金融危機中政府流動性援助與存款保險

張麗欣

【摘 要】本文從四個方面就金融危機中政府流動性援助與存款保險進行了闡述:一是最后貸款人流動性援助。二是顯性存款保險制度。三是最后貸款人流動性援助與存款保險。四是對我國建立顯性存款保險制度的一些思考。

【關(guān)鍵詞】危機 金融 貸款

自2007年2月開始,美國抵押貸款風險開始浮出水面,逐漸演變?yōu)橐粓觥按钨J危機”,瞬間席卷美國、歐盟和日本等世界主要金融市場,形成大蕭條以來最嚴重的全球金融危機。

在危機面前,銀行家只管領取高額薪酬拂袖而去,反正其背后有國家掏包買單,大眾收拾殘局,這讓人們不禁感覺又回到了羅賓?漢劫貧濟富的時代。各國政府在這場金融危機中對金融機構(gòu)頻頻伸出援助之手的行為讓人們產(chǎn)生這樣一些疑問:政府是否應該出手救助那些陷于流動性困難的銀行等金融機構(gòu)?如此等等。對這些問題的回答在我國顯性存款保險制度即將推出之際或許能引起些許思考。

金融業(yè)在現(xiàn)代經(jīng)濟社會中處于舉足輕重的地位,有鑒于此,各國政府都把維護金融體系的穩(wěn)定、防止系統(tǒng)危機或崩潰的發(fā)生作為根本目標。從歷史上的銀行危機看,引發(fā)系統(tǒng)危機的關(guān)鍵因素有兩個:對銀行的“擠兌”即銀行的流動性危機和公眾對銀行信心不足所導致的悲觀預期。針對這兩方面原因,政府通常運用最后貸款人援助(緊急救助)和存款保險制度(風險補償機制)建立起金融安全網(wǎng)。關(guān)于最后貸款人、存款保險各自的運行機制已經(jīng)有大量的研究文獻,而兩者之間的關(guān)系問題似乎并未引起足夠的關(guān)注。本輪金融危機中政府對金融機構(gòu)的大規(guī)模援助為研究兩者的關(guān)系提供了一個契機。

一、最后貸款人流動性援助

“最后貸款人”一詞的出現(xiàn)可以追溯到19世紀。沃爾特?巴格霍特(Waller Bagehot)在其經(jīng)典著作《倫巴第街》中論證了政府賦予英格蘭銀行壟斷銀行券發(fā)行的特權(quán),排他性地擁有政府的收支余額,是導致該銀行轉(zhuǎn)化成中央銀行的關(guān)鍵,并且由于具有這些優(yōu)勢。于是“所有其他銀行圍繞它運轉(zhuǎn),并且將它們的(黃金)儲備寄存在它那里”。這表明了中央銀行作為銀行的銀行也是與生俱來的、自然的特征。而最為經(jīng)典的論述,是巴格霍特基于這些職能而提出的“最后貸款人”原則,“無論哪家或哪些銀行持有國家的最終儲備,都必須在出現(xiàn)恐慌時最慷慨地貸出這些儲備”。這一原則被后來的銀行家和經(jīng)濟學家廣泛引用,成為對中央銀行行為的一種規(guī)定。

最初的最后貸款人原則,顯然是出于銀行監(jiān)管的考慮?，F(xiàn)在,“最后貸款人”通常被解釋為一國貨幣管理當局為化解銀行風險,向暫時出現(xiàn)流動性困難的銀行提供緊急流動性援助的一種制度安排。一國貨幣管理當局作為最后貸款人向可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生流動性危機的銀行提供流動性援助是世界各國的一種普遍做法。

在具體操作中,中央銀行從事的3類活動都可能會被視為最后貸款人援助。首先是在即時支付結(jié)算系統(tǒng)下提供的即日流動資金,或通過貼現(xiàn)窗口提供的隔夜流動資金。它們的主要目的都是確保銀行同業(yè)支付系統(tǒng)運作暢順,是屬于按日提供的短暫支援;其次是當一家銀行很可能已經(jīng)無力償債,而其倒閉將會影響整個貨幣金融體系的穩(wěn)定時,中央銀行便會伸出援手,提供較長期的流動資金援助或資本援助。第三類援助介于這兩者之間,援助那些基本上仍具還債能力,但正面對暫時性資金困難的銀行。這種援助的作用,是為遇到短期資金問題的金融機構(gòu)提供喘息的空間,以便采取糾正措施。

