中國歷史上審計(jì)的內(nèi)容、機(jī)構(gòu)和職能

【摘要】 中國審計(jì)史上大致有三種不同類型的審計(jì)活動(dòng),即對財(cái)政財(cái)務(wù)收支的審計(jì)監(jiān)督,對官吏在經(jīng)濟(jì)上的違法亂紀(jì)行為進(jìn)行審計(jì)糾彈,對官吏經(jīng)濟(jì)政績的審計(jì)考核。中國古代統(tǒng)治者把很大部分的審計(jì)職能置于御史監(jiān)察中,把財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)置于司法系統(tǒng)之下的宰夫、比部等,由吏部負(fù)責(zé)對中下層官吏的經(jīng)濟(jì)政績考核。從中華民國時(shí)期開始至當(dāng)代,設(shè)置專職的審計(jì)機(jī)構(gòu)統(tǒng)攬審計(jì)工作。中國歷代的審計(jì)大致有監(jiān)督職能、評(píng)價(jià)促進(jìn)職能和經(jīng)濟(jì)鑒證職能。

【關(guān)鍵詞】 審計(jì)史;審計(jì)內(nèi)容;審計(jì)機(jī)構(gòu);審計(jì)職能

中國審計(jì)史的理論框架大致包含四個(gè)方面,即歷史上審計(jì)的內(nèi)容、機(jī)構(gòu)和職能,審計(jì)的方法和方式,審計(jì)立法以及審計(jì)史的分期。本文僅就審計(jì)的內(nèi)容、機(jī)構(gòu)和職能做一簡要分析,不當(dāng)之處敬請批評(píng)指正。

一、歷史上的審計(jì)內(nèi)容

鳥瞰中國審計(jì)史,就審計(jì)的內(nèi)容看,大致有三種不同類型的審計(jì)活動(dòng)。

(一)對財(cái)政財(cái)務(wù)收支的審計(jì)監(jiān)督

其主要內(nèi)容是審核檢查財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)、合法、合理性,以確保經(jīng)手和保管財(cái)物的人員忠于職守。中國古代這一方面的審計(jì),在審計(jì)執(zhí)行者和審計(jì)的對象上都較復(fù)雜,變化較大。如果從有明確記載的《周禮》算起,書中擬構(gòu)的周朝主要是通過宰夫?qū)Α鞍俟俑憾伎h鄙”等進(jìn)行財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督。春秋戰(zhàn)國時(shí)期,國王或丞相通過上計(jì)來稽核地方財(cái)政財(cái)務(wù)收支的情況。秦漢時(shí)期,主要是丞相和御史大夫?qū)χ嗡趦?nèi)史(漢改大司農(nóng)、司農(nóng))、少府以及地方郡國進(jìn)行財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督。魏晉南北朝時(shí)期出現(xiàn)了比部。隋唐時(shí)期財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)主要是通過比部以及中央各部門、地方州縣內(nèi)部的兼職勾檢官進(jìn)行逐級(jí)勾覆稽察。宋朝審計(jì)機(jī)構(gòu)復(fù)雜多變,元豐改制前,財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)主要由三司內(nèi)部的三部勾院、都磨勘司負(fù)責(zé);改制后,恢復(fù)了比部,比部和諸路監(jiān)司共同負(fù)責(zé)從中央到地方的審計(jì)。元朝建立后,廢除了比部審計(jì),中書省和行省設(shè)檢校所,中央各部門和地方各衙門內(nèi)部設(shè)照磨官,負(fù)責(zé)財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì),并由御史通過照刷文卷進(jìn)行財(cái)政財(cái)務(wù)的終審。明清財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)由都察院下的某道監(jiān)察御史和六科(明不隸屬于都察院)兼職負(fù)責(zé)。而在清代,督撫在地方財(cái)政財(cái)務(wù)的審計(jì)監(jiān)督中,占有特別重要的地位。

