深化改革的關(guān)鍵點(diǎn)在于縣政改革

趙傳偉

新發(fā)布的今年上半年的相關(guān)資料顯示.在世界經(jīng)濟(jì)一體化及全球金融危機(jī)，世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)嚴(yán)重下滑的國(guó)際大背景下，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)率先走出陰影，呈現(xiàn)初期穩(wěn)回升的態(tài)勢(shì)，成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的亮點(diǎn)。但是它并不能成為我們盲目樂觀的理由，相反應(yīng)當(dāng)對(duì)于我國(guó)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的深層次矛盾及可能引發(fā)社會(huì)危機(jī)保持清醒的認(rèn)識(shí)，并在逐步深化改革的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善，以保持經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，社會(huì)不斷進(jìn)步。

一、當(dāng)前社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的諸多問題大都與縣政建設(shè)有關(guān)

當(dāng)前我國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)了一種十分有趣的現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成就與深層次社會(huì)矛盾危機(jī)并存，只有正確判斷當(dāng)前的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，才能牢牢抓住我國(guó)社會(huì)發(fā)展的“牛鼻子”，明確今后的著力點(diǎn)。

成就與深層矛盾并存具體表現(xiàn)在以下方面：

首先，經(jīng)濟(jì)總量、財(cái)政收入快速增長(zhǎng)與公共投入嚴(yán)重不足，縣鄉(xiāng)財(cái)政資金短缺并存。

改革開放后我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)超過歐盟成為世界第三大經(jīng)濟(jì)體，財(cái)政收入增長(zhǎng)更是由改革開放時(shí)1978年的1000億元，達(dá)到空前的2008年底的6.13萬億元。但是經(jīng)濟(jì)總量及財(cái)政收入的迅速膨脹并沒有改變我國(guó)公共產(chǎn)品投入嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，如公共醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等方面投入嚴(yán)重不足.廣大人民群眾的生活水平并沒有得到徹底改善，特別是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)下的三農(nóng)問題并沒有得到真正解決，已經(jīng)成為影響擴(kuò)大消費(fèi)需求，影響經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的最大障礙。財(cái)政收入的迅速增長(zhǎng)，并沒有解決財(cái)政資金緊張困難，特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政更如此，不僅難以向社會(huì)提供必需的公共產(chǎn)品和服務(wù).甚至連自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都難以維持，有些更是已經(jīng)接近于破產(chǎn)狀態(tài)，嚴(yán)重地制約了廣大農(nóng)村及至整個(gè)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步。

隨著改革開放的進(jìn)一步深入，國(guó)家財(cái)力的進(jìn)一步擴(kuò)大，中央政府越來越重視改善民生，財(cái)政資金的分配也越來越向民生方面傾斜，特別是十七大以來更是如此。但是近年來發(fā)生在基層的社會(huì)群體性事件卻有迅速增加的趨勢(shì)，基層群眾與基層政府之間的對(duì)立情緒越來越嚴(yán)重，群眾越級(jí)上訪及群眾與基層政府的對(duì)立和沖突不斷發(fā)生，已經(jīng)成為影響我國(guó)長(zhǎng)治久安的一個(gè)重大隱患。

其次，懲治腐敗力度不斷加大與腐敗現(xiàn)象增長(zhǎng)趨勢(shì)并存。

我們黨在制度建設(shè)方面，歷來重視懲治腐敗活動(dòng)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立以來，更加注重從制度設(shè)計(jì)上不斷加大打擊力度，包括政府權(quán)力運(yùn)行的公開、透明，加大對(duì)于腐敗分子的查處及懲處等。雖然近年來不斷查處的腐敗案件數(shù)量和金額都不斷增加，但是并沒有真正有效扼制腐敗現(xiàn)象的蔓延，特別是縣委一把手，有的成為了腐敗的重災(zāi)區(qū)，使黨和政府在廣大人民群眾心目中的形象受到嚴(yán)重?fù)p害。

