探討“省管縣”給農(nóng)村公路建設(shè)帶來(lái)的利與弊

張　燕

摘要:我國(guó)農(nóng)村公路涉及的線多、面廣,相對(duì)資金投入較大,面臨逐步推進(jìn)“省管縣”的財(cái)政體制改革,將給農(nóng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)帶來(lái)怎樣的機(jī)遇與挑戰(zhàn),是值得我們深入探討的一個(gè)重要問題。

關(guān)鍵詞:省管縣 利與弊

1. 前言

我國(guó)現(xiàn)有的五級(jí)財(cái)政體制(即:中央-省-市-縣-鄉(xiāng)),在一定時(shí)期促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成,促進(jìn)了區(qū)域市場(chǎng)的統(tǒng)一,推進(jìn)了城市化水平的發(fā)展,但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,以及交通、通訊的發(fā)展和信息化程度的提高,原有的“市管縣”管理體制在效率上的優(yōu)勢(shì)大大削弱,地級(jí)市宏觀調(diào)控能力下降,存在“市吃縣、市刮縣、市卡縣”的現(xiàn)象,糾正這些問題,“省直管縣”是一個(gè)選項(xiàng),也是一種趨勢(shì)。

2009年7月,財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》,明確指出在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來(lái)、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面,由省財(cái)政與市、縣財(cái)政直接聯(lián)系,這標(biāo)志著我國(guó)將在未來(lái)幾年內(nèi)全面推進(jìn)三級(jí)財(cái)政體制(即:中央-省-市縣)。

2. “省管縣”帶來(lái)的機(jī)遇

2.1財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

原有的“市管縣”模式隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐漸暴露弊端,就農(nóng)村公路而言,由于基層財(cái)力緊張,出現(xiàn)承擔(dān)事權(quán)的縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)受限,財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱的情況,致使上級(jí)補(bǔ)助資金和地方配套資金不能及時(shí)、足額到位,在一定程度上影響了工程的建設(shè)進(jìn)度。挫傷了施工企業(yè)參與農(nóng)村公路建設(shè)的積極性。

“省管縣”全面實(shí)行后,市、縣人權(quán)、財(cái)權(quán)、事權(quán)統(tǒng)一、平行對(duì)省級(jí)的體制,對(duì)農(nóng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)具有重要的意義。

2.2減少管理層次 降低行政管理成本

制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙是管理層次多,辦事效率低,權(quán)力下放不夠?！笆≈惫芸h”后,將全面推進(jìn)三級(jí)財(cái)政管理體制,以取代目前的五級(jí)財(cái)政管理體制,從而減少地市級(jí)中間管理環(huán)節(jié),大大降低了行政管理成本,增強(qiáng)了省級(jí)調(diào)控能力,在項(xiàng)目規(guī)模和資金管理上杜絕了“市吃縣、市刮縣、市卡縣”的現(xiàn)象。

2.3留利于縣 促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

多年來(lái),“要想富,先修路”的理念已經(jīng)深入人心。但受制于有限的財(cái)力,沒有能力完成交通建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的任務(wù),特別是農(nóng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù),不少地方通過(guò)貸款、集資(有的甚至是“非法的”)、施工方墊付等途徑進(jìn)行公路建設(shè)。由于縣鄉(xiāng)財(cái)政配套跟不上而導(dǎo)致:一是企業(yè)參與農(nóng)村公路建設(shè)的積極性不高,二是施工單位墊資修建,加大施工風(fēng)險(xiǎn)和施工成本。

“省直管縣”實(shí)質(zhì)上是對(duì)公共行政權(quán)力和社會(huì)資源的重新分配,從根本上促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其核心思想就是“留利于縣”,通過(guò)調(diào)整財(cái)政分配利益關(guān)系,增加省直管的縣級(jí)財(cái)政留成比例,從而增加縣級(jí)地方財(cái)政收入,以便縣級(jí)財(cái)政能夠集中更多的財(cái)力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)?？h級(jí)財(cái)政對(duì)交通事業(yè)發(fā)展的投資力度也將不斷加大,更有助于農(nóng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)。

2.4有利于加強(qiáng)對(duì)縣轉(zhuǎn)移資金 技術(shù) 人才

對(duì)于貧困縣而言,由于積弱已久,不靠外力,難以擺脫貧困、得到發(fā)展?！笆」芸h”后,省必將加大對(duì)困難縣的補(bǔ)助,以促進(jìn)困難縣加快發(fā)展,增強(qiáng)發(fā)展的動(dòng)力。省一級(jí)要素發(fā)達(dá)并相對(duì)集中,而縣一級(jí)要素匱乏,為完成業(yè)務(wù)上的對(duì)接和管理上的便利,省必然加強(qiáng)對(duì)縣的人才培訓(xùn)、人才交流和設(shè)備配置,推動(dòng)縣級(jí)提高管理水平和行政效率。

