創(chuàng)立中華人民共和國航空法的必要性分析

陳金良　孫松波

[摘要]本文分析了我國航空事業(yè)的迅猛發(fā)展的法律保障需求、我國航空法律法規(guī)建設現(xiàn)狀以及我國航空事業(yè)與國際接軌需要,指出了我國航空事業(yè)的發(fā)展急需要一部適用于中華人民共和國境內(nèi)軍、民航的統(tǒng)一航空法作保障。

[關鍵詞]航空法 必要性 分析

航空法是由于飛機的發(fā)明和使用以及航空科學技術的發(fā)展而在20世紀初產(chǎn)生和發(fā)展起來的一門新興法律學科。航空法是調(diào)整航空領域各種法律關系的法律規(guī)范。我國自1950頒布《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》以來,經(jīng)過五十多年的不斷建設和逐步完善,航空法體系已基本形成,這些法律法規(guī)在維護領空主權(quán)、保證飛行安全、規(guī)范飛行活動、維護飛行秩序和各方當事人的利益方面發(fā)揮了巨大的作用。

隨著我國改革開放的不斷深入、對外交往的不斷增加、航空事業(yè)的迅速發(fā)展,我國的航空管理體制、空中交通環(huán)境、航空設施設備和管理手段等都發(fā)生了很大變化,出現(xiàn)了一些新情況、新問題,現(xiàn)有的航空法體系已不能完全適應新的形勢和要求。沒有適用于統(tǒng)一管理、規(guī)范全國航空活動的航空法嚴重制約著我國航空事業(yè)的健康發(fā)展。因此,急需要一部適用于中華人民共和國境內(nèi)軍、民航的“統(tǒng)一”航空法。

一、目前沒有適用于統(tǒng)一管理、規(guī)范全國航空活動的航空法律

建國初期,我國就參照前蘇聯(lián)航空法規(guī),建立了自己的《中華人民共和國飛行基本規(guī)則》,《飛行基本規(guī)則》雖然是針對全國的飛行活動所立的法規(guī),但其法律地位只能是部門規(guī)章層次,是國務院總理、中央軍委主席簽發(fā)的行政法規(guī),沒有到達法的層次,只能算是二級法; 1995年頒布的《中華人民共和國民用航空法》(下稱《民用航空法》),是由全國人民代表大會常務委員會通過并由國家主席簽署主席令予以公布的,是一級法,但其作用范圍又僅適用于民用航空活動,具有局限性;民航頒布的相關規(guī)章,都是以《民用航空法》作依據(jù),沒有提及以《飛行基本規(guī)則》為依據(jù)?？哲婎C布的相關規(guī)章,都是以《飛行基本規(guī)則》為法律依據(jù)。這樣,造成了軍民航航空活動管理的法律依據(jù)不一致,不利于國家依法對全國航空活動的統(tǒng)一管理,影響航空事業(yè)的健康發(fā)展。

二、目前我國航空法律法規(guī)建設與我國迅猛發(fā)展的航空事業(yè)不相適應

航空事業(yè)迅猛發(fā)展。與建國初期相比,軍民航飛行量大幅增加,現(xiàn)在軍民航飛機數(shù)量已接近7000架,軍民航飛行量達300多萬架次。1978-2007年,民航運輸總周轉(zhuǎn)量、旅客運輸量和貨郵運輸量年均分別增長17.3%、15.7%和14.9,運輸總周轉(zhuǎn)量的平均增長速度高出世界平均水平的2倍多,定期航班運輸總周轉(zhuǎn)量在國際民航組織締約國中的排名已上升至世界第二位,我國已經(jīng)成為航空運輸大國。我國在“十一五”規(guī)劃中已將發(fā)展通用飛機列入高技術產(chǎn)業(yè)工程重大專項。民航總局預測未來5至10年,通用航空飛機數(shù)量的年均增長率將達到30%,至2012年我國需要各類通用航空飛機10,000到12,000架,未來10年,通用航空將會得到快速發(fā)展。

目前國家航空器與民用航空器使用單位在空域管理和使用方面矛盾日益突出,一方面是由于空域資源有限,另一方面是航空流量急增,而我國現(xiàn)有法規(guī)不能有效解決這一矛盾。只有“統(tǒng)一”的航空法,才能站在國家整體利益的角度上,公平、公正、有效地解決這一問題。