再次，中央改革措施加速出臺(tái)與實(shí)際改革效果不理想并存。

在科學(xué)發(fā)展觀理論的指導(dǎo)下，為了保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，中央政府近年來先后出臺(tái)了一系列的改革措施。但是改革的措施很好，但具體落實(shí)的效果卻不十分理想，到了基層這些措施就是執(zhí)行不下去，或者在具體落實(shí)過程中被嚴(yán)重扭曲。在老百姓看來，中央的政策都是好的，但是一到下邊就變了樣，正所謂“天上的是神，地下的是鬼”。中央的政策措施下邊的執(zhí)行，下邊的政府動(dòng)議中央不批準(zhǔn)，大大降低了政策執(zhí)行的實(shí)際效果。

分析以上各種現(xiàn)象，不難看出我國(guó)社會(huì)發(fā)展中所存在的各種問題，大都與縣政建設(shè)有關(guān)系。由此可以看出縣政建設(shè)不完善，或者說縣級(jí)政府被邊緣化是我國(guó)許多問題產(chǎn)生的根源。

二、縣政建設(shè)在我國(guó)具有十分重要的作用

縣政建設(shè)在我國(guó)的社會(huì)發(fā)展中具有十分重要的作用。從權(quán)力結(jié)構(gòu)上看，縣域恰好處在一個(gè)五級(jí)行政國(guó)家的第四級(jí)，最底層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，由于數(shù)量繁多，而且范圍小，既不能構(gòu)成治理單位，同時(shí)也很難和中央政權(quán)建立直接的關(guān)系，因此它并沒有全面的治理能力。中央及省級(jí)政府距離基層群眾的距離又太遠(yuǎn)，幅員廣大，其社會(huì)治理的功能基本上是縣一級(jí)的放大而已。而縣域則基本上是一切政策的終端，同時(shí)又是民意的直接反饋的底端。這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)，使得縣級(jí)政權(quán)成為了一個(gè)在中國(guó)社會(huì)中起承上啟下作用，同時(shí)也是觀察政局變化的晴雨表。從這個(gè)意義上說，縣級(jí)政權(quán)就是中國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)的基本單位，因此在中國(guó)的社會(huì)治理中具有十分重要的位置。

在政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的過程中，目前的中國(guó)社會(huì)，由中央政府直接向人民群眾提供的服務(wù)很少，絕大多數(shù)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)是由縣級(jí)政府直接向社會(huì)提供的，中央政府在許多情況下是只出政策，地方政府出錢。從世界各國(guó)的情況看，例如醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、教育和環(huán)保等公共服務(wù)都是由中央政府直接提供的，但是結(jié)合我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，中央政府尚不具備這種能力，因此必須由地方政府來完成，實(shí)際上絕大部分任務(wù)都是通過縣級(jí)政府來完成的。

作為一個(gè)歷史悠久，擁有13億人口的大同，如何進(jìn)行社會(huì)的有效治理歷來都是備受重視的問題。在傳統(tǒng)中國(guó)，縣政是整個(gè)政權(quán)的基石和支柱，歷來都是中國(guó)治理制度的核心。白秦朝設(shè)郡縣以來，就有“郡縣治，天下安”之說。而省級(jí)政權(quán)在元代前是中央政權(quán)的一部分，元代以后雖然成為了地方政權(quán)，但其重要性仍然不如縣。

傳統(tǒng)社會(huì)中的縣長(zhǎng)是由中央政權(quán)親自選定，縣級(jí)政府與中央政府之間有直接的溝通渠道。改革開放前縣政在我國(guó)政治中同樣也有著十分顯赫的位置，毛澤東本人對(duì)于縣政非常重視，與縣委書記溝通是其工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。在干部管理上則實(shí)行“下管兩級(jí)”的制度，縣委書記甚至可以成為中央委員。我們雖然不能完全照搬歷史，但是這種重視縣政建設(shè)的做法能夠在中國(guó)歷史上傳承久遠(yuǎn)，的確與中國(guó)以血緣關(guān)系為紐帶.以家庭和家族為基礎(chǔ)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)有著十分密切的聯(lián)系。

三、縣政被邊緣化是一切社會(huì)問題產(chǎn)生的根源

這一社會(huì)治理模式在隨著改革開放的深入被打破，縣政在這一過程中被逐漸地邊緣化。我國(guó)的改革開放始于農(nóng)村，但卻深化于城鎮(zhèn)，三十年的改革開放的歷史實(shí)際上就是一部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)史，是一個(gè)城鎮(zhèn)化的歷史，改革開放成果的最大受益者是城鎮(zhèn)居民。農(nóng)村和農(nóng)業(yè)雖然也得到了較大的發(fā)展，但是無論是城鎮(zhèn)化發(fā)展，還是新農(nóng)村建設(shè)，我們并沒有對(duì)縣政建設(shè)給予更多的關(guān)注。在絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)到目前為止，仍然是相對(duì)獨(dú)立的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與貧富差距反而越拉越大。

