淺議村級財務(wù)管理的四種模式

蘇　凱

摘要:本文通過分析山東省村級財務(wù)管理的四種模式,思考和探索適合農(nóng)村實(shí)際發(fā)展情況的村級財務(wù)管理模式。

關(guān)鍵詞:村級財務(wù) 財務(wù)管理 財務(wù)管理模式

引言

我國是世界上最大的農(nóng)業(yè)國,如何解決好農(nóng)民的問題,維護(hù)好農(nóng)民的合法權(quán)益,是維護(hù)社會穩(wěn)定構(gòu)建社會主義和諧社會的基本要求,更是發(fā)展社會主義民主,推進(jìn)社會主義政治文明建設(shè)的有效途徑。目前我國農(nóng)村中村級財務(wù)管理問題是一個最敏感的熱點(diǎn)焦點(diǎn)難點(diǎn)問題。因此,如何搞好村級財務(wù)管理這一項緊迫而又復(fù)雜的工作,如何采取適合農(nóng)村發(fā)展情況的村級財務(wù)管理新模式,以確保村級財務(wù)管理的制度化、規(guī)范化、民主化,是值得我們思索和探討的問題。

從筆者在對山東省近100家行政村進(jìn)行問卷調(diào)查及實(shí)地走訪過程中,有37%的行政村采取獨(dú)立式村級財務(wù)管理模式,有18%的行政村采取會計委派制財務(wù)管理模式,有27%的行政村采取村賬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代管式財務(wù)管理模式,有18%的行政村采取村級財務(wù)結(jié)算中心式財務(wù)管理模式。

一、獨(dú)立式財務(wù)管理模式

獨(dú)立式財務(wù)管理模式是以村民委員會自設(shè)財務(wù)管理部門進(jìn)行村級財務(wù)管理活動的一種財務(wù)管理模式。也可以稱為“村賬村管”模式。其主要的運(yùn)行機(jī)制是,在村集體經(jīng)濟(jì)組織中,實(shí)行“村有村管村民監(jiān)督”的財務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制。村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立配備財會人員、獨(dú)立設(shè)置賬簿、單獨(dú)開設(shè)銀行賬戶。在村民委員會、民主理財小組的監(jiān)督下,按照農(nóng)業(yè)部、財政部聯(lián)合頒發(fā)的《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》獨(dú)立核算村集體財務(wù),季末進(jìn)行財務(wù)公開,并接受群眾監(jiān)督。

在資金管理方面,則充分體現(xiàn)了村民委員會是村級財務(wù)管理的主體,由村民委員會下設(shè)一個專門進(jìn)行村級資金管理的職能部門,統(tǒng)一進(jìn)行資金的籌集、使用和管理。并且村級財務(wù)管理部門直接隸屬于村民委員會,接受村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督,同時也受到全村群眾的監(jiān)督,而且群眾可以通過各種民主的方式參與到村級資金的管理與決策中來。其主要的運(yùn)作體現(xiàn)在:首先,資金籌集要通過村民的民主決策來進(jìn)行?！洞寮壏秶鷥?nèi)籌資籌勞管理暫行規(guī)定》中規(guī)定:“向農(nóng)民籌資籌勞,實(shí)行一事一議、民主決策、民主管理,本著量力而行、群眾受益、事前預(yù)算、上限控制的原則進(jìn)行”。第二,村內(nèi)資金的投資要體現(xiàn)在造福村民上,并且也應(yīng)當(dāng)由村民參與到其中。各種村級資金的使用,實(shí)際是村級財務(wù)管理部門以資金使用受托代理人的身份(即廣大村民為委托人,而村級財務(wù)管理部門為受托人)進(jìn)行村級資金資源的高效配置的有效方式。村級資金的投資活動中,要處理好村級資金的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和資金管理的委托代理關(guān)系,從而提高資金的使用效益,也發(fā)揮村級財務(wù)管理部門的積極性,為村民創(chuàng)造更多的利益,也要鼓勵村民的生產(chǎn)積極性。但是不可以忽略的是,在村內(nèi)資金的使用管理方面,村級財務(wù)管理部門只是資金的受托代理人,主要負(fù)責(zé)資金的使用、監(jiān)督和收益分享,而不涉及資金使用者的具體經(jīng)營活動,不能干預(yù)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各種經(jīng)濟(jì)活動。