近代中華民國時(shí)期,北京政府設(shè)審計(jì)院,國民政府中央設(shè)審計(jì)部,地方設(shè)審計(jì)處審查財(cái)政財(cái)務(wù)收支。會(huì)計(jì)師事務(wù)所承辦民間審計(jì)、會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)。民國會(huì)計(jì)師人員和組織先后歸農(nóng)商部、財(cái)政部、工商部、實(shí)業(yè)部管理。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地情況錯(cuò)綜復(fù)雜,財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)因時(shí)因地而不相同,大致說來,一般均設(shè)有專職的審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)這項(xiàng)工作。中華人民共和國時(shí)期,中央審計(jì)署和地方各級(jí)審計(jì)廳、審計(jì)局對本級(jí)人民政府各部門和下級(jí)人民政府,國家金融機(jī)構(gòu),全民所有制企業(yè)事業(yè)單位和基本建設(shè)單位,國家給予財(cái)政撥款或補(bǔ)貼的其他單位,有國家資產(chǎn)的中外合資經(jīng)營企業(yè)、中外合作經(jīng)營企業(yè)、國內(nèi)聯(lián)營企業(yè)和其他企業(yè),國家法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的其他單位等進(jìn)行財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì);本單位本部門所設(shè)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)內(nèi)部審計(jì),社會(huì)審計(jì)組織——審計(jì)事務(wù)所主要進(jìn)行財(cái)政財(cái)務(wù)的審計(jì)查證和咨詢服務(wù)等事項(xiàng)。

(二)對官吏在經(jīng)濟(jì)上的違法亂紀(jì)行為(即古代所謂“贓罪”)進(jìn)行審計(jì)糾彈

這在古代主要通過監(jiān)察機(jī)構(gòu)來兼職執(zhí)行。商周國家機(jī)器具有較大的原始性,職官分工不清,職掌不固定,可能主要是通過師、公、司士和監(jiān)等對中央和地方官吏實(shí)行監(jiān)察。自戰(zhàn)國開始,出現(xiàn)了御史監(jiān)察的萌芽,以后這一制度在2 000多年的封建社會(huì)中不斷發(fā)展完善,一直到封建社會(huì)的終結(jié)。中國古代的御史監(jiān)察制是“臨制百司,糾繩不法”,無所不糾,無所不察。政治上監(jiān)察百官的奸邪逆惡,經(jīng)濟(jì)上監(jiān)察百官的盜竊、貪污、受賄和財(cái)政財(cái)務(wù)收支的不如制,司法上會(huì)同司法部門明察大案。由此可見,御史是兼職的審計(jì)官。如西漢時(shí)期御史大夫負(fù)責(zé)按察“上計(jì)”的虛實(shí)真?zhèn)?唐宋時(shí)期御史審查彈劾官員的貪贓和財(cái)政財(cái)務(wù)收支的不如制等,元代御史、明清科道官糾劾奸貪者是其重要職責(zé)。

中華民國時(shí)期,國民政府審計(jì)機(jī)關(guān)在財(cái)經(jīng)法紀(jì)上的審計(jì)主要是稽察財(cái)政上不法或不忠于職務(wù)的行為。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地的審計(jì)機(jī)關(guān)在檢舉、檢查貪污、舞弊及浪費(fèi)方面發(fā)揮了巨大的作用。中華人民共和國時(shí)期,黨和人民政府把財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)作為審計(jì)工作重點(diǎn)之一。

(三)對官吏經(jīng)濟(jì)政績的審計(jì)考核(后來發(fā)展為經(jīng)濟(jì)效益的審計(jì))

