中國周邊國家自治制度評析

李 捷 楊 恕

【摘 要】 自治作為介于國家主權(quán)和民族訴求之間的一種平衡機(jī)制,是當(dāng)今世界上許多多民族 國家解決民族問題的一項(xiàng)重要制度之一。本文首先對自治的定義、類型及緣起等作了簡單的 理論梳理,然后對我國周邊國家的自治制度進(jìn)行了綜合的分析和評價(jià),最后指出,自治制度 雖然有利于協(xié)調(diào)國家主權(quán)與民族訴求之間的爭議,但是從長遠(yuǎn)來看,它不能最終解決發(fā)展問 題,自治制度并非處理民族問題的唯一安排,亦非最優(yōu)安排。

【關(guān)鍵詞】周邊國家;自治;制度

【作 者】李捷,在讀博士,蘭州大學(xué)中亞研究所助教;楊恕,教授,博導(dǎo) ,蘭州大學(xué)中亞研究所所長。蘭州,730000

【中圖分類號】D663.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文 章編號】1004-454X(2009)03-0002-010

Analysis of Autonomous System in China's Neighboring Countries

Li Jie, Yang Shu

Abstracts: As a kind of balance mechanism between state sovereignty and ethnic a spirations, autonomy is one of an important system solve the ethnic issues in ma ny multi-ethnic countries in the world today. In this paper, we briefly review t he definition, types and origins of autonomy, and then we give a comprehensive a nalysis and evaluation to autonomous systems in China's neighboring countries. W e put forward that, autonomous system is beneficial to the coordination of the d ispute between national sovereignty and ethnic aspirations, but in the long run, it can not ultimately solve the development problems. So the autonomous system is not the only organization dealing with ethnic issues, and it also is not the optimal arrangement.

Keywords: neighboring countries; autonomy; analysis

民族、區(qū)域自治政策并非我國所特有,在世界上其他一些國家也有類似的政策,但是其形成 均是不同社會(huì)歷史條件的產(chǎn)物,在形式和內(nèi)容上也各有特點(diǎn)。我國周邊有20個(gè)鄰國(13個(gè)陸 上鄰國,7個(gè)海上鄰國),雖然民族成分各異,但絕大部分為多民族的發(fā)展中國家,它們的 民族結(jié)構(gòu)、民族政策,甚至是面臨的民族問題與我國都有不同程度的相似性。為了在新的歷 史 條件下堅(jiān)持和完善我國的民族區(qū)域自治制度,反對民族分裂主義,我們認(rèn)為加強(qiáng)對世界上其 他國家特別是周邊國家民族、區(qū)域自治政策的研究,借鑒這些政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)是非常 必要的。

一、關(guān)于自治的理論

1.自治

“Autonomy”一詞來源于拉丁文,它由兩個(gè)詞根構(gòu)成,“auto”表示自我,“nomos”表示 法律或治理。自治一詞最早用于社會(huì)學(xué)領(lǐng)域,它表示個(gè)人享有自己決定、管理本人事務(wù)的權(quán) 利。有學(xué)者將其歸納為“自我管理、執(zhí)行和判斷的權(quán)利”。[1](但需要指出的是 ,個(gè)人自治并非集體自治的理論和法理基礎(chǔ)。[2])