該村級財務(wù)管理模式中,會計人員的聘任方面也具有一定的“村級獨(dú)立特點(diǎn)”,即被聘任的財務(wù)會計人員一般是當(dāng)?shù)厝?比較熟悉本村的經(jīng)營和財務(wù)狀況,能實(shí)現(xiàn)村集體資金的適時管理。并且同時,村民委員會與村級財務(wù)管理的相關(guān)干部能在第一時間對集體資產(chǎn)、負(fù)債以及權(quán)益有清楚的了解,在涉及到關(guān)系整個村的規(guī)劃發(fā)展等重大決策時,能夠在村民主理財小組以及村民代表大會的監(jiān)督下合理地、適時地運(yùn)用資金,進(jìn)行科學(xué)決策。在這一系列的會計核算、財務(wù)管理、資金管理、財務(wù)決策、財務(wù)監(jiān)督、財務(wù)審計過程中,村民可以通過選舉產(chǎn)生村民委員會的成員和村級財務(wù)管理組織的成員,并且通過這種方式,村民參與到民主理財與民主決策中去,具有較大的民主性和較強(qiáng)的村級自我決策和自我管理的特性。

二、會計委派制財務(wù)管理模式

會計委派財務(wù)管理模式又可以稱為“村會計委托代理制”模式,是在獨(dú)立式財務(wù)管理模式(也即“村賬鄉(xiāng)管”的模式)的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的,是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體改革逐步深化中村級財務(wù)管理體制的一次創(chuàng)新。

該財務(wù)管理模式實(shí)行會計委派制,要由會計委派主體(即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位建立起的農(nóng)村會計代理中心)對用人單位(各個村集體組織)所需使用的會計人員統(tǒng)一進(jìn)行委派與管理。受委派的會計人員不僅在業(yè)務(wù)上,而且在行政等方面都有農(nóng)村會計代理中心統(tǒng)一管理,而各個村組織不再對會計人員擁有管理權(quán)。會計委派制,提高了村級財務(wù)管理水平,遏制住了因造假賬、侵吞集體資財而發(fā)生的違法行為。這是對獨(dú)立財務(wù)管理模式的一大改進(jìn),也是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的一個創(chuàng)新。不過,當(dāng)前村級財務(wù)管理中的會計委派制,在村級財務(wù)管理中的實(shí)施還處于初試階段,在許多方面并不是很成熟,還需要有大量的實(shí)踐和理論工作去做。會計委派制的實(shí)行要堅持以下幾個“不變”:⑴財務(wù)管理主體不變,即在村級財務(wù)管理中要堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的財務(wù)管理主體;⑵會計主體不變,村級會計核算的是本村的集體經(jīng)濟(jì)組織,要堅持這個核算主體的獨(dú)立性與整體性;⑶管理決策主體不變,村級財務(wù)管理中決策的主體是村民自治的基層組織,體現(xiàn)了廣大村民的利益,并有該組織進(jìn)行管理決策;⑷會計政策的使用權(quán)主體不變等。在此前提下,將對村級財務(wù)管理的人和事的管理權(quán)和決策權(quán)完全分離開來,特別是對會計人員的管理與會計核算與監(jiān)督工作的職能完全分離開來。

三、村賬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代管式財務(wù)管理模式

村賬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代管式財務(wù)管理模式,即在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中,實(shí)行村級賬務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理,同時由縣級單位來監(jiān)督的財務(wù)管理運(yùn)行機(jī)制。其運(yùn)行機(jī)制具體可以描述為,在堅持村集體資金所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)不變的前提下,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站建立“村級財務(wù)管理中心”,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)財務(wù)管理站的專職會計按照《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》,進(jìn)行集中統(tǒng)一核算村集體財務(wù),只代理記賬,不代管資金。而同時,各村組織撤銷會計人員,只設(shè)報賬員。定期持經(jīng)過村主要負(fù)責(zé)人簽批、村民主理財小組審查通過的單據(jù)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站,經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管站會計人員審核通過后,統(tǒng)一集中進(jìn)行會計核算。季末對各村收支情況進(jìn)行財務(wù)公開,并接受群眾監(jiān)督。縣級管理機(jī)制對這些進(jìn)行監(jiān)督和檢查。該管理模式是從90年后期開始發(fā)展起來的。90年代農(nóng)村會計制度、財務(wù)制度改革后,由過去的收付記賬法改為借貸記賬法,由于村級財務(wù)人員的水平普遍較低,不適應(yīng)記賬方式的改變,出現(xiàn)了“包包賬”、“捆捆賬”等財務(wù)管理混亂現(xiàn)象。為規(guī)避這一弊端提出了“村賬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代管的財務(wù)管理”模式。