這在古代主要是通過中央對地方各級(jí)官吏的考課來兼職執(zhí)行。封建國家對官吏的考課包含有多種內(nèi)容,但其中最主要的一項(xiàng)是審核稽察地方官任職期間賦稅收入、戶口、墾田數(shù)的增減情況。傳說中夏禹時(shí)代的“會(huì)稽”,乃后世上計(jì)制度之端倪。《周禮·天官冢宰》明確記載了定期考核官吏的制度。春秋、戰(zhàn)國、秦漢時(shí)期則通過上計(jì)制度,審核稽察計(jì)簿,課其殿最,奏行賞罰。魏晉南北朝時(shí)出現(xiàn)了專掌官吏考核銓選的吏部,隋唐時(shí)期吏部通過對京師諸司和各地報(bào)送的考狀的審核勾覆,決定中下級(jí)官吏的升黜任免。北宋前期曾設(shè)磨勘院、考課院負(fù)責(zé)其事,元豐改制后復(fù)歸吏部,元明清三代相沿不改。

中華民國時(shí)期,北京政府審計(jì)院負(fù)有審查新舊官吏交接之責(zé)。國民政府中央實(shí)行五權(quán)分治,其中考試院負(fù)責(zé)對官吏的考核,審計(jì)機(jī)關(guān)則對政府官員離任進(jìn)行審計(jì)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命根據(jù)地的審計(jì)機(jī)關(guān)審查稽核企業(yè)收支、損益及經(jīng)營情況,以求提高生產(chǎn)降低成本,增加經(jīng)濟(jì)收入。中華人民共和國審計(jì)事業(yè)初創(chuàng)階段,出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)。各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)主要考察被審單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是否以最小的消耗取得最大的效果,衡量產(chǎn)出是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo),以改善經(jīng)營管理。

在中國審計(jì)史上,這三類審計(jì)往往是不能截然分開的。譬如在進(jìn)行財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)或經(jīng)濟(jì)政績(經(jīng)濟(jì)效益)審計(jì)時(shí),發(fā)現(xiàn)官吏嚴(yán)重的違法亂紀(jì)問題,需要立案,進(jìn)行深入的審查,于是轉(zhuǎn)入或同時(shí)開展財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)。明清科道官察核在京各部院各衙門支領(lǐng)戶部錢物、奏銷直省錢糧、察銷建筑工程等屬于財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì),但如發(fā)現(xiàn)有浮冒舛錯(cuò)、侵貪作弊等,進(jìn)行稽查題參,就已屬于財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)了。國民政府時(shí)期,對縣市財(cái)政財(cái)務(wù)進(jìn)行抽查。抽查部分不符合時(shí),應(yīng)就其余部分再進(jìn)行詳細(xì)審核。如有不法或不忠于職務(wù)的行為,按其情節(jié)輕重,分別函請省政府或飭令該縣政府,依法予以處分。漢代御史察計(jì)簿,對地方官吏進(jìn)行考課,如發(fā)現(xiàn)可疑不實(shí)之處,就要進(jìn)一步按治;明代天下諸司官吏,三年朝覲到京,奏繳須知文冊到吏科,進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政績考核,如查出錢糧等項(xiàng)目差錯(cuò)者,那就究治參奏,這兩者都具有從經(jīng)濟(jì)政績審計(jì)轉(zhuǎn)入財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)的性質(zhì)。又如在進(jìn)行財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)或經(jīng)濟(jì)政績(經(jīng)濟(jì)效益)審計(jì)時(shí),往往先從財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)入手,查明被審對象經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性,然后再進(jìn)行量刑、評(píng)價(jià)。宋代在考核地方官和監(jiān)臨物務(wù)官的經(jīng)濟(jì)政績時(shí),必須先經(jīng)過財(cái)計(jì)部門復(fù)核其賬簿,檢驗(yàn)收支數(shù)額,比較歲課增虧,然后送主考部門詳定升降。當(dāng)代的專案審計(jì),一般就是審計(jì)工作者根據(jù)群眾的檢舉,對與違法亂紀(jì)有關(guān)的財(cái)務(wù)收支或某類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一無遺漏地加以審查,以取得全部證據(jù),確證案情大小,避免掛一漏萬。