民族理論研究對于自治(Autonomy)的概念,國際學(xué)界至今還未形成一個(gè)一致的界定。泰德?羅伯特?格 爾(Ted Robert Gurr)認(rèn)為,自治是在多元社會(huì)里,少數(shù)人通常是基于地域上的一項(xiàng)集體 權(quán)利。[3]赫斯特?漢納(Hurst Hannum)和理查德?李立奇(Richard Lillich) 認(rèn)為,自 治通常被理解為在內(nèi)部事務(wù)上的獨(dú)立行動(dòng),根據(jù)國際慣例文化和經(jīng)濟(jì)事務(wù)常常屬于自治主體 ,而外交及防衛(wèi)通常由中央政府所控制。[4]S.Wolff 和 M.Weller將自治定義為 ,合法地確 立民族或區(qū)域?qū)嶓w在國家中獨(dú)立地行使公共政治的權(quán)力(立法、行政、司法),但這種權(quán)力 需服從于國家的立法準(zhǔn)則。[5]Hans - Joachim Heintze則認(rèn)為,在政治和法律意 義上的自 治是指社會(huì)機(jī)構(gòu)擁有“通過制訂法律章程管理它們自己事務(wù)”的權(quán)力。在國際法中,自治的 含義是“國家的部分轄區(qū)被授權(quán)通過制訂法律和條例來管理它們內(nèi)部的某些事務(wù),但不包括 建立屬于它們自己的國家”。從更寬泛的意義上講,自治可以被定義為“授予一個(gè)地區(qū)或一 個(gè)群體對其內(nèi)部事務(wù)的自我管轄權(quán),即承認(rèn)其擁有獨(dú)立于中央政府影響之外的部分自主權(quán)” ,這部分自主權(quán)的大小取決于“自治實(shí)體在政治決策中實(shí)際上或正式享有的自主程度”。[6]

如上所述,自治是介于國家主權(quán)和民族訴求之間的一種平衡機(jī)制,其基本模式是中央與地方 的分權(quán)制度,自治地方擁有管理本地事務(wù)的自主權(quán)利,而不具有涉及國家主權(quán)的相關(guān)權(quán)力, 如憲法立法、軍事與外交等。有外國學(xué)者認(rèn)為自治是處于沒有自我管理權(quán)利的行政區(qū)域與獨(dú) 立國家之間的一種狀態(tài),它是一種“弱獨(dú)立”,賦予當(dāng)?shù)鼐用窆芾碜约航?jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事 務(wù)的權(quán)利。[7]少數(shù)民族自治的形式一般為民族區(qū)域自治,其前提是少數(shù)民族占當(dāng) 地居民的 多數(shù)并占有一定的地域。從總體上說,從民族自決到民族自治是當(dāng)今世界各國民族政策發(fā)展 的一種趨勢。需要指出的是,自決與自治是兩個(gè)不容混淆的概念,自治是在國家統(tǒng)一框架下 實(shí)行的,不具有分離或分立權(quán);自決則是追求全部主權(quán)和完全的獨(dú)立。①

目前,當(dāng)擁有領(lǐng)土主權(quán)的國家與持久地堅(jiān)持合法表現(xiàn)其民族或文化認(rèn)同要求的較小的群體之 間出現(xiàn)爭執(zhí)時(shí),自治總是會(huì)作為一種平衡的機(jī)制來協(xié)調(diào)兩者之間的沖突。[8]自治 意味著賦 予一個(gè)地區(qū)享有特殊的政治地位,并且,它基于該地區(qū)存在著一種在族群或文化上與多數(shù)人 不同的人口。由于自治概念的彈性,它越來越多地被用于國內(nèi)和國際事務(wù)方面。

但是在國際法體系中,少數(shù)民族并不享有法定的自治權(quán)利。1990年歐洲安全合作理事會(huì)的《 哥本哈根文件》中承認(rèn)尊重少數(shù)人權(quán)利,并視自治為一種保護(hù)少數(shù)人認(rèn)同的“可能的方式” ,但不是“權(quán)利”。1992年聯(lián)合國大會(huì)通過的《在民族或族裔、宗教和語言方面屬于少數(shù)群 體的人的權(quán)利宣言》是目前國際文件中最廣泛的宣告少數(shù)人權(quán)利的重要文件?！缎浴返? 條第3款規(guī)定:“屬于少數(shù)群體的人有權(quán)以與國家法律不相抵觸的方式切實(shí)參加國家一級和 適當(dāng)時(shí)區(qū)域一級關(guān)于其所屬少數(shù)群體或其所居住區(qū)域的決定”。這表明涉及到自治的少數(shù)人 權(quán)利問題在國際法上僅僅是在“有效參與”的原則背景下進(jìn)行討論的。另外,國際法對于獲 得自治權(quán)的群體應(yīng)享有何種程度的自治并無抽象的規(guī)定。[9]所以說,在現(xiàn)存的國 家中,以 種族、民族、宗教或文化的不同為基礎(chǔ)進(jìn)行自治的要求,并不是國際法所保障的權(quán)利。[10]