2.5有效配置資源 提高資金使用效率

在原有的體制下,省對(duì)縣財(cái)政補(bǔ)助資金的分配經(jīng)過(guò)多個(gè)環(huán)節(jié),資金使用情況的檢查多頭管理又難以到位?！笆」芸h”后,省財(cái)政更加關(guān)注對(duì)縣補(bǔ)助資金的使用效果,在實(shí)現(xiàn)公共支出均等化的前提下,會(huì)傾向于將補(bǔ)助資金投向效率高的縣,在更高層次規(guī)劃全省發(fā)展格局,避免重復(fù)建設(shè)和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng),在資金、政策等方面有效配置資源。

3. 實(shí)行 “省管縣”體制,尚存在不利因素

3.1農(nóng)村公路網(wǎng)規(guī)劃銜接不暢

農(nóng)村公路線多、面廣,現(xiàn)農(nóng)村公網(wǎng)規(guī)劃、設(shè)計(jì)主要由地市農(nóng)村公路主管部門負(fù)責(zé)完成,當(dāng)?shù)氐囊?guī)劃部門由于十分熟悉所在地市與下屬縣鄉(xiāng)的情況,因而所制定的規(guī)劃具有很強(qiáng)的區(qū)域化發(fā)展特點(diǎn)。顯然,這種模式是與地市政府以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展模式相匹配的。正是在這種以地市為中心,縣鄉(xiāng)為輻射帶的規(guī)劃思路的指導(dǎo)下,地市與縣鄉(xiāng)已經(jīng)形成了相對(duì)穩(wěn)定的公路資源配置結(jié)構(gòu)和存量。然而,省直管縣實(shí)現(xiàn)后,無(wú)論由省級(jí)還是縣級(jí)政府進(jìn)行規(guī)劃,都會(huì)和原有的資源配置脫節(jié),這就可能造成不必要的浪費(fèi)以及在銜接過(guò)程中的不暢,從而造成效率的低下。

在新規(guī)劃制定的過(guò)程中,省和縣兩級(jí)政府較地市政府而言也均有劣勢(shì)。這是因?yàn)?如果由縣政府進(jìn)行公路規(guī)劃,地域管轄的有限性使其在制定規(guī)劃時(shí)缺少縣與縣之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),從而造成公路建設(shè)在縣際之間銜接的困難。而如果由省政府直接設(shè)計(jì)規(guī)劃,由于缺乏對(duì)于縣域情況的細(xì)致了解,又會(huì)出現(xiàn)過(guò)分注重宏觀布局而難以顧及區(qū)域發(fā)展需要的情況,這就可能弱化公路的網(wǎng)絡(luò)化功能和區(qū)域服務(wù)功能。

3.2管理幅度擴(kuò)大 監(jiān)管效率降低

根據(jù)交通部出臺(tái)的《縣鄉(xiāng)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理辦法》的有關(guān)規(guī)定,農(nóng)村公路的規(guī)劃、建設(shè)、技術(shù)管理和養(yǎng)護(hù)管理基本上都是由地(市、州)縣級(jí)負(fù)責(zé),因而長(zhǎng)期以來(lái),地市級(jí)在農(nóng)村公路的建設(shè)和養(yǎng)護(hù)方面也形成了一整套比較完備的監(jiān)管體系和方法

在“省直管縣”的財(cái)政改革實(shí)施后,原來(lái)由地市投資和管理的公路應(yīng)該由誰(shuí)監(jiān)管就成為一個(gè)新的問題。特別是對(duì)于農(nóng)村公路而言全省每年都有數(shù)千個(gè)項(xiàng)目,如果改由省政府直接監(jiān)管,那么面對(duì)數(shù)量眾多的縣鄉(xiāng)和工程項(xiàng)目很可能因?yàn)槿肆Y源的限制而出現(xiàn)管不過(guò)來(lái)的情況,從而造成控制力弱化,監(jiān)管效率低、質(zhì)量差的問題。相反,如果繼續(xù)由市級(jí)政府履行監(jiān)管職責(zé),那么由于前者已經(jīng)不是公路建設(shè)的投資人,因而其對(duì)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)單位的約束力較從前明顯地減弱,特別是隨著省直管縣的完全實(shí)現(xiàn),地市對(duì)縣鄉(xiāng)的行政權(quán)也會(huì)喪失,這將會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致監(jiān)管效果的惡化。