二、歷史上的審計(jì)機(jī)構(gòu)

中國古代統(tǒng)治者把很大部分的審計(jì)職能置于御史監(jiān)察中。首先,財(cái)經(jīng)法紀(jì)審計(jì)始終由御史主要負(fù)責(zé)。其次,御史對財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)之權(quán)逐漸加強(qiáng)。秦漢時(shí)御史參與上計(jì)察計(jì)簿,具有一定的財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)職能;唐宋時(shí)六察監(jiān)臨吏、戶、禮、兵、刑、工六部,其中對戶部的監(jiān)察主要是對國家財(cái)政財(cái)務(wù)總收支總預(yù)算進(jìn)行監(jiān)督,也就是進(jìn)行財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì);元明清時(shí)御史(或科道官)兼職進(jìn)行財(cái)政財(cái)務(wù)終審。再次,御史參與對官吏經(jīng)濟(jì)政績的考核。秦漢時(shí)御史大夫是上計(jì)主持者之一;北宋時(shí)御史對守、令考課有復(fù)審之權(quán),而且直接對諸路監(jiān)司進(jìn)行考核;南宋后期御史臺(tái)逐漸成為負(fù)責(zé)地方官考課的最高機(jī)構(gòu);明清時(shí)科道官成為考核官吏的主要主持者?？傊?御史監(jiān)察機(jī)構(gòu)地位高,權(quán)力大,存在的時(shí)間長,在古代審計(jì)中發(fā)揮了重要的作用。把審計(jì)置于監(jiān)察機(jī)構(gòu)的統(tǒng)轄之下,作為治吏的一個(gè)重要方面,這是中國古代審計(jì)的一大特色,以至一直到近代民國時(shí)期,審計(jì)部仍隸屬于監(jiān)察院。

中國古代把財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)置于司法系統(tǒng)之下,淵源于《周禮》所載宰夫掌治法,這使財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)從一有明確記載開始,就具有司法監(jiān)督的性質(zhì)。古代把財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)歸于司法系統(tǒng),存在的時(shí)間不長,大致與比部相始終。魏晉時(shí)出現(xiàn)比部,唐代是比部勾覆最完善典型的時(shí)期。從宋代開始,比部勾覆職權(quán)為三部勾院、三司都磨勘司、審計(jì)院等侵奪,至元明清三代終于被御史監(jiān)察所取代。比部審計(jì)體制與現(xiàn)代司法監(jiān)督類國家審計(jì)體制相比,有不少相似之處。

中國古代審計(jì)起源于對官吏的考核,即關(guān)于夏禹會(huì)稽的傳說和后來的上計(jì)。這與古希臘審計(jì)源于官吏離任時(shí)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審查同出一轍。春秋戰(zhàn)國秦漢時(shí)期,對官吏經(jīng)濟(jì)政績的審計(jì)由國君或最高一級(jí)大臣主持;自魏晉南北朝出現(xiàn)吏部后,對中下層官吏的經(jīng)濟(jì)政績考核基本由吏部負(fù)責(zé)?？偟恼f來,對官吏經(jīng)濟(jì)政績審計(jì)的作用比較有限,常常流于形式。

從中華民國時(shí)期開始,北京政府在審計(jì)上仿效發(fā)達(dá)資本主義國家,設(shè)置近代新型專職的審計(jì)機(jī)構(gòu)統(tǒng)攬審計(jì)工作,從此改變了古代把審計(jì)職能分散于各個(gè)政府部門執(zhí)行的狀況。這是中國古代審計(jì)轉(zhuǎn)化到近代審計(jì)的重要標(biāo)志。

