高等院校部門預(yù)算編制存在的問(wèn)題及其對(duì)策

戚永忠

【摘要】 部門預(yù)算是預(yù)算管理的核心。部門預(yù)算在高等院校實(shí)行以來(lái)對(duì)于強(qiáng)化高等院校預(yù)算管理,加快高等院校發(fā)展起到顯著的作用,但在具體實(shí)施過(guò)程中存在一些不足。筆者就目前高等院校實(shí)行部門預(yù)算中存在的問(wèn)題,結(jié)合自己的工作實(shí)踐,提出加強(qiáng)高等院校預(yù)算管理的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 高等院校; 部門預(yù)算; 問(wèn)題; 對(duì)策

高等院校的部門預(yù)算目標(biāo)是編制科學(xué)、規(guī)范、明細(xì)的部門預(yù)算,為國(guó)庫(kù)支出管理制度改革創(chuàng)造條件。部門預(yù)算既包括一般預(yù)算收支計(jì)劃,又包括政府基金預(yù)算收支計(jì)劃;既包括正常經(jīng)費(fèi)預(yù)算,又包括專項(xiàng)支出預(yù)算;既包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)撥款收支計(jì)劃,又包括預(yù)算外資金收支計(jì)劃和非稅收支計(jì)劃。部門預(yù)算是預(yù)算管理的核心,預(yù)算編制的質(zhì)量決定了預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和預(yù)算管理的規(guī)范化。部門預(yù)算是財(cái)務(wù)工作的核心, 高等院校各項(xiàng)事業(yè)經(jīng)費(fèi)收支應(yīng)按部門預(yù)算執(zhí)行,但在具體實(shí)施過(guò)程中存在一些不足。

一、高等院校部門預(yù)算存在的主要問(wèn)題

(一)科研事業(yè)收入及其他收入等因素的不確定性,給財(cái)務(wù)部門編制收入預(yù)算帶來(lái)難度

根據(jù)部門預(yù)算編制要求,凡應(yīng)納入預(yù)算管理的收入均全額納入預(yù)算管理。但是,由于高等院校資金來(lái)源日趨多元化,科研事業(yè)收入主要是以科研項(xiàng)目爭(zhēng)取的科研經(jīng)費(fèi)。高等院校每年都會(huì)通過(guò)各種渠道,獲得大量的科研經(jīng)費(fèi),科研經(jīng)費(fèi)的取得存在很大的不確定性,難以預(yù)測(cè)收入數(shù)額,把科研經(jīng)費(fèi)列入“部門預(yù)算”范圍,工作量和難度都很大。其他收入主要包括:投資收益、捐贈(zèng)收入、利息收入等,由于實(shí)行零余額賬戶等原因,這些收入均具有不確定性,給財(cái)務(wù)部門編制收入預(yù)算帶來(lái)了一定的難度。

(二)預(yù)算編制方法不科學(xué),導(dǎo)致財(cái)政部門下達(dá)的預(yù)算與決算目標(biāo)偏離較大

下達(dá)的部門預(yù)算是由預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、非稅收入、上年結(jié)轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金組成。部門決算按高等院校會(huì)計(jì)制度規(guī)定包括所有的收支,如財(cái)政撥款、上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入(含預(yù)算外資金收入)、其他收入(從其他部門取得的財(cái)政撥款)。目前大部分高等院校采用的是零基預(yù)算法,這種編制方法導(dǎo)致與決算編制存在差異,難以進(jìn)行績(jī)效考核,容易造成預(yù)決算無(wú)法對(duì)比、預(yù)算執(zhí)行差額存在就是合理的假定,從而在客觀上造成一所學(xué)校預(yù)決算收支差額大,使預(yù)決算目標(biāo)偏離較大。