但是,中央銀行提供緊急救助的資金是有成本的。如果所提供的救助資金不能收回,那么,就等于中央銀行憑空發(fā)行了一筆基礎貨幣,隨之而來的貨幣存款創(chuàng)造實際上是對以貨幣表現(xiàn)的整個社會財富作了相應攤派。從這個意義上說,中央銀行所提供的救助資金實際上是社會的公共資金。作為負有社會性責任的機構(gòu),中央銀行必須權(quán)衡公共資金使用的成本和效益,注意防范救助行動可能對貨幣穩(wěn)定目標帶來的消極影響,以及可能產(chǎn)生的嚴重道德風險問題,決不能不加區(qū)別地對所有陷入流動性困難的金融機構(gòu)提供緊急救助。

二、顯性存款保險制度

顯性存款保險,是指由經(jīng)營存款業(yè)務的金融機構(gòu)按照所吸收存款的一定比例,向特定的保險機構(gòu)繳納保險金,當投保機構(gòu)破產(chǎn)倒閉,不能償還存款人的款項時,由存款保險機構(gòu)進行賠償。

顯性存款保險的目的是保護存款者的利益,維護正常的信用秩序。其功能主要體現(xiàn)在:第一,保護小存款者。小存款者在投資技能、信息獲得和監(jiān)督成本方面的弱勢,使其成為最容易擠兌的群體,因而也是存款保險首先考慮的保護對象。第二,保護某些陷入流動性困難的個體銀行。第三,促進銀行業(yè)金融機構(gòu)的公平競爭。

顯性存款保險制度帶來積極效應的同時,也帶來難以克服的逆向選擇和道德風險問題。如果將存款保險看成是一種簽約的各方,包括銀行、存款人、監(jiān)管者、政治家及納稅人的多邊委托代理合同,存款保險制度必須通過完善的設計和其他制度的配套來控制委托代理框架下的逆向選擇和道德風險問題。源于存款保險制度的道德風險作用于銀行和存款人的方式主要有三種:第一,存款保險制度的存在,使得銀行不必為投資的額外風險支付更高的利率來補償存款人,銀行為獲得高的回報率,就存在選擇高風險的投資策略的激勵,從而擴大單個銀行的風險。第二,對銀行本身來說,由于存款保險制度保障了銀行在發(fā)生流動性危機時的支付,銀行自身的內(nèi)部監(jiān)管就會相對弱化和滯后,從而擴大了單個銀行倒閉的可能性。第三,在存款保險制度的保護下,保險額度內(nèi)的存款者由于利益受到保護而弱化了對銀行的選擇和監(jiān)督。同時,自愿存款保險可能因為逆向選擇而難以為繼,強制存款保險可能誘使低風險銀行承擔更高的風險項目,“監(jiān)管寬容”可能更加泛濫。

三、最后貸款人流動性援助與存款保險

最后貸款人流動性援助主要援助流動性不足但仍有清償能力的銀行,向清償力不足的銀行提供流動性援助反而延長了危機時間,這是由于流動性支持過于寬泛降低了銀行審慎經(jīng)營的激勵,延誤了恢復健康的調(diào)整時機,并形成了額外的損失。但是由于清償力的狀況難以動態(tài)把握,這給最后貸款人的操作帶來了較大的困難,也可以說最后貸款人具有較大的模糊操作空間。如果最后貸款人給清償力不足的銀行提供流動性援助,就抵消了既有的銀行審慎經(jīng)營的激勵框架;如果沒有對仍具備清償力、但流動性不足的銀行給予及時的援助,就會增加存款保險的負擔。這就涉及到最后貸款人流動性援助和存款保險之間的兼容問題。