歷史上的審計(jì)如按執(zhí)行審計(jì)的人員和受審對象的關(guān)系不同,可分為內(nèi)部審計(jì)和外部審計(jì)。御史臺(tái)(或都察院)、吏部和刑部之下的比部都獨(dú)立于被審計(jì)對象之外,由它們進(jìn)行的審計(jì)可算作外部審計(jì);而唐朝中央和地方各衙門內(nèi)部的兼職勾檢官——主簿、丞、錄事參軍等,宋朝三司使下的三部勾院、都磨勘司、州通判縣丞等,元朝各衙門內(nèi)的照磨官,他們都在被審對象長官的領(lǐng)導(dǎo)下,對本部門的財(cái)經(jīng)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,屬于內(nèi)部審計(jì),還有歷代中央各部門、地方各級(jí)官府長官對其下屬機(jī)構(gòu)和屬官在經(jīng)濟(jì)上的稽查考核,大致也可算為內(nèi)部審計(jì)。近現(xiàn)代由中央審計(jì)院或?qū)徲?jì)部、審計(jì)署,地方審計(jì)處、審計(jì)局,以及社會(huì)審計(jì)組織進(jìn)行的審計(jì),屬于外部審計(jì);而由本單位、本部門內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的審計(jì)則屬于內(nèi)部審計(jì)。

中國古代審計(jì)的獨(dú)立性是不完全的、不明顯的,始終沒有達(dá)到近現(xiàn)代西方超然獨(dú)立的地位。因?yàn)閲覍徲?jì)機(jī)構(gòu)是第二者——帝王行使財(cái)經(jīng)監(jiān)督權(quán)力的代理人,而不是純粹的第三者。國家審計(jì)的這種代理人身份,決定了其中立的不偏不倚的立場十分有限,它必須服從于最高統(tǒng)治者或上司,其獨(dú)立性只能相對于被審對象而言。一般說來,外部審計(jì)獨(dú)立性較高,內(nèi)部審計(jì)則缺乏獨(dú)立性。如御史臺(tái)(或都察院)對貪官污吏的糾彈是否有效,最后決定權(quán)在皇帝。史籍中所載御史對官吏貪贓彈劾無效,往往是由于皇帝“縱劾奏不行、不問、不窮其事、原之”等。另一方面,由于御史臺(tái)作為獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu),直接受皇帝指揮,因此,監(jiān)察御史、科道官等品秩雖低,但可以糾彈包括丞相、王侯在內(nèi)的高官顯貴,可以審核中央各個(gè)部門和地方各級(jí)衙門的財(cái)政財(cái)務(wù)收支,較少受被審對象的制約,這又是其在審計(jì)上獨(dú)立性較強(qiáng)的表現(xiàn)。還有比部、考功分別是刑部、吏部之一司,它們必須受刑部、吏部長官的節(jié)制,但是它們作為全國財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)政績審計(jì)最高的常務(wù)機(jī)構(gòu),對中央各部門和地方各級(jí)衙門的審計(jì),也較少受被審對象的制約,其獨(dú)立性較高,具有終審的權(quán)威性。相比之下,內(nèi)部審計(jì)由于被審對象是本部門的長官、同僚或下屬,在盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系中,難免比外部審計(jì)受到較多的被審對象的制約,如礙于情面,或怕受到牽連,懼于承擔(dān)責(zé)任,或受到壓制、報(bào)復(fù)。因此,其獨(dú)立性較低,往往只是初審或再審,最后必須經(jīng)過外部審計(jì)的終審。即使像宋代三部勾院、都磨勘司是具有終審性質(zhì)的機(jī)構(gòu),但由于隸屬于最高理財(cái)機(jī)構(gòu)三司,在對三司進(jìn)行財(cái)經(jīng)審計(jì)監(jiān)督時(shí),往往受到壓制,甚至遭到打擊報(bào)復(fù),“官卑權(quán)輕,難舉其職”(《續(xù)資治通鑒長編》卷89)。