(三)預(yù)算科目設(shè)置和使用不規(guī)范,預(yù)算科目細(xì)化不夠完善

預(yù)算編制人員在編制預(yù)算時(shí),經(jīng)常以項(xiàng)目名稱設(shè)置預(yù)算科目,沒有嚴(yán)格按照高等院校會(huì)計(jì)制度規(guī)定設(shè)置和使用預(yù)算科目,在預(yù)算科目設(shè)置和使用上往往具有隨意性,造成高等院校會(huì)計(jì)核算和預(yù)算管理相互脫節(jié)的現(xiàn)象,不利于年終對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行對(duì)比和分析總結(jié),并影響了高等院校內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)決策和實(shí)施內(nèi)部管理制度提供信息的全面性和準(zhǔn)確性。

(四)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)

預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)主要表現(xiàn)在:一是缺乏預(yù)算定額項(xiàng)目體系。目前,部門預(yù)算雖然項(xiàng)目分類較細(xì),但沒有針對(duì)高等院校預(yù)算定額的項(xiàng)目分類系統(tǒng)。二是定額項(xiàng)目太粗,而且定額過(guò)低。高等院校部門預(yù)算定額主要參照行政相關(guān)預(yù)算定額。支出預(yù)算編制缺乏量化分析和科學(xué)論證,缺少明細(xì)支出科目,不利于預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)督。

(五)預(yù)算編制時(shí)間短

充足的編制時(shí)間是保證編制質(zhì)量的重要條件。目前高等院校編制部門預(yù)算在“一上”時(shí)只報(bào)送項(xiàng)目支出預(yù)算和非稅收入征收計(jì)劃,“二上”時(shí)報(bào)送基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。預(yù)算編制的時(shí)間大約為2—3個(gè)月,由于時(shí)間短,有些預(yù)算項(xiàng)目和指標(biāo)論證不充分,缺乏民主程序,造成預(yù)算安排的先天不足,致使執(zhí)行中問(wèn)題不斷出現(xiàn),或追加經(jīng)費(fèi)、調(diào)整預(yù)算,沖擊了預(yù)算的正常執(zhí)行,影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

(六)預(yù)算編制執(zhí)行缺乏監(jiān)督力度或執(zhí)行不到位

高等院校的預(yù)算編制大都是通過(guò)各部門申報(bào),財(cái)務(wù)部門匯總,經(jīng)高等院校校長(zhǎng)辦公會(huì)討論通過(guò)后上報(bào);財(cái)政部門批復(fù)后,按批復(fù)執(zhí)行。在編制過(guò)程中, 高等院校的領(lǐng)導(dǎo)層、各部門以及財(cái)務(wù)部門是預(yù)算編制的參與者,缺乏監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)所提交預(yù)算的合理性、準(zhǔn)確性和科學(xué)性進(jìn)行可行性論證,預(yù)算編制必然存在一定的盲目性。在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中,雖然一些大型的專項(xiàng)開支,經(jīng)過(guò)了高等院校審計(jì)部門的審計(jì),但對(duì)于零星的、進(jìn)度時(shí)間長(zhǎng)而累計(jì)支出又大的項(xiàng)目則缺少監(jiān)督,并在一定程度上導(dǎo)致了問(wèn)題的出現(xiàn)或造成浪費(fèi)。尤其是對(duì)預(yù)算下達(dá)后的執(zhí)行進(jìn)度缺乏跟蹤、分析,使預(yù)算執(zhí)行情況成為盲點(diǎn),導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行存在一定的隨意性,影響了預(yù)算的權(quán)威性和有效性。此外項(xiàng)目預(yù)算長(zhǎng)期以來(lái)在專項(xiàng)支出預(yù)算的安排上往往是先由財(cái)政給一定的額度,再由主管部門將資金落實(shí)到具體項(xiàng)目或執(zhí)行單位。許多項(xiàng)目并沒有經(jīng)過(guò)可行性論證和績(jī)效評(píng)估就安排了預(yù)算,有相當(dāng)一部分專項(xiàng)資金在部門預(yù)算中未進(jìn)行可行性論證,在執(zhí)行中缺乏充分理論依據(jù),影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