自治的實(shí)際范圍主要是依據(jù)國內(nèi)法,授予自治權(quán)的國家與接受這種地位的群體或少數(shù)民族之 間也可能以協(xié)議的方式來確定。在某種程度上可以說,自治是解決多數(shù)人與缺乏分離依據(jù)的 少數(shù)人群體之間的沖突的手段。[11]依據(jù)憲法的條款,自治的程度可以根據(jù)國家機(jī) 關(guān)授予地 方自治機(jī)關(guān)的立法權(quán)來衡量。而具體的自治制度的安排相差甚遠(yuǎn)。從憲法明確承認(rèn)在立法、 行政和司法機(jī)構(gòu)中族群參與的方案到中央分權(quán)、地方化安排以及聯(lián)邦制不等。[12] 在中國周 邊國家中,實(shí)行區(qū)域自治或民族、區(qū)域自治制度的國家,從俄羅斯到印度、塔吉克斯坦、菲 律賓,其政府都是基于本國的具體國情而采取了不同形式的自治制度安排,并依據(jù)本國法律 體系的規(guī)定確定了自治權(quán)的界限。各種自治模式,從自治的憲法地位到單一制國家的中央與 地方分權(quán)或聯(lián)邦制國家的自治地方立法權(quán)力,具有較大的差異性。[13]這也顯示出 民族、區(qū) 域自治作為國家在民族政策上的制度安排還處于進(jìn)一步發(fā)展和完善的過程中,這也說明了我 們對周邊國家民族、區(qū)域自治政策研究的意義所在。

2.自治的類型

自治的類型可以簡單分為兩種形式:(1)地域性自治(Territorial Autonomy),是指旨 在承認(rèn)一國內(nèi)不同于主體人口而在某一特定區(qū)域占人口多數(shù)的群體一定程度的自我認(rèn)同的制 度安排,它主要包括中央政府與自治實(shí)體間的權(quán)力劃分。[14]地域性自治,即自 治實(shí)體可 以從地域方面予以界定,居住在某一地域內(nèi)的居民被賦予一種自治地位,而不管其民族屬性 。地域性自治又可以區(qū)分為行政性自治和完全的自我管轄。行政自治指中央立法框架內(nèi)某種 獨(dú)立的行政設(shè)置,這種自治區(qū)域沒有自己的立法和司法系統(tǒng)。完全的自我管轄的區(qū)域內(nèi),人 們有權(quán)選舉自己的立法機(jī)構(gòu),有自己的司法權(quán)及各種行政管理職能,只有外交和防務(wù)政策領(lǐng) 域及經(jīng)濟(jì)和貨幣政策的大框架不在其管轄之內(nèi)。[15](2)非地域性自治(non-Terr itorial Autonomy):或曰屬人或文化自治,主要針對的是某一種族、宗教或語言群體,只要是自治 群體的成員均享有自治的權(quán)利,而不管其出生或居住地。[16]屬人自治的主要目的 ,在于通過自治保護(hù)和提升其團(tuán)體的宗教、語言和文化特性。[17]