中華民國時(shí)期,北京政府審計(jì)院隸屬于大總統(tǒng),對國會(huì)負(fù)責(zé),從形式上看,超然獨(dú)立的性質(zhì)大大前進(jìn)了一步。國民政府置審計(jì)部于監(jiān)察院之下,這是中國歷史上御史監(jiān)察制度與西方超然獨(dú)立的現(xiàn)代審計(jì)制度的結(jié)合。中華人民共和國時(shí)期,審計(jì)署在國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)下分管全國審計(jì)工作,省、自治區(qū)、直轄市、縣、市、區(qū)分別在省長、自治區(qū)主席、市長、縣長、市長、區(qū)長和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下,負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的審計(jì)工作。國務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)每年向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出審計(jì)機(jī)關(guān)對預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告。中華人民共和國是人民當(dāng)家做主的社會(huì)主義國家,其政體決定了審計(jì)為人民利益服務(wù),審計(jì)受最高權(quán)力機(jī)關(guān)全國人民代表大會(huì)以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的制約。

三、歷史上的審計(jì)職能

中國歷代的審計(jì)職能,大致有三個(gè)方面。一是監(jiān)督職能。如上所述,中國歷代都有某職官負(fù)責(zé)對財(cái)政財(cái)務(wù)收支進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,定期或不定期勾稽全國各級(jí)官署財(cái)政財(cái)務(wù)收支的合理性和合法性,以此確保國家財(cái)政財(cái)務(wù)收支的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。監(jiān)督職能還通過對官吏盜竊國家財(cái)物、貪污受賄、嚴(yán)重虧損浪費(fèi)等犯法違紀(jì)行為的揭露檢舉,并依罪予以懲處,借此達(dá)到整飭吏治、保護(hù)國家利益、鞏固政權(quán)的目的。二是評(píng)價(jià)促進(jìn)職能。這一職能在古代主要是通過對各級(jí)官吏的考核,對比任職期間經(jīng)濟(jì)政績的優(yōu)劣,審核稽查其廉潔奉公的程度,再結(jié)合其他方面的考察,對官吏加批考詞,做出評(píng)價(jià),以定等級(jí),作為升降任免的依據(jù)。這在一定程度上促進(jìn)各級(jí)官吏勤于吏治,廉以自守,致力于發(fā)展生產(chǎn),增加財(cái)政收入,以期得到晉升?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)主要是國家審計(jì)機(jī)關(guān)從國家的整體利益出發(fā),客觀地評(píng)價(jià)一個(gè)企業(yè)、一個(gè)部門或一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效益,檢查它們的經(jīng)營方向、決策原則是否符合國家的財(cái)政方針政策,找出微觀經(jīng)濟(jì)效益和宏觀經(jīng)濟(jì)效益不一致的原因,經(jīng)濟(jì)盈虧的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn),然后提出審計(jì)建議,從而達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。三是經(jīng)濟(jì)鑒證職能。中國歷代由具有權(quán)威性的機(jī)構(gòu),如御史臺(tái)(都察院)、比部、審計(jì)署(審計(jì)院、審計(jì)部、審計(jì)局)等,通過審核檢查,確定被審對象某一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性,并且做出證明。古代御史作為皇帝的耳目之官,其經(jīng)濟(jì)鑒證職能尤為突出。近代北京政府審計(jì)院對一些因意外事故而引起的經(jīng)濟(jì)損失予以審查證明;現(xiàn)代我國中外合資經(jīng)營企業(yè)在設(shè)立時(shí),需要由社會(huì)審計(jì)組織驗(yàn)資,并出具驗(yàn)資報(bào)告,檢驗(yàn)資本和出具驗(yàn)資報(bào)告體現(xiàn)了審計(jì)鑒證職能。

在古代和中華民國時(shí)期,審計(jì)要真正充分發(fā)揮這些職能是不可能的,它受到多種因素的制約。這方面情況復(fù)雜,限于篇幅,不能一一論述,其中特別值得注意的是歷史上國家審計(jì)受政治的干預(yù)很大。