特別是94年分稅制改革以后，由于在體制安排上縣級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，導(dǎo)致縣級(jí)政府根本不具備履行其職能所應(yīng)當(dāng)具備的財(cái)力。自1994年實(shí)行分稅制以后，在收入上中央拿大頭，地方拿小頭，那些數(shù)額大、穩(wěn)定性高、征收成本低、年增長(zhǎng)率高的稅收，如消費(fèi)稅、增值稅等都由中央收取。地方收取的多是規(guī)模小、稅源

分散的稅收。其結(jié)果必然造成地方財(cái)政的保障性減弱，而處在低層的縣級(jí)政府則地位顯得更加尷尬，經(jīng)過了省級(jí)財(cái)政的二度集中，市級(jí)財(cái)政的三度集中后，所剩非常微薄。不要說向社會(huì)提供公共服務(wù)，就連自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的經(jīng)費(fèi)保障都成了問題。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)，此種現(xiàn)象尤其嚴(yán)重，人們戲稱之謂“吃飯財(cái)政”、“要飯財(cái)政”，盡管縣級(jí)財(cái)政拮據(jù)，但是要處理的事情卻一點(diǎn)也不少。面對(duì)日益嚴(yán)峻的基層矛盾，中央政府三令五申要求將矛盾化解在基層。在此種情況下實(shí)際上就是要求縣級(jí)政府用極少的財(cái)力、人力和物力來處理日前突出的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，其效果自然不佳。

很多地方官員把他們的處境描述為“沒權(quán)、沒錢也沒人”，所謂“沒權(quán)”是指目前情況下許多重要的部門都實(shí)行了垂直管理，雖然出了問題要地方政府負(fù)責(zé)，但是在這些部門的管理上地方政府根本沒有權(quán)力過問。所為“沒錢”，是指地財(cái)政資源的分配上大部分財(cái)力被中央和上級(jí)政府收取，而地方政府雖然承擔(dān)了大量的事務(wù)性工作，但是缺乏相應(yīng)的收入來源。94年的分稅制改革僅僅明確了中央與省一級(jí)財(cái)政的財(cái)政收入關(guān)系，而省以下的財(cái)政收入分配關(guān)系并未做出明確規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中都是一些稅源分散、數(shù)額很小的部分，根本無法滿足縣級(jí)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需求。所謂“沒人”，是指由于所有大學(xué)生都是城市戶口，而且一旦大學(xué)畢業(yè)，多數(shù)人寧愿在大、中城市漂泊也不愿意回到農(nóng)村，致使大量農(nóng)村人才流失。其結(jié)果必然是城市與農(nóng)村的二元經(jīng)濟(jì)矛盾越來越突出，“三農(nóng)”問題越來越嚴(yán)重，縣鄉(xiāng)政府的運(yùn)轉(zhuǎn)越來越困難。

由此可以看出，任何時(shí)候，任何政策措施的實(shí)施效果都不應(yīng)脫離我國(guó)還是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)的現(xiàn)實(shí)，在我國(guó)絕大部分仍然是農(nóng)民，農(nóng)民不富國(guó)家何以強(qiáng)大?要使國(guó)強(qiáng)首先必須要民富，要藏富于民，則首先要藏富于縣?？h級(jí)政權(quán)是農(nóng)村發(fā)展的領(lǐng)路人，州縣強(qiáng)則國(guó)強(qiáng)，州縣治則國(guó)治?！叭r(nóng)”問題的解決，國(guó)家的長(zhǎng)期穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展離不開縣政建設(shè)。在面臨國(guó)際金融危機(jī)，對(duì)外需求嚴(yán)重萎縮，急需調(diào)動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的情況下，更加需要加強(qiáng)縣政建設(shè)。真正把縣級(jí)政權(quán)建設(shè)作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略決策，切實(shí)把縣域經(jīng)濟(jì)做大做強(qiáng)，使其成為有權(quán)、有責(zé)、有錢的一級(jí)政府，為廣大農(nóng)村提供相應(yīng)產(chǎn)品和服務(wù)，成為穩(wěn)定社會(huì)的基石。