民族理論研究某些多民族國家在聯(lián)邦制②內(nèi)采用了民族自治的形式,我們將其稱之為混合聯(lián)邦制,即聯(lián) 邦 成員既有實(shí)行民族邦,也有區(qū)域邦。蘇聯(lián)、南斯拉夫、捷克等國的解體已證明了純粹民族聯(lián) 邦制的失敗,但是根據(jù)我們下文的分析,混合聯(lián)邦制也存在一定的制度缺陷?；旌下?lián)邦制下 常常由于權(quán)力分配問題導(dǎo)致聯(lián)邦的非均衡性及地方和聯(lián)邦中央的矛盾和沖突:在混合聯(lián)邦制 中,民族邦追求的權(quán)力與區(qū)域邦追求的不同,而且要求的權(quán)力更加廣泛。為了保持他們獨(dú)特 的文化,增強(qiáng)民族邦自治權(quán)力的要求明顯形成了一股潮流。例如西班牙的加泰羅尼亞和巴斯 克大區(qū)就比西班牙的其他區(qū)域型行政區(qū)、法國的科西嘉比法國其他區(qū)域型行政區(qū)提出了更多 的自治要求。在俄羅斯,32個(gè)民族“邦”和其他56個(gè)區(qū)域“邦”的結(jié)構(gòu)也是不平衡的,民族 邦要求的不僅是憲法上“民族”的稱號,更重要的,還有比區(qū)域邦更多的權(quán)力。[18] 究其 原因,主要是民族邦與區(qū)域邦在聯(lián)邦制的基本原則上認(rèn)識的差異——對于主體民族來說,聯(lián) 邦制是平等組成的區(qū)域間的一個(gè)契約,因此就決定了不能允許權(quán)力分配的不均衡;而對少數(shù) 民族來說,聯(lián)邦制是民族間的契約,因此要求民族邦和區(qū)域邦之間權(quán)力的非均衡。[19 ]這 種非均衡性對聯(lián)邦制度本身將是非常有害的。如果聯(lián)邦政府把非均衡性的權(quán)力交給民族邦, 那么聯(lián)邦政府制定的法律就只能在民族邦以外的各邦施行,這對于聯(lián)邦的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定并無益 處。

二、中國周邊國家民族、區(qū)域自治政策簡評

1.周邊國家自治政策分析

(1)俄羅斯及中亞地區(qū)

俄羅斯的政體采取了聯(lián)邦制的形式,它的聯(lián)邦制是建立在民族區(qū)域管理和地域管理相結(jié)合的 基礎(chǔ)上的?，F(xiàn)在俄羅斯共有88個(gè)聯(lián)邦主體,包括21個(gè)共和國,7個(gè)邊疆區(qū),48個(gè)州,2個(gè)聯(lián)邦 直轄市,1個(gè)民族自治州,9個(gè)民族自治區(qū)。③俄羅斯88個(gè)聯(lián)邦主體的設(shè)置與該主體內(nèi)居民 的 民族構(gòu)成和地理位置有直接關(guān)系。21個(gè)共和國、1個(gè)民族自治州、10個(gè)民族自治區(qū)主要體現(xiàn) 了民族區(qū)域管理原則,是從民族特征考慮而設(shè)置的行政區(qū)劃。從某種角度上看,俄羅斯的聯(lián) 邦體制多元性非常明顯。這種多元性一方面表現(xiàn)為聯(lián)邦主體的多元——俄羅斯聯(lián)邦共有88個(gè) 聯(lián)邦主體,其中既有民族自治主體,也有區(qū)域自治主體;另一方面表現(xiàn)為聯(lián)邦主體地位的多 元,俄聯(lián)邦主體與美國平行的各州不同,它包括州、共和國、邊疆區(qū)、自治區(qū)等各種非均衡 的地位屬性,又包括聯(lián)邦主體內(nèi)命名民族與非命名民族權(quán)力地位的失衡。但是,俄羅斯憲法 中沒有民族區(qū)域自治的規(guī)定,甚至沒有這一詞匯,僅有地方自治的規(guī)定,同時(shí),沒有賦予自 治地方脫離聯(lián)邦的權(quán)利。另外,除了在憲法導(dǎo)言中簡單地申明各民族平等和自決的原則而外 ,沒有就一個(gè)民族有哪些權(quán)利做出任何規(guī)定。事實(shí)表明,原蘇聯(lián)各加盟共和國的繼承國盡管 從聯(lián)邦的解體獲得了獨(dú)立國家的地位,是聯(lián)邦制的最大受益者,但除俄羅斯外,沒有一個(gè)國 家實(shí)行聯(lián)邦制或強(qiáng)化民族區(qū)域自治。俄羅斯采取聯(lián)邦制是迫不得已,是由以前制度的政治慣 性使然,而不是客觀需求。[20]