審計(jì)對肅清吏治能起很大的作用,但不是靈丹妙藥。相反,吏治的良窳決定著審計(jì)效果的好壞。如宋代財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)水平超過唐代,但審計(jì)成效遠(yuǎn)不如唐代。中國古代從五代、宋開始,吏治漸趨腐敗,政以賄成。這種風(fēng)氣照樣也侵蝕到審計(jì)工作中,使宋代對賬籍的勾覆點(diǎn)檢非但不能成為防貪的有力措施,反而成為奸貪者以權(quán)謀利的工具。清代有關(guān)地方官員離任時(shí)錢糧交接制度是較嚴(yán)密的,清政府如能行之有效地按新舊官員交接的規(guī)定去做,對防范官吏貪污盜竊是大有作用的。但是,在無官不貪腐敗之風(fēng)的影響下,審計(jì)制度本身再好,也發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。如康熙晚年,各級(jí)地方官府經(jīng)營的錢糧虧空嚴(yán)重,其中一個(gè)主要原因就是沒有作好新舊官員交接。前任官吏虧空移交下任,下任再加侵貪,又移交下任,這樣任任虧空,越虧越多,上下欺蒙,互為掩飾,積重難返。國民政府時(shí)期,貪官污吏多如牛毛,因此雖有一套較為全面嚴(yán)密的審計(jì)體制,但只能徒具形式,那些貪贓枉法之輩仍逍遙法外,無所忌憚。

在歷史上的政治斗爭中,統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部最重要的是權(quán)力之爭,國家審計(jì)受政治的支配,必須服從這一斗爭的需要。如明朝中后期黨爭激烈,各朋黨爭奪主持典察大權(quán),利用考核官吏來排除異己?？上攵?在爭權(quán)奪利中對官吏經(jīng)濟(jì)政績的審計(jì)已名存實(shí)亡了。在政治斗爭中,甚至審計(jì)本身也成為誣陷政敵的手段。如唐代裴延齡惡京兆尹李充有能政,專意陷害之?！白喑浔日咄朴镁┱赘X谷至多,請令比部勾覆,以比部郎中崔元翰陷充”(《舊唐書·奚陟傳》)。此外,審計(jì)作用的發(fā)揮往往與當(dāng)時(shí)的政治形勢關(guān)系密切。如武則天為了鎮(zhèn)壓異己,任用酷吏為御史,單《舊唐書》武則天時(shí)期有傳的酷吏11人,在御史臺(tái)任過職的就有8人。這些御史希旨誣告,構(gòu)成大獄,濫殺無辜。不言而喻,這時(shí)御史在財(cái)經(jīng)上的審計(jì)職能是很難得到正常發(fā)揮的。北京政府時(shí)期,審計(jì)制度依法律的規(guī)定是很嚴(yán)格的,但地方軍閥割據(jù)稱雄,截留財(cái)政收入,審計(jì)職權(quán)在諸省難以得到實(shí)施。

統(tǒng)治者制定的一些政策、制度對審計(jì)也產(chǎn)生或多或少的影響。如宋代科斂無藝之弊影響了對官吏經(jīng)濟(jì)政績的考核,朝廷立額只求增盈,不管減損,常常不切實(shí)際,徒具虛名。明代考滿被久任法所代替后,“京官考滿,河南道例書稱職,外吏給由,撫、按官概與保留”(《明通鑒》卷68)。在這種情況下,對官吏經(jīng)濟(jì)政績的考核也只能是虛應(yīng)故事。

審計(jì)在國家政體的制約下,其本身體制的優(yōu)劣對審計(jì)職能的發(fā)揮有著直接的影響。如清代地方行政與監(jiān)察相結(jié)合的審計(jì)系統(tǒng)具有較大的弊端,地方督撫同藩、臬、州、縣等官上下勾結(jié),朋比為奸,扶同徇隱,侵吞公帑,貪污案往往牽涉面廣,贓款數(shù)額巨大,屢懲不絕。概而言之,即管理財(cái)政者不能同時(shí)監(jiān)督財(cái)政。由此可見清代地方審計(jì)作用之微弱。●

