質(zhì)、組織、產(chǎn)生和職權(quán),又要規(guī)定人民監(jiān)督員在訴訟過程中具體行使職權(quán)的路徑和方式,因此對人民監(jiān)督員制度的立法應當貫徹民主監(jiān)督的憲政思想,注意相關(guān)法律的修改與協(xié)調(diào)。

一是制訂人民監(jiān)督員條例。爭取全國人大的支持,在積極實踐,充分研究和大量論證的基礎(chǔ)上,經(jīng)全國人大授權(quán),由人民檢察院制定相關(guān)的人民監(jiān)督員條例,對人民監(jiān)督員制度的性質(zhì)、地位、作用、基本原則以及人民監(jiān)督員的任職條件,產(chǎn)生程序,監(jiān)督范圍,監(jiān)督路徑,監(jiān)督方式,監(jiān)督程序,監(jiān)督效力,權(quán)利保障,監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容,作全面具體、細致深入的規(guī)定。二是寫進人民檢察院組織法。抓住修改《人民檢察院組織法》的時機,把人民監(jiān)督員制度寫入這部法律,對人民監(jiān)督員監(jiān)督制度做出原則性規(guī)定。三是固定在刑事訴訟法中。在修改《刑事訴訟法》時,在人民監(jiān)督員條例、人民檢察院組織法的基礎(chǔ)上,將人民監(jiān)督員制度固定在其中,對人民監(jiān)督員制度的基本內(nèi)容做出規(guī)定,在程序上對人民監(jiān)督員制度進行要求,重點對人民監(jiān)督員行使職權(quán)的路徑、方式、效力等內(nèi)容進一步做出程序性規(guī)定,以便具有一定的操作性,便于司法運作。四是制訂人民監(jiān)督員法?？梢栽趯嵺`的基礎(chǔ)上,待條件成熟時,由最高人民檢察院向全國人大提出立法建議,制定專門的《人民監(jiān)督員法》,以替代其他規(guī)定和條例,如有可能,必要時將人民監(jiān)督員制度寫進憲法。

二、人民監(jiān)督員制度立法應當解決的幾個具體問題

(一)名不正則言不順,賦予人民監(jiān)督員具有相對的獨立性是進行相關(guān)立法的首要問題

推行人民監(jiān)督員的目的在于對檢察權(quán)濫用的監(jiān)督和扼制,其意義在于追求維護司法的公正性和社會的公平正義。相對獨立的監(jiān)督主體是實現(xiàn)監(jiān)督目的的基本前提。如何使人民監(jiān)督員制度處于超然地位,保證監(jiān)督實效是人民監(jiān)督員制度面臨的一個實際問題,也是這項制度成功并得到社會認可的前提條件。否則,必將使這項制度最終被視為是檢察機關(guān)“擺花架子”、“做秀”而夭折在搖籃之中。

其一,人民監(jiān)督員的選任問題?！巴椒ú蛔阋宰孕小?。一項好的制度,一部好的立法出臺、頒布后,由什么樣的人、應具備什么樣的資質(zhì)、通過怎樣的程序來選任執(zhí)行者,是首要的問題,同時也是關(guān)鍵性的?！兑?guī)定》第五條規(guī)定了人民監(jiān)督員選任的四個條件:具有中華人民共和國國籍;擁護中華人民共和國憲法;年滿二十三周歲;作風正派,堅持原則,有良好的政治素質(zhì)和較高的政策、法律水平。這就要求人民監(jiān)督員的選任條件應當更為嚴格,所選任人員既要具備一定的專業(yè)知識和社會經(jīng)驗以勝任監(jiān)督工作,又必須有較高的社會威望以保證監(jiān)督的社會公信度?；谖覀儑覍嵭泄伯a(chǎn)黨為執(zhí)政黨的多黨合作制,人民監(jiān)督員應多從資深學者、民主人士中選任,以更能體現(xiàn)推行人民監(jiān)督員制度這一旨在維護司法公正和社會正義,保障人民權(quán)利立法之初衷與本意。