塔吉克斯坦的政區(qū)劃分為三州一區(qū):索格特州(原列寧納巴德州)。哈特隆州、戈?duì)栔Z一巴 達(dá)赫尚自治州和中央直屬區(qū)。戈?duì)栔Z一巴達(dá)赫尚自治州人口為20.61萬人(2000年),居民中 90%以上是塔吉克人,他們是塔吉克人的特殊一支, 仍保留著最古老的語言, 篤信伊斯蘭 教 什葉派中的伊斯瑪儀勒支派。[21]塔吉克斯坦對戈?duì)栔Z一巴達(dá)赫尚自治州的自治政 策,即 是對歷史上這一州自治地位的繼承,也是國內(nèi)烏茲別克、塔吉克兩族矛盾及塔吉克人內(nèi)部矛 盾下的產(chǎn)物。戈?duì)栔Z一巴達(dá)赫尚自治州成立于1925年1月2日,獨(dú)立后,塔吉克斯坦保留了原 戈?duì)栔Z一巴達(dá)赫尚自治州,但是該州的自治權(quán)限相比于蘇聯(lián)時(shí)期有所弱化。憲法沒有賦予戈 爾諾一巴達(dá)赫尚自治州特殊的權(quán)利,從法律規(guī)定上看,巴達(dá)赫尚自治州是一個(gè)區(qū)域自治單位 ,而不是一個(gè)民族區(qū)域自治單位。[22]

烏茲別克斯坦的政區(qū)分為1個(gè)共和國(卡拉卡爾帕克斯坦共和國)、12個(gè)州和1個(gè)直轄市(塔 什干市)?？ɡ柵量俗灾沃莩闪⒂?925年, 初屬哈薩克自治共和國, 1930年劃歸俄羅 斯 聯(lián)邦,1932年升級為卡拉卡爾帕克蘇維埃自治共和國, 1936年劃歸烏茲別克共和國。獨(dú)立 后 ,烏茲別克斯坦保留了原先的卡拉卡爾帕克自治共和國,改名為卡拉卡爾帕克斯坦共和國, 取消了“自治“兩個(gè)字。憲法中雖然規(guī)定“卡拉卡爾帕克斯坦共和國有權(quán)根據(jù)卡拉卡爾帕克 斯坦人民的全民公決退出烏茲別克斯坦共和國”,但同時(shí)“規(guī)定卡拉卡爾帕克斯坦共和國主 權(quán)由烏茲別克斯坦共和國來保護(hù)”,卡拉卡爾帕克共和國憲法不得違背烏茲別克斯坦憲法, 這就明確了卡拉卡爾帕克共和國的從屬地位。實(shí)際上,與蘇聯(lián)時(shí)期相比,卡拉卡爾帕克的自 治地位沒有任何提高,反而下降了。[23]

(2)南亞地區(qū)

印度的自治政策主要是針對部落民的。印度的自治政策兼并了地域自治與屬人性自治的色彩 。為了對部落民進(jìn)行有效的保護(hù),印度憲法中提出了表列部落(Scheduled Tribe)、表列 地區(qū)(Scheduled Territories)、部落地區(qū)(Tribal Areas)三個(gè)概念?！氨砹胁柯洹? 是印度政府為了從法律上保護(hù)部落民,把各個(gè)部落或部族的名字列入憲法的附表,并在政治 權(quán)利和就業(yè)機(jī)會(huì)上給予一定的優(yōu)惠的部族。根據(jù)1956年印度總統(tǒng)頒布的一項(xiàng)特別法令,列為 表列部落的共有414個(gè)。[24]印度憲法把除東北以外的邦部落集中居住的地區(qū)劃為 “表列地 區(qū)”;把東北一些部落占多數(shù)的地區(qū)劃為“部落地區(qū)”。“表列地區(qū)”和“部落地區(qū)”在行 政上分別實(shí)行一些特殊措施,或賦予一定的自治權(quán)。