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方寶璋教授簡介

方寶璋,1951年5月生,福建莆田人,1991年獲歷史學(xué)博士學(xué)位。全國知名審計(jì)史研究專家,現(xiàn)任江西財(cái)經(jīng)大學(xué)教授,博士生導(dǎo)師,經(jīng)濟(jì)史首席教授,會(huì)計(jì)審計(jì)史研究中心主任,中國審計(jì)學(xué)會(huì)理事,江西省審計(jì)學(xué)會(huì)常務(wù)理事,江西省審計(jì)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)委員會(huì)副主任,江西省政協(xié)委員。

方寶璋教授長期從事中國審計(jì)史、會(huì)計(jì)史、審計(jì)理論的研究,共完成專著十余部,代表作《中國審計(jì)史稿》、《宋代財(cái)經(jīng)監(jiān)督研究》、《宋代經(jīng)濟(jì)管理思想與當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》等;在《中國史研究》、《審計(jì)研究》、《中國經(jīng)濟(jì)史研究》、《文史》、《光明日報(bào)》(理論版)等各級(jí)學(xué)術(shù)刊物發(fā)表論文150余篇,代表作主要有《中國古代審計(jì)史概論》、《試論審計(jì)重要性水平》、《宋代審計(jì)機(jī)構(gòu)若干史實(shí)之考證》、《略論宋代會(huì)計(jì)帳籍》、《論比部》等。其中有十幾篇論文被《審計(jì)年鑒》、《人大報(bào)刊復(fù)印資料》和《高等學(xué)校文科學(xué)報(bào)文摘》等轉(zhuǎn)載。其著作多部獲國家圖書獎(jiǎng)、華東地區(qū)優(yōu)秀哲學(xué)社會(huì)科學(xué)圖書獎(jiǎng)、省社會(huì)科學(xué)優(yōu)秀成果獎(jiǎng)。主持2004~2007年國家自然科學(xué)基金課題“宋代經(jīng)濟(jì)管理思想與當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理”。2000~2003年應(yīng)審計(jì)署邀請,擔(dān)任審計(jì)署重點(diǎn)科研課題“中國審計(jì)史”古代部分的總纂稿人,并具體撰寫五代宋元部分。主持完成1999~2001年省級(jí)社會(huì)科學(xué)基金課題“中國近代審計(jì)史”。

方寶璋在中國審計(jì)史的研究中居于全國領(lǐng)先地位。其科研成果被《宋代制度史研究百年》、《近百年來漢代財(cái)政管理研究綜述》、《20世紀(jì)中國古代財(cái)政史研究評(píng)述》等摘引。他在審計(jì)、會(huì)計(jì)史方面的研究有許多具有開創(chuàng)性,填補(bǔ)了這一領(lǐng)域的空白;在理論上注意交叉學(xué)科、邊緣學(xué)科的結(jié)合,建立了具有自身特色的中國審計(jì)史理論框架;而且其理論是建立在大量、廣泛、準(zhǔn)確占有史料的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)上,其成果對當(dāng)前反腐倡廉,建設(shè)有中國特色社會(huì)主義審計(jì)制度具有重要的借鑒意義。

方寶璋在科研上成果突出,曾連續(xù)兩屆被評(píng)為江西省優(yōu)秀中青年教師,獲江西省各民主黨派、工商聯(lián)為社會(huì)主義兩個(gè)文明建設(shè)服務(wù)先進(jìn)個(gè)人獎(jiǎng)勵(lì),1995年入選江西省百千萬人才工程,2006年獲江西省教學(xué)名師榮譽(yù)稱號(hào),近年來連續(xù)三次被評(píng)為校科研十強(qiáng)。1997年入選《中國高等教育專家名典》,1998年入選《世界名人錄》,1999年入選《中國專家大辭典》、《中華精英大全》、《世界文化名人辭海》等。