四、進(jìn)行縣政改革的幾點(diǎn)建議

如何進(jìn)行縣政改革呢?首先應(yīng)該明確改革的總體目標(biāo)，也就是說我們到底建設(shè)一個(gè)什么樣的縣級(jí)政權(quán)才是符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)的能夠?qū)崿F(xiàn)強(qiáng)國(guó).富民的宏觀政策目標(biāo)。筆者認(rèn)為，我們所要建設(shè)的縣政模式不管其具體形態(tài)如何，但有一點(diǎn)是明確的，就是改革后的縣級(jí)政府，必須是既能對(duì)中央及上級(jí)政府負(fù)責(zé)，也能夠?qū)V大人民群眾負(fù)責(zé)，且主要是對(duì)所屬轄區(qū)內(nèi)的所有公民負(fù)責(zé)的政府。中國(guó)歷史上自秦始皇廢除分封制，建立郡縣制以來，歷代統(tǒng)治者都比較重視加強(qiáng)中央集權(quán)，以保證全國(guó)上下的政令統(tǒng)一。新中國(guó)成立后，我們?cè)诳h政建設(shè)上的弊端就在于過分地強(qiáng)調(diào)政府對(duì)國(guó)家的責(zé)任，而忽視政府對(duì)于社會(huì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任；過分地強(qiáng)調(diào)對(duì)于上級(jí)政府的責(zé)任，而相應(yīng)地忽視了對(duì)于下級(jí)的責(zé)任。這種做法在特定的歷史時(shí)期，對(duì)于財(cái)力有限的新中國(guó)而言，在建設(shè)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)方面起到了非常重要的作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人民生活水平的進(jìn)一步提高，主權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，其本身所固有的矛盾不斷暴露。所造成的一個(gè)顯著不足在于，政府在人民群眾中的認(rèn)同感不斷被削弱，老百姓對(duì)于基層政府的信任度不斷降低，我國(guó)社會(huì)中近年來不斷出現(xiàn)的上訪潮、基層政府與居民之間的對(duì)立情緒及群體沖突事件頻繁發(fā)生，向我們說明了重新建立基層政府與轄區(qū)居民彼此信任關(guān)系的迫切性。

其次，是如何保證在縣政自治原則的實(shí)現(xiàn)問題。這里主要解決兩個(gè)方面的問題，第一是縣級(jí)首要領(lǐng)導(dǎo)人選如何產(chǎn)生問題。根據(jù)政治學(xué)的基本原理，權(quán)力由誰產(chǎn)生，權(quán)力就對(duì)誰負(fù)責(zé)。目前的縣級(jí)政府之所以會(huì)出現(xiàn)重視國(guó)家權(quán)力和對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，而忽視下級(jí)政府及社會(huì)責(zé)任，正是由于縣級(jí)政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的選舉、任免和監(jiān)督的實(shí)際操縱權(quán)更多地掌握在上級(jí)政府相關(guān)部門或者領(lǐng)導(dǎo)人手里，廣大人民群眾缺乏實(shí)際的參與和話語權(quán)。目前我們所采取的縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人異地交流制度，雖然在特定時(shí)期對(duì)于防止地方官員曲意鄉(xiāng)間，結(jié)黨營(yíng)私方面發(fā)揮了一定的作用，但是它降低了地區(qū)首長(zhǎng)對(duì)所轄地區(qū)的身份認(rèn)同感，加強(qiáng)了他們追求短期效應(yīng)的意識(shí)，對(duì)于地區(qū)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展是十分不利的。必須通過改革縣級(jí)政府的產(chǎn)生及其他相關(guān)制度加以完善。