可以說,巴基斯坦“較有”民族、區(qū)域自治色彩的是它的部落地區(qū)。巴基斯坦的部落地區(qū)是 自由部落區(qū)的簡稱,包括聯(lián)邦直轄部落區(qū)和省轄部落區(qū)。其中,聯(lián)邦直轄部落區(qū)分為7個(gè)小 區(qū): 開伯爾、曼哈曼德、南瓦濟(jì)里斯坦、北瓦濟(jì)里斯坦、庫拉姆、巴焦?fàn)枴W拉克茲,另 外還有4個(gè)邊境區(qū):白沙瓦、科哈特、D?I?汗、班努。[25]巴基斯坦部落地區(qū)的 自治并非 是巴基斯坦獨(dú)立后政策的產(chǎn)物,而是歷史的遺留。長期以來,部落勢力作為傳統(tǒng)社會(huì)架構(gòu)里 的權(quán)勢階層與既得利益者, 偏安一隅,可以說是一個(gè)個(gè)“國中之國”。歷史上這些部落都 沒 有受到該地區(qū)曾經(jīng)存在過的國家中任何一個(gè)政府的有效控制,當(dāng)然今天的巴基斯坦政府也是 如此。部落的事務(wù)主要由部落長老協(xié)商解決,巴基斯坦法院和警察在部落地區(qū)也沒有執(zhí)法和 判決權(quán)。當(dāng)然,巴基斯坦部落地區(qū)的自治,是一種前現(xiàn)代意義上的自治,并非政府有意的政 策安排。

(3)東南亞地區(qū)

菲律賓的民族問題主要包括兩個(gè)方面,一是山地少數(shù)民族的自治問題,二是摩洛人的分裂主 義問題。菲律賓的民族、區(qū)域自治政策正是在解決這兩個(gè)民族問題的同時(shí)出臺和不斷完善的 。雖然菲律賓憲法已對山地少數(shù)民族和摩洛人的自治問題進(jìn)行了制度安排,但是圍繞著自治 的程度,少數(shù)民族與菲律賓政府一直存在諸多爭議。特別是摩洛人的自治問題,由于摩洛人 的激進(jìn)組織試圖以暴力或恐怖主義的手段達(dá)致高度自治或是獨(dú)立的目標(biāo),他們與政府的沖突 一直綿延至今。所以,菲律賓政府仍需在與摩洛人的斗爭和妥協(xié)中尋求適合本國國情,同時(shí) 雙方都可接受的民族、區(qū)域自治制度。

雖然土著少數(shù)民族人口不多,但是他們在東馬來西亞卻占多數(shù),在沙巴州占50%,在沙撈 越州占60%。[26]為了保護(hù)和扶植土著少數(shù)民族的文化和發(fā)展,馬來西亞政府賦予 他們聚 居的沙巴州和沙撈越州較大的自主權(quán)。東馬兩州在馬來西亞聯(lián)邦內(nèi)特殊的獲得也是歷史的產(chǎn) 物。東馬的沙巴州與沙撈越州原與西馬沒有直接的關(guān)系,只是同為英國的殖民地。西馬各州 于1957年獨(dú)立,建立了馬來亞聯(lián)合邦。1963年,在英國的同意下,東馬兩州有條件地加入馬 來西亞聯(lián)邦。所謂有條件指的是東馬二州要求保留比西馬各州更多的自主權(quán)。于是,東馬二 州成為馬來西亞聯(lián)邦中自主權(quán)最大的兩個(gè)州。

(4)曾設(shè)立自治制度后來取消的國家

獨(dú)立后,印尼政府在荷蘭殖民者建立的聯(lián)邦制框架內(nèi)建立了6個(gè)邦和9個(gè)被稱為“特區(qū)”的自 治區(qū)。1948年頒布的《地區(qū)法》規(guī)定在爪哇和蘇門答臘設(shè)省,這兩個(gè)省享有完全自治權(quán)。但 在1957年,由于發(fā)生叛亂,在政府推行的新秩序政權(quán)中,自治被取消了。[27]