(七)后勤服務(wù)中心相關(guān)收支均單獨(dú)核算,沒有列入高等院校的部門預(yù)算

由于后勤社會(huì)化,高等院校后勤一度準(zhǔn)備剝離高等院校,因此,在2000年所有高等院校都將后勤財(cái)務(wù)單獨(dú)設(shè)置并進(jìn)行獨(dú)立核算。高等院校的部門預(yù)算也一直都是只編制后勤人員的人員支出和公用支出,而后勤服務(wù)性收入和經(jīng)營(yíng)性收入及相關(guān)支出均沒有列入部門預(yù)算,導(dǎo)致部門預(yù)算并不能真正反映高等院校的收支全貌。

二、強(qiáng)化高等院校預(yù)算編制的對(duì)策

(一)加強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性

隨著教育事業(yè)的日益發(fā)展,預(yù)算涉及的內(nèi)容更加多樣化,預(yù)算編制應(yīng)在堅(jiān)持“量入為出,收支平衡”的原則下,收入預(yù)算既要貫徹積極穩(wěn)妥,又要堅(jiān)持資金來(lái)源多樣化,使自籌收入盡可能地逐步增長(zhǎng)。項(xiàng)目支出預(yù)算要充分體現(xiàn)高等院校事業(yè)發(fā)展的規(guī)模和方向,盡量加大教學(xué)和科研的投入力度,為全面改善辦學(xué)條件、提高教學(xué)質(zhì)量服務(wù)。積極推行零基預(yù)算的編制辦法,零基預(yù)算即個(gè)人工資性支出按預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)核定,盡快制定適合高等院校生均定額標(biāo)準(zhǔn),經(jīng)常性專項(xiàng)和一次性專項(xiàng),制定滾動(dòng)項(xiàng)目發(fā)展計(jì)劃,將年度預(yù)算編制至具體項(xiàng)目,預(yù)算更加科學(xué)、合理,從而使資金使用更有力于學(xué)校發(fā)展,使資金發(fā)揮更好的效益。零基預(yù)算對(duì)完成學(xué)校的各項(xiàng)工作目標(biāo)具有積極的推動(dòng)作用,更有利于提高高等院校資金的使用效益。在預(yù)算的編制過(guò)程中,要從下到上,再?gòu)纳系较聝蓚€(gè)過(guò)程相結(jié)合,從而增加預(yù)算指標(biāo)的可信度。同時(shí)高等院校要積極研究建立包括預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù)和項(xiàng)目庫(kù)的預(yù)算管理信息系統(tǒng),逐步推行重點(diǎn)項(xiàng)目規(guī)劃和立項(xiàng)論證評(píng)估、績(jī)效考評(píng)機(jī)制,進(jìn)一步提高資金監(jiān)管的效率,從而切實(shí)提高資金的使用效益。

(二)采取多種有效措施,管好預(yù)算外資金

編制預(yù)算外資金來(lái)源和按“收支兩條線”規(guī)定使用資金,并做到收支平衡,從而有計(jì)劃地進(jìn)行管理和使用。預(yù)算外收入必須按國(guó)家規(guī)定的制度執(zhí)行,不得擅自擴(kuò)大使用范圍。各高等院校應(yīng)按規(guī)定把屬于預(yù)算外的所有收入納入部門預(yù)算,層層匯總,報(bào)主管單位和財(cái)政機(jī)關(guān)審批后執(zhí)行,做到年度有計(jì)劃,執(zhí)行中有批復(fù),年終有決算。預(yù)算外資金是自行籌集,并按照有關(guān)規(guī)定用于相應(yīng)支出的資金,對(duì)其管理必須堅(jiān)持“先收后支,量入為出,自求平衡,略有節(jié)余”原則。同時(shí),要明確必須按“收支兩條線”的規(guī)定比例分配使用,不得擅自更改分配比例,努力提高預(yù)算外資金的使用效益。

(三)細(xì)化和規(guī)范預(yù)算科目,提高預(yù)算的透明度

為了提高預(yù)算真實(shí)性,增強(qiáng)預(yù)算權(quán)威性,要不斷完善預(yù)算科目,各部門將所有收入和支出全部細(xì)化到具體項(xiàng)目,細(xì)化預(yù)算的科目,盡可能分到“款、項(xiàng)、目、節(jié)級(jí)科目”,也就是在編制預(yù)算時(shí)將各項(xiàng)財(cái)政收支落實(shí)到最末一級(jí)科目,并分解到預(yù)算單位、項(xiàng)目和人頭。嚴(yán)格按照預(yù)算組織收入、安排支出。收入科目要反映財(cái)政撥款、預(yù)算外資金、非稅收入等收入狀況,支出科目應(yīng)能反映資金的最終用途,工資福利性支出、商品和服務(wù)性支出、個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)都要有相應(yīng)的科目,有利于監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。