第二是采取切實(shí)有效的措施，讓轄區(qū)居民依法行使對(duì)于縣級(jí)政府及領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督權(quán)利。這一點(diǎn)非常重要，為了有效防止自治后的縣級(jí)政府走向人民群眾的對(duì)立面，必須保證人民群眾的監(jiān)督權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)。這里的監(jiān)督主要應(yīng)通過縣級(jí)人民代表大會(huì)、社會(huì)輿論及人民群眾來完成。為此就需要進(jìn)一步完善目前的人民代表大會(huì)制度，使人民代表大會(huì)脫離政府及個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)人的制約，不僅在名義上，更重要的是要能夠真正代表人民群眾的利益，并對(duì)政府及領(lǐng)導(dǎo)者的行為形成約束。另外要進(jìn)一步放松對(duì)于輿論的管制，借助社會(huì)輿論的力量，對(duì)政府形成壓力。最后應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的一些有效做法，一方面政府應(yīng)當(dāng)定期或不定期地向廣大人民公開自己的行為，自覺接受群眾監(jiān)督。同時(shí)應(yīng)當(dāng)在制度制度設(shè)計(jì)上保證群眾各種訴求得以表達(dá)的正常渠道，使群眾監(jiān)督成為一種常態(tài)而不是政治做秀。

再次，在財(cái)政資源的分配上要繼續(xù)深化財(cái)政體制改革，改變現(xiàn)行財(cái)政體制共享稅和中央稅、省級(jí)稅分享比例過高的狀況，力求在中央政府繼續(xù)增加對(duì)縣域的專項(xiàng)資金支持和轉(zhuǎn)移支付的前提下，進(jìn)一步提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)分享比例，達(dá)到財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一。另外還需要進(jìn)一步優(yōu)化縣域金融環(huán)境，完善縣域金融服務(wù)，建立多層次的縣域金融服務(wù)體系。

第四，中國(guó)幅員廣大，我們通過縣政自治而加強(qiáng)了縣級(jí)政府更好地履行對(duì)于轄區(qū)內(nèi)廣大居民的責(zé)任的同時(shí)，如何保證中央的政令統(tǒng)一，這無疑是非常重要的問題。依筆者之見，政令的統(tǒng)一應(yīng)當(dāng)盡量減少上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府過多的行政干預(yù)，主要通過相應(yīng)的法律手段來完成。目前的審判機(jī)關(guān)雖然實(shí)行了垂直管理，但是在經(jīng)費(fèi)和其他財(cái)力保證等方面仍然受制于地方政府，缺乏真正的獨(dú)立性。為此應(yīng)當(dāng)從制度上使審判機(jī)關(guān)真正獨(dú)立，保證其擺脫地方政府的行政干預(yù)，依照法律行使審判權(quán)是非常必要的。

最后不得不提及的問題。就是縣政改革的可行性問題。無論從政治上還是經(jīng)濟(jì)上考慮，縣政改革在我國(guó)目前狀況下都是成本最低的。從經(jīng)濟(jì)上看，由于中國(guó)地域廣闊，地區(qū)之間公共產(chǎn)品需求差異巨大，加之中央政府的能力有限，顯然由縣級(jí)政府負(fù)責(zé)向所轄地區(qū)提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品和服務(wù)顯然是最具有效益的。從政治領(lǐng)域看，依照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，制度變遷的主要推動(dòng)力來自于制度變遷的成本與收益的比較，變革收益大于收益時(shí)則具有動(dòng)力，否則便無改革現(xiàn)行制度的意愿。從我國(guó)的現(xiàn)狀分析，改革已經(jīng)進(jìn)入深化階段，之所以長(zhǎng)期以來改革沒有新的突破，其中最重要的一個(gè)原因就是擔(dān)心推行改革的短期風(fēng)險(xiǎn)太大，改得不好反面會(huì)影響到整個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定大局。而縣政改革在中國(guó)的改革全局中，應(yīng)當(dāng)是成本最低、效益最大的一種改革。因?yàn)槲覈?guó)的行政區(qū)劃當(dāng)中有兩千多個(gè)，而且是社會(huì)治理構(gòu)架最為完整的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)，個(gè)別縣級(jí)政府的改革一方面可以使改革更加全面徹底，將單純的經(jīng)濟(jì)體制改革引入到政治體制改革的領(lǐng)域，而且它并不會(huì)影響到整個(gè)國(guó)家制度的穩(wěn)定。如果改得好可以進(jìn)一步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，為我國(guó)整個(gè)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的完善提供有益的借鑒。改革效果不理想則也不會(huì)影響大局，便于及時(shí)做出調(diào)整。

(作者單位：貴州省委黨校)

責(zé)任編輯：李華