1945年,越南民主共和國建立后,曾在山地民族聚居的西北和北部地區(qū)建立了西北傣族苗族 和越北自治區(qū)。1976年越南政府決定將小省合并為大省,同時(shí)撤銷了這兩個(gè)自治區(qū)。并同時(shí) 向少數(shù)民族地區(qū)的大規(guī)模移民。當(dāng)然,此后越南政府的民族政策還是比較符合本國國情的, 如促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,擴(kuò)大少數(shù)民族的參政面,構(gòu)筑民族統(tǒng)一戰(zhàn)線,成立民族委 員會(huì)負(fù)責(zé)民族工作等,這些措施穩(wěn)定了國內(nèi)的民族關(guān)系,并促進(jìn)了少數(shù)民族政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā) 展。

2.周邊國家自治政策對比

對于周邊國家的自治地區(qū),分布最廣的是俄羅斯,它的自治地區(qū)最多;印度由于實(shí)行特殊的 表列地區(qū)和部落地區(qū)制度,它的自治地區(qū)比較分散;而塔吉克、烏茲別克、馬來西亞三國的 自治地區(qū)比較集中。在自治主體方面,俄羅斯對少數(shù)民族的自治州、自治區(qū)實(shí)行自治政策, 而在其特殊的民族聯(lián)邦制制度下,聯(lián)邦成員民族共和國享有著高度的自治權(quán)和自主權(quán);塔吉 克、烏茲別克則是對歷史遺留下來的特殊區(qū)域?qū)嵭凶灾?印巴兩國則是對部落地區(qū)實(shí)行自治 ;菲律賓的自治主要是針對棉蘭老島內(nèi)的摩洛人;馬來西亞的自治主體既有尊重歷史的因素 ,也有保護(hù)當(dāng)?shù)赝林囊蛩?。在?shí)行自治政策的原因方面,有相當(dāng)部分是與歷史因素有關(guān), 俄羅斯是被動(dòng)地沿襲蘇聯(lián)的民族聯(lián)邦制,塔吉克、烏茲別克則是保留了蘇聯(lián)時(shí)期對戈?duì)栔Z- 巴達(dá)赫尚自治區(qū)和卡拉卡爾帕克斯坦共和國的自治制度;印度對部落民實(shí)施自治是出于對其 保護(hù)扶植的目的;巴基斯坦則是對部落地區(qū)的治理有心無力,只能放任其自我管理;馬來西 亞對兩州的自治則是1963年吸引它們加入馬來西亞聯(lián)邦的條件之一;而菲律賓的自治制度仍 沒有完全確立,一則山地少數(shù)民族不斷要求自治權(quán),二則菲政府與摩洛人的激進(jìn)組織就棉蘭 老島自治問題的談判在沖突中時(shí)斷時(shí)續(xù),至今未能達(dá)成和解。最后,在這些國家的自治地區(qū) 中,一部分存在分裂主義問題,如俄羅斯的車臣問題,印度東北部的部落分離主義,巴基斯 坦的普什圖族人問題,菲律賓的摩洛人分離主義等等。而在塔吉克、烏茲別克、馬來西亞三 國的自治地區(qū)內(nèi),并沒有分裂主義的問題。