村賬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代管的財務(wù)管理模式,與前面兩種村級財務(wù)管理模式相比,其主要的改革體現(xiàn)在對村級財務(wù)管理中的會計核算對象(即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織)實(shí)行統(tǒng)一的結(jié)算與管理,并且通過在鄉(xiāng)政府單設(shè)一個對村級財務(wù)管理的核算部門,由縣級管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和核審來加強(qiáng)對村級財務(wù)工作的管理與監(jiān)督。這種管理模式的有效實(shí)施,關(guān)鍵是處理好村級財務(wù)管理的管理主體與鄉(xiāng)政府對村級財務(wù)管理的會計核算工作受托責(zé)任的關(guān)系。但同時,在村賬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代管工作進(jìn)行中要堅決防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)平調(diào)、挪用或侵占村級資金的權(quán)利濫用現(xiàn)象;另外一方面,也要制止鄉(xiāng)財政對村級資金管理的“嚴(yán)管”,禁止鄉(xiāng)財政對村級資金的審批、審核、管理等嚴(yán)重削弱村級財務(wù)管理權(quán)的傾向。此外,在管理模式的實(shí)施中,也要防止村委會為了自身利益而掩蓋資金使用實(shí)情,瞞報、少報資金的狀況,也有可能出現(xiàn)設(shè)置“賬外賬”的違紀(jì)行為。

村賬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代管的財務(wù)管理模式的本質(zhì)是改革了現(xiàn)行農(nóng)村財務(wù)管理體制,從事前控制著手,變分散管理為集中管理。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)管賬強(qiáng)化其監(jiān)督管理職能,以村管錢維護(hù)了村社的資金所有權(quán)和使用權(quán)。與傳統(tǒng)的“獨(dú)立財務(wù)管理模式”和“會計委派制管理模式”相比較具有以下優(yōu)點(diǎn):

⑴規(guī)范了財務(wù)會計行為,實(shí)現(xiàn)了事前控制。在此種管理方式下,專職會計會嚴(yán)格按照農(nóng)業(yè)部、財政部聯(lián)合頒發(fā)的《村集體經(jīng)濟(jì)組織會計制度》,審核各村報賬員送交的原始單據(jù)或自制原始憑證,審查各項開支是否符合規(guī)定限額、是否有村支書和村主任的審批、村民理財小組的簽字蓋章等,然后再集中核算村、組集體財務(wù)。變事后控制為事前控制,變分散管理為集中管理,這就有利地減少了村干部利用職務(wù)權(quán)利進(jìn)行不合理的非生產(chǎn)性開支,較好地從源頭預(yù)防和治理腐敗問題。

⑵實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督與農(nóng)村民主監(jiān)督相結(jié)合,有利于集體資金安全、高效有序運(yùn)作。村賬鄉(xiāng)管的重點(diǎn)是賬務(wù)管理,這一模式的原則是:鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站以業(yè)務(wù)指導(dǎo)微觀管理賬務(wù)處理活動,通過賬前審核宏觀監(jiān)控村級經(jīng)濟(jì)活動及資金運(yùn)行情況,實(shí)施并強(qiáng)化其監(jiān)督管理職能;村級擁有集體資金的所有權(quán)和使用權(quán),資金動用按不同額度需經(jīng)財務(wù)負(fù)責(zé)人審批、支部村委主要領(lǐng)導(dǎo)審批、民主理財小組審批,從而加強(qiáng)了農(nóng)村財務(wù)的民主管理和民主監(jiān)督。因此,“村賬鄉(xiāng)管”模式通過賬務(wù)、資金相分離,實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督與農(nóng)村民主監(jiān)督相結(jié)合,有利于集體資金安全有序運(yùn)作。