三、航空發(fā)達國家的經(jīng)驗表明,要想從航空大國發(fā)展為航空強國,必須有一部統(tǒng)一的航空法

作保證

美國早在1926年就出臺了《商業(yè)航空法》,在1938年制定了《民用航空法》,但隨著航空事業(yè)的發(fā)展,在同一個空域內(nèi)進行的航空活動人為地分為軍用航空和民用航空,不僅不利于有限的空域資源的高效利用,鑒于1956年-1958年間就因軍民航協(xié)調(diào)問題發(fā)生了二次軍民航飛機相撞事件,造成很大損失。美國在1958年建立了聯(lián)邦航空署,制定了《聯(lián)邦航空法》,從而極大地促進了航空安全。1997年俄羅斯頒布了俄羅斯航空法典,建立了統(tǒng)一的航空法,將民用航空、國家航空、試驗飛行納入到統(tǒng)一的法規(guī)體系中去,極大地提高了空域的利用率。

我國航空運輸量已經(jīng)上升到世界第二,已經(jīng)成為事實上的航空大國,正在邁步進入航空強國的行列。美國、俄羅斯等航空發(fā)達國家的航空發(fā)展經(jīng)驗表明,當航空流量達到一定程度后,必須制定統(tǒng)一的國家航空法,才能有效地調(diào)整航空量急增后帶來的各種法律關系,統(tǒng)一軍民

航法規(guī)標準,我國航空法的立法時機已經(jīng)成熟。

四、我國目前航空活動多頭管理現(xiàn)狀,急需一部統(tǒng)一的航空法規(guī)范管理活動

我國航空管理的現(xiàn)狀是多部門多頭管理,由于沒有統(tǒng)一的航空法對我國的航空活動進行統(tǒng)一管理與規(guī)范,影響了航空資源的優(yōu)化配置。

五、目前《飛行基本規(guī)則》的內(nèi)容對全國航空活動的管理涵蓋不全

航空活動通常包括涉及航空的航空器設計、制造、航空人員的培訓、航空場所的建設、航空器的飛行實施、航空活動管理的法規(guī)建設。目前《飛行基本規(guī)則》的內(nèi)容僅僅涉及航空器的飛行實施,對航空活動涉及的其他內(nèi)容缺乏明確的規(guī)范,所以《飛行基本規(guī)則》并不能擔當起全國性的航空大法的重任,而《民用航空法》僅限于民用航空領域,對國家航空器并沒有特別的管轄權(quán)。

六、我國現(xiàn)有航空法規(guī)與國際公(條)約不盡一致

自《民用航空法》1995年頒布以來,一系列國際航空法重新進行頒布和修改。1999年簽訂的《蒙特利爾公約》在2005年7月對中國生效;2001年11月我國加入了《開普敦公約》、《開普敦議定書》,解決了航空器買賣和租賃的法律問題;1997年《京都議定書》并未將航空業(yè)和航海業(yè)納入削減目標之中,但在其第二條第2款要求附件1所列締約方應分別同國際民用組織和國際海事組織一起謀求限制或削減飛機和船舶用燃油產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書》未予管制的溫室氣體的排放,因此各國都在積極研究航空減排的基礎理論和應對策略,這些重新頒布和修改過的國際法,我國多數(shù)已經(jīng)簽署。這些締結(jié)的條約急需在新的統(tǒng)一的航空法得到體現(xiàn),以使未來的航空法與國際接軌,利于航空業(yè)的國際交流。

我國空中交通管制體制改革的第二步已經(jīng)基本完成,正在朝著建立國家統(tǒng)一管制雛形的方向發(fā)展,只有創(chuàng)立一部統(tǒng)一的中華人民共和國航空法,將我國空管體制改革的目標寫入法律,形成相應的指導原則才可以為我國空管體制改革指明方向,鋪平道路!只有制定了統(tǒng)一的中華人民共和國航空法才能使空中交通管制在維護國家領空主權(quán)、服務國家經(jīng)濟建設、開發(fā)利用國家空域資源、保障空中飛行順暢安全等方面做出了更大的貢獻。