3.自治政策效果評估

俄羅斯的民族聯(lián)邦制與少數(shù)民族自治政策更多的是對蘇聯(lián)政治遺產(chǎn)的被動(dòng)繼承,在俄羅斯獨(dú) 立初期,地方少數(shù)民族的地方主義、民族分離主義不斷泛濫,嚴(yán)重地威脅著聯(lián)邦中央的權(quán)威 和聯(lián)邦的統(tǒng)一。對此,俄羅斯政府采取了文武兼?zhèn)涞膶Σ?一是通過與地方政府的談判和妥 協(xié),極力扭轉(zhuǎn)地方的離心傾向。二是對分離主義勢力最強(qiáng)的車臣實(shí)施軍事打擊,彰顯聯(lián)邦中 央對分裂主義毫不妥協(xié)的決心。普京執(zhí)政期間,通過建立7大聯(lián)邦區(qū)、派設(shè)總統(tǒng)代表等措施 ,強(qiáng)化了聯(lián)邦中央的垂直領(lǐng)導(dǎo)能力,如今俄羅斯聯(lián)邦的凝聚力有所上升。但俄羅斯國內(nèi)分裂 主義的產(chǎn)生是歷史、體制、文化等一系列因素綜合作用的產(chǎn)物,雖然俄羅斯政府為了加強(qiáng)聯(lián) 邦的整合與團(tuán)結(jié)采取了各種卓有成效的努力,但是這些努力并沒有根本改變俄羅斯聯(lián)邦制繼 承蘇聯(lián)式的民族—國家建制原則。俄羅斯要克服地域性民族權(quán)力強(qiáng)化導(dǎo)致的分離傾向,除了 依靠強(qiáng)有力的中央權(quán)威(在某些方面是總統(tǒng)的實(shí)力),協(xié)商性的分權(quán),還需要社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的 發(fā)展進(jìn)步,統(tǒng)一的國家認(rèn)同的塑造,公民權(quán)利而非民族權(quán)利的真正普及與強(qiáng)化。

塔吉克和烏茲別克對戈?duì)栔Z-巴達(dá)赫尚自治州和卡拉卡爾帕克斯坦的自治政策也是對蘇聯(lián)時(shí) 期政策的沿襲。整體而言,這兩個(gè)自治地區(qū)比較穩(wěn)定,并沒有出現(xiàn)分離的傾向。究其原因, 它們的力量都比較弱小,缺乏脫離所在國獨(dú)立的實(shí)力。即使所在國允許它們的獨(dú)立,它們在 中亞列國的夾縫中也難以生存。

印度的自治制度既有成功的經(jīng)驗(yàn),也有許多需要改進(jìn)的地方。從保護(hù)落后的部落民的角度來 看,印度對部落地區(qū)、部落民的保護(hù)、扶持性的政策不僅符合人道主義的要求,而且從實(shí)踐 上確實(shí)維護(hù)了部落民的政治、經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展權(quán)。但是,這種立足于印度教民族與少數(shù)民族 中心—邊緣基礎(chǔ)上的自治政策,對處于前封建狀態(tài)的部落而言,這種人為的保護(hù)卻加劇了它 們的封閉和邊緣化;對于部落群體意識比較強(qiáng)的部落地區(qū)而言,卻不能滿足其群體性、地域 性的政治、經(jīng)濟(jì)、文化權(quán)力訴求,最終導(dǎo)致謀求更多權(quán)力和地位的部落自治運(yùn)動(dòng)④,甚至 是分離主義。

巴基斯坦對部落地區(qū)的“自治”可以說是純屬無奈。它作為一個(gè)“弱國家”甚至有西方學(xué)者 稱為的“失敗國家”,它的管理根本難以進(jìn)入到部落地區(qū),只能默許這些部落成為一個(gè)個(gè)“ 國中之國”。近年來,隨著巴政局的動(dòng)蕩,中央政府對部落地區(qū)的有效管轄更是大打折扣。 所以,要加強(qiáng)對部落地區(qū)的治理,巴基斯坦政府首先要做的是加強(qiáng)國家建設(shè),穩(wěn)定政局,發(fā) 展經(jīng)濟(jì)。只有這樣,才能真正提高政府的控制力和凝聚力。

通過對菲律賓憲法的考查可以看到,在本憲法中對自治區(qū)的規(guī)定是比較簡單的,它未能對自 治區(qū)的邊界、數(shù)量、權(quán)責(zé)作出明確的規(guī)定。同時(shí),自治區(qū)的權(quán)力是受到嚴(yán)格控制的,如自治 區(qū)的設(shè)立必須經(jīng)公民投票多數(shù)通過,自治區(qū)的立法、行政、司法權(quán)力受到中央的控制等。自 治法律的不完善,自治程度的有限正是山地少數(shù)民族缺乏保護(hù),摩洛人不難以滿足于自治地 位的重要原因。所以,菲政府仍需對自治法做進(jìn)一步的修改和完善,以真正解決國內(nèi)的民 族問題。