四、村級財務(wù)結(jié)算中心式財務(wù)管理模式

村級財務(wù)結(jié)算中心是由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府組織,將全鄉(xiāng)所有村級財務(wù)核算工作集中在一起,統(tǒng)一管理、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一公布的非行政性組織。村級財務(wù)結(jié)算中心與村賬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))代管最大的不同就在于村級財務(wù)結(jié)算中心的工作是服務(wù)性的,而不隸屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的直接管理與領(lǐng)導(dǎo),不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能部門,它是一個純服務(wù)性的非盈利組織。

在村級財務(wù)結(jié)算中心的實(shí)際工作中應(yīng)該處理好以下關(guān)系:⑴結(jié)算中心與村委會之間的關(guān)系,它們之間應(yīng)該是委托代理關(guān)系,即結(jié)算中心是受委托方,村委會是委托方;⑵ 結(jié)算中心與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府之間的關(guān)系,它們之間是管理與被管理的關(guān)系,即結(jié)算中心接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理與監(jiān)督。但不能把結(jié)算中心看成鄉(xiāng)政府的一級職能部門,更不能通過結(jié)算中心任意調(diào)配資金,任意干預(yù)和管理、審批、審核等;⑶結(jié)算中心與村民之間的關(guān)系,結(jié)算中心應(yīng)該堅持為村民服務(wù)的概念,始終把為村民做好監(jiān)督助手為己任;⑷各村委會之間的關(guān)系,在結(jié)算中心的實(shí)際工作中,要防止資金的任意挪用和濫用,防止個別村委會利用結(jié)算中心的關(guān)系侵犯他村資金使用權(quán)的現(xiàn)象;⑸結(jié)算中心的監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系,在結(jié)算中心的實(shí)際工作中,要正確認(rèn)識自己的角色和地位,既要做好村民的監(jiān)督助手,又要向各級村委會提供高效優(yōu)良的服務(wù)。

村級財務(wù)結(jié)算中心的設(shè)立與運(yùn)作,仍然要堅持村級財務(wù)管理主體不變的原則,堅決制止對村級財務(wù)管理活動的干預(yù)。在實(shí)施過程中要堅持⑴財務(wù)主體不變;⑵決策主體不變;⑶會計主體不變。在村級財務(wù)結(jié)算中心的工作中堅持統(tǒng)一會計政策,統(tǒng)一核算方法,統(tǒng)一結(jié)算程序,統(tǒng)一公告時間。對村級財務(wù)結(jié)算中心所進(jìn)行的工作內(nèi)容應(yīng)該是村委會的資金管理情況,還是也包括對村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動業(yè)務(wù)核算,需要進(jìn)一步研究和討論,從我國現(xiàn)在的改革方向來看,應(yīng)將村委會所籌集和使用資金的狀況通過結(jié)算中心來核算,而對于村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)該以法人組織來看待,不能一味追求統(tǒng)一性而放棄對村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)立性法人地位的法律要求。我們在村級財務(wù)管理模式的研究中,主要是從村委會所屬資金的籌集和使用的角度來設(shè)計相應(yīng)的財務(wù)管理模式,并不包括對村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)核算。

隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國的全面推行和完善,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革也不斷適應(yīng)新形勢下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。村民委員會作為基層組織,要考慮廣大農(nóng)民群眾的切實(shí)利益,按照村民自治、村務(wù)公開、民主管理的原則等,結(jié)合國家政策的要求和宏觀經(jīng)濟(jì)形式的發(fā)展,建立健全村級財務(wù)管理制度。不僅要切實(shí)規(guī)范村級財務(wù)管理制度,同時要提高村級財務(wù)管理的效率。村級資金的管理要科學(xué)有效,所有的村級資金必須納入到村級財務(wù)管理當(dāng)中,同時村級資金的使用決策與利益分配要有民主自主權(quán),廣大村民既要參與決策、管理與監(jiān)督,其切身的利益也要得到滿足。從而農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)得到規(guī)?；⒖沙掷m(xù)的發(fā)展,克服各種矛盾,滿足廣大農(nóng)民新形勢下的新需求?？茖W(xué)建設(shè)新農(nóng)村,結(jié)合村級財務(wù)管理的理論知識,做到理論與實(shí)踐相結(jié)合,發(fā)揮我國偉大農(nóng)民群眾的創(chuàng)新精神,選擇合理的村級財務(wù)管理模式,促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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