(四)對(duì)所屬各預(yù)算部門提出明確的編報(bào)要求,設(shè)計(jì)出科學(xué)、簡(jiǎn)明的表格體系

使用報(bào)表體系能全面反映單位所有收支活動(dòng)。如上報(bào)部門預(yù)算前,要召開相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人和經(jīng)辦人參加預(yù)算編制會(huì)議,把編制要求詳細(xì)講解清楚,并對(duì)申報(bào)內(nèi)容、程序提出統(tǒng)一規(guī)范的要求,使預(yù)算編制工作更合理、透明,增強(qiáng)部門理財(cái)?shù)膮⑴c性、自主性和責(zé)任感,做好績(jī)效考核,為高等院校的部門預(yù)算編制奠定基礎(chǔ)。

(五)增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的約束力,完善部門預(yù)算的民主性和監(jiān)督性

通過(guò)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)的開發(fā)應(yīng)用,可以建立以部門預(yù)算為主的預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng),實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制由粗到細(xì)、由定性到定量的轉(zhuǎn)變。同時(shí)各部門在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中要接受高等院校評(píng)審專家和財(cái)政部門、審計(jì)部門的監(jiān)督和檢查。在執(zhí)行過(guò)程中,可采用電腦系統(tǒng)對(duì)各單位、各部門用款計(jì)劃實(shí)時(shí)監(jiān)控,對(duì)于執(zhí)行中出現(xiàn)的某些特殊情況,及時(shí)編制追加調(diào)整預(yù)算,并進(jìn)行審核,建立起一套自上而下、層層控制、層層暢通的信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò),使預(yù)算不僅體現(xiàn)高等院校和上級(jí)主管部門之間的控制關(guān)系,而且還要反映高等院校對(duì)本單位部門預(yù)算執(zhí)行情況的績(jī)效評(píng)價(jià)。

(六)盡快推進(jìn)人員、項(xiàng)目預(yù)算,動(dòng)態(tài)管理,形成涵蓋面廣、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)統(tǒng)一的收入支出動(dòng)態(tài)庫(kù)

建立高等院校項(xiàng)目預(yù)算數(shù)據(jù)庫(kù),根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算屬性分成經(jīng)常性專項(xiàng)和一次性專項(xiàng)?？蒲薪?jīng)費(fèi)、貼息貸款、大型修繕等為經(jīng)常性專項(xiàng),一次性專項(xiàng)主要是根據(jù)高等院校發(fā)展規(guī)劃需在當(dāng)年購(gòu)置的設(shè)備、引進(jìn)人才、小型維修費(fèi)等項(xiàng)目。人員信息包括每位職工的姓名、職務(wù)、年齡等情況。在核實(shí)編制和人員的基礎(chǔ)上,考慮政策性調(diào)整和增資等正常變化因素,根據(jù)人員構(gòu)成情況劃分不同類別,分別確定人員經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

(七)延長(zhǎng)預(yù)算編制時(shí)間,調(diào)整預(yù)算編制起止時(shí)間,提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性

將預(yù)算編制時(shí)間由過(guò)去的一兩個(gè)月延長(zhǎng)到現(xiàn)在的半年左右甚至更長(zhǎng)一些時(shí)間,在預(yù)算年度開始之前就著手下年度的預(yù)算編制工作,使預(yù)算項(xiàng)目和指標(biāo)有充分的時(shí)間進(jìn)行可行性論證,保證預(yù)算編制質(zhì)量。只有提前編制預(yù)算,才能細(xì)化預(yù)算,提高預(yù)算的準(zhǔn)確性、科學(xué)性和透明度?！?/p>

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