3.3中央及省級(jí)財(cái)政壓力加大

根據(jù)交通部頒發(fā)的《中華人民共和國(guó)公路管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定:“縣道建設(shè)主要依靠地方投資與民工建勤的方法實(shí)施。鄉(xiāng)道建設(shè)主要由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))自辦,或者以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))為主,由地方財(cái)政給予補(bǔ)助。邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)的縣道、鄉(xiāng)道建設(shè)可實(shí)行以工代賑的辦法”。目前,對(duì)于農(nóng)村公路的建設(shè)與養(yǎng)護(hù)投資,主要來(lái)源于地方財(cái)政補(bǔ)助,還有少數(shù)項(xiàng)目由中央財(cái)政補(bǔ)貼一部分,其中所提到的地方財(cái)政,既包括省級(jí)財(cái)政,也包括市級(jí)財(cái)政。

“省管縣”后,由于市縣兩級(jí)的財(cái)政同處一級(jí),因而市級(jí)政府不再有義務(wù)承擔(dān)縣域公路的投資,這必然導(dǎo)致公路建設(shè)管理資金缺口的加大。為了彌補(bǔ)這個(gè)缺口,原先由市級(jí)財(cái)政承擔(dān)的資金任務(wù)就不可避免地會(huì)轉(zhuǎn)嫁到省級(jí)財(cái)政或者中央財(cái)政,加劇二者的資金撥付壓力。顯然,經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的省份,這種財(cái)政轉(zhuǎn)嫁的負(fù)擔(dān)越重。如果出現(xiàn)資金撥付不能及時(shí)到位的情況,就很可能影響到公路的正常建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。

4. 完善體制 推進(jìn)“省管縣”改革

建立健全配套的管理措施,制定出完善的與省直接管理縣財(cái)政改革相適應(yīng)的一系列的農(nóng)村公路管理辦法,用改革的辦法解決發(fā)展中出現(xiàn)的新問題,抓住這個(gè)大好的發(fā)展機(jī)遇,搞好農(nóng)村公路建設(shè)與養(yǎng)護(hù)。

合理劃分省與市縣的職能,省主要對(duì)直管縣的財(cái)政進(jìn)行直管,并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán),做到該放的盡可能放,但又不能簡(jiǎn)單的一放了之。河南省在《關(guān)于擴(kuò)大部分縣(市)管理權(quán)限的意見》中,將本屬于地級(jí)市的部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán),下放給各個(gè)縣或縣級(jí)市。這些權(quán)限包括:計(jì)劃直接上報(bào)、財(cái)政直接結(jié)算、經(jīng)費(fèi)直接劃撥、項(xiàng)目直接申報(bào)、用地直接報(bào)批、證照直接發(fā)放、統(tǒng)計(jì)直接報(bào)送、政策直接享有、信息直接獲得、稅權(quán)部分?jǐn)U大等,使之管理權(quán)限被大幅度提升。

5. 結(jié)論

根據(jù)實(shí)踐,推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革,必須堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo),各地要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施狀況等有關(guān)條件,確定改革模式、步驟和進(jìn)度;必須堅(jiān)持科學(xué)規(guī)范、合理有序,要按照分稅制財(cái)政體制的要求,進(jìn)一步理順省以下政府間事權(quán)劃分及財(cái)政分配關(guān)系,增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力;必須堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn),保證市縣既得利益,尊重實(shí)際情況,妥善處理收支劃分、基數(shù)劃轉(zhuǎn)等問題,確保改革的平穩(wěn)過(guò)渡和順利運(yùn)行;必須堅(jiān)持協(xié)調(diào)推進(jìn)、共同發(fā)展,充分調(diào)動(dòng)各方發(fā)展積極性,增強(qiáng)縣域發(fā)展活力,強(qiáng)化省級(jí)調(diào)控功能,推動(dòng)市縣共同發(fā)展。

參考文獻(xiàn):

[1]財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》 人民網(wǎng)2009年.

[2]王麗珠主編 《四大困局》中國(guó)公路2009年第18期.

作者簡(jiǎn)介:張燕 ,女 經(jīng)濟(jì)師1965年10月21日出生2001年畢業(yè)于中共中央黨校函授學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理專業(yè) 研究方向:公路經(jīng)濟(jì)。