其二,人民監(jiān)督員的經(jīng)費保障問題。人民監(jiān)督員不是檢察機關(guān)的工作人員,其行使監(jiān)督權(quán)也不與檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)相互制約,也不是對檢察工作臨時性的、全面性的監(jiān)督檢查,而應該是一種來自于檢察機關(guān)外部的、經(jīng)常性的、具體到對個案的、以程序性為保障的監(jiān)督。因此,給人民監(jiān)督員提供相應的辦公場所和經(jīng)費是十分必要的。根據(jù)《規(guī)則》第三十三條“人民監(jiān)督員因履行職責所支出的交通、住宿、就餐、通訊等費用,應當由人民檢察院給予補助,無固定收入的人民監(jiān)督員在參加監(jiān)督活動期間,由人民檢察院參照當?shù)芈毠ど夏甓绕骄泿殴べY,按實際工作日給予相應補助。說白了,人民監(jiān)督員會被當作是檢察機關(guān)為自己“面上”的需要而購置了一支鼓樂班子。為此,為了充分彰顯人民監(jiān)督員監(jiān)督的公正性,增強監(jiān)督的公信度,就必須保證人民監(jiān)督員開展工作所需辦公場所和經(jīng)費的獨立性。

(二)規(guī)范和完善人民監(jiān)督員監(jiān)督程序是進行相關(guān)立法的實質(zhì)問題

“沒有程序正義,就沒有實體正義。”具體到人民監(jiān)督員制度中,如果沒有規(guī)范的、具有可操作性的監(jiān)督程序予以保障,則根本就談不上監(jiān)督的實效。人民監(jiān)督員制度在實踐中就其監(jiān)督程序的操作而言,尚有諸多亟待規(guī)范和完善之處。

其一,關(guān)于“三類案件”的監(jiān)督程序。首先,對于不服逮捕決定的監(jiān)督中,根據(jù)《規(guī)則》第十八條的規(guī)定,犯罪嫌疑人不服逮捕決定的,在自告知之日起五日內(nèi)向承辦案件部門提出并附申辯理由后,承辦案件部門應當立即將犯罪嫌疑人的意見轉(zhuǎn)交偵查監(jiān)督部門,由偵查監(jiān)督部門另行指定承辦人審查。維持原逮捕決定的,移送書面意見和相關(guān)材料至人民監(jiān)督員辦公室,做好接受監(jiān)督的準備,從而啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序。其二,關(guān)于“五種情形”的監(jiān)督程序。人民監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)人民檢察院在查辦職務犯罪案件中具有應當立案而不立案或不應當立案而立案的;超期羈押的;違法搜查、扣押、凍結(jié)的;應當給予刑事賠償而不依法予以確認或者不執(zhí)行刑事賠償決定的;檢察人員在辦案中有徇私舞弊、貪贓枉法、刑訊逼供、暴力取證等違法違紀情況的五種情形,可以提出意見并統(tǒng)一由人民監(jiān)督員辦公室收轉(zhuǎn)材料,督促相關(guān)部門辦理,并及時反饋處理意見。然而,《規(guī)定》的這一有關(guān)對“五種情形”的監(jiān)督規(guī)定是將人民監(jiān)督員制度定格在人民監(jiān)督員的誕生、任免是由檢察機關(guān)決定的基礎(chǔ)之上,人民監(jiān)督員欠缺相對獨立性,導致人民監(jiān)督員對上述五種情形的監(jiān)督缺乏著力點和監(jiān)督力度。因此我們認為,在進行對人民監(jiān)督員的相關(guān)立法中,如何規(guī)范和完善人民監(jiān)督員對五種情形實行有效監(jiān)督機制,也是一個擺在面上的亟待解決的問題。為此,只有真正實現(xiàn)人民監(jiān)督員制度由系統(tǒng)內(nèi)向系統(tǒng)外的轉(zhuǎn)化,才是保障人民監(jiān)督員獨立、公正地進行監(jiān)督的基礎(chǔ)。

實踐證明,人民監(jiān)督員制度充分體現(xiàn)了我國憲法中的民主權(quán)原則,是查辦職務犯罪工作中貫徹落實憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)的具體舉措,是在現(xiàn)行法制框架內(nèi)的一種憲政實踐的創(chuàng)舉,符合憲法保障人權(quán)、促進民眾參與司法的基本理念,是加強對檢察工作監(jiān)督、促進司法公正的重要舉措。因此,隨著該項制度的全面推行和深化,應當加強對該制度的成果總結(jié)和理論論證,并推動對該制度的立法工作,爭取早日以法律的形式對此制度予以確認和規(guī)范。

作者簡介:

霍軼東,山東省汶上縣供電公司經(jīng)理、高級工程師,汶上縣人民檢察院人民監(jiān)督員。