由此看來,存款保險的功能僅限于防止銀行倒閉的可能性,而中央銀行和存款保險機構(gòu)提供流動性的能力實際已經(jīng)代替了常規(guī)的保險過程。實際上,大多數(shù)情況是經(jīng)營不良的銀行在中央銀行或存款保險機構(gòu)的幫助下與其他銀行合并或被兼并。對于愿意兼并倒閉銀行的合作者,存款保險機構(gòu)通過提供補貼貸款或購買倒閉銀行的不良資產(chǎn)等方式來對兼并者提供流動性(這樣做的好處是存款人不止在保險額度內(nèi)的存款得到償付,而是全部存款都有了保證)。

恰當?shù)呢泿耪咭约爸醒脬y行或財政部的隱性擔保也是存款保險的必要補充,中央銀行可以通過貨幣政策工具減輕銀行系統(tǒng)的流動性壓力。例如,中央銀行在蕭條時期實施擴張性的貨幣政策,通過公開市場業(yè)務購買不良資產(chǎn)或者通過貼現(xiàn)窗口向整個銀行體系提供流動性,從而使擠兌的蔓延效應達到最小。這時,存款保險公司只需要關(guān)注運轉(zhuǎn)嚴重不良的某些銀行即可。

四、對我國建立顯性存款保險制度的一些思考

中國到底需不需要顯性存款保險制度?我國政府從隱性擔保的現(xiàn)狀改革到存款保險制度是否真的能夠為整個金融體系設立一道安全防線?

從以上對最后貸款人流動性援助(隱性保險)和存款保險制度(顯性保險)的分析中可以看出,最后貸款人流動性援助和存款保險制度存在著相輔相成的關(guān)系。在通常情況下,中央銀行應當運用貨幣政策工具維護銀行體系的穩(wěn)定,存款保險公司則援助個別陷入流動性危機的銀行;在金融危機時期,中央銀行應當提供較長期的流動資金援助或資本援助,以“政府擔?！钡男问交謴凸妼ω泿沤鹑隗w系的信心。

安全網(wǎng)的設計并不僅僅局限于對發(fā)達國家中發(fā)揮作用的一些要件進行簡單的復制,而應該結(jié)合國內(nèi)金融合同框架以及其他的制度性缺陷和國別特色進行適當?shù)恼{(diào)整。我國實施顯性存款保險制度仍需考慮以下兩個方面的因素:

1.金融審慎監(jiān)管必須有效運行

審慎性監(jiān)管原則又被稱為“結(jié)構(gòu)性的早期干預和解決”方案。銀行業(yè)實施審慎性監(jiān)管是存款保險制度低成本、可持續(xù)運行的前提條件。此次源起美國的金融危機在金融監(jiān)管方面給我們敲響了警鐘。美國銀行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)雖然眾多,但是重疊的監(jiān)管機構(gòu)不僅沒有強化監(jiān)管,反而縱容了銀行越來越多的違規(guī)行為。當監(jiān)管當局認識到“容忍與拖延”導致了更大損失的時候,問題已經(jīng)積重難返,超過了監(jiān)管者力所能及。

在不久前召開的G20倫敦峰會上,二十國集團領導人達成加強金融監(jiān)管的一致意見,將對沖基金和信用評級機構(gòu)等所有可能引發(fā)系統(tǒng)性風險的金融市場、金融產(chǎn)品和市場參與者都置于適當?shù)谋O(jiān)管和監(jiān)督之下。中國應該抓住這次機會,進一步完善審慎性監(jiān)管規(guī)則。

2.存款保險制度運行的基礎是市場信息的透明度

在信息披露不足或虛假的情形下,一般存款人缺乏判斷銀行優(yōu)劣的依據(jù)。故需要更新會計和信息披露規(guī)則以改善信息傳遞。

參考文獻:

[1]存款保險制度研究——2005年存款保險國際論壇文集.中國金融出版社,2006-8-1.

[2]蘇寧.存款保險法律制度.中國金融出版社,2008-11-1.

[3]金融救助制度中的公共資金援助.

[4]張皚梅.小議中國現(xiàn)行存款保險制度.西南財經(jīng)大學金融學院.