深化財(cái)政稅收體制改革的思考

胡忠毅

摘要:我國自實(shí)施財(cái)政稅收改革體制以來,順利完成了財(cái)政支出體制的優(yōu)化,預(yù)算體制的優(yōu)化,稅制轉(zhuǎn)型等任務(wù),其取得的成就是有目共睹的,為我國社會主義特色市場經(jīng)濟(jì)體制的完善做出了巨大的貢獻(xiàn)。那么在現(xiàn)如今的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境下,我國財(cái)政稅收體制如何進(jìn)行下一步的深化改革,同時(shí)如何解決目前存在的問題,都是需要進(jìn)行深度的討論。本文著重從以上幾個(gè)方面討論了財(cái)稅體制改革的意義與取得的成就,存在的問題及下一步應(yīng)從哪些方面深化改革的問題。

關(guān)鍵詞:財(cái)政稅收 改革 預(yù)算體制 稅制轉(zhuǎn)型

一、財(cái)稅體制改革的意義與取得的成就

“十一五”規(guī)劃綱要提出,“推進(jìn)財(cái)政稅收體制改革”,對推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有重大的意義。財(cái)稅體制改革能優(yōu)化社會資源配置、調(diào)節(jié)收入平衡、加強(qiáng)宏觀調(diào)控,維持經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定,能保障落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會,同時(shí)完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式,是建設(shè)社會主義文明社會的重要保障。

至今,財(cái)稅體制改革在一些重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得了重大的成果。

(一)財(cái)政支出體制的優(yōu)化。促進(jìn)了國庫集中支付、政府采購等管理制度、財(cái)政績效管理制度的深化改革,在陸續(xù)推出的一系列改革措施中,以集中采購為特征的政府采購制度、政府收支分類改革以及財(cái)政績效評估等改革措施逐步提高了財(cái)政管理的效率。優(yōu)化調(diào)整支出結(jié)構(gòu),逐步完成將我國政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變,隨著財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整,結(jié)合落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,加大了政府在公共基礎(chǔ)建設(shè)、社會服務(wù)和科技創(chuàng)新等方面的財(cái)政支出,其中教育、衛(wèi)生、社保等方面尤為重視,促進(jìn)了我國社會公共事業(yè)的發(fā)展。在農(nóng)業(yè)方面,深化農(nóng)村稅制的改革,加大農(nóng)村的財(cái)政投入,推進(jìn)農(nóng)村行政機(jī)構(gòu),農(nóng)村義務(wù)教育,縣鄉(xiāng)財(cái)政管理等體制的綜合改革,投資建立農(nóng)村新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度,完善了農(nóng)村的公共服務(wù)事業(yè)。

(二)預(yù)算體制的優(yōu)化。改革預(yù)算管理體制,加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督體制的有效性,通過部門預(yù)算制度、單一賬戶制度和收支兩條線額度制度提高了預(yù)算體制的效率,加強(qiáng)其規(guī)范性。擴(kuò)大預(yù)算管理體制的范圍,建立健全了國有資本的經(jīng)營預(yù)算制度,對國有企業(yè)改革和財(cái)政管理體制改革產(chǎn)生了重大的積極作用。

(三)稅制轉(zhuǎn)型。完成了增值稅和所得稅的改革,建立了以增值稅為主的新流轉(zhuǎn)稅體系,完成了從具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特色產(chǎn)品稅制向市場經(jīng)濟(jì)體制下新型流轉(zhuǎn)稅的轉(zhuǎn)變,維持了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長,財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例穩(wěn)定上升,提高了各級政府的行政執(zhí)行力。建立并完善了分稅制體制,優(yōu)化了中央與地方的財(cái)政收入的分配關(guān)系,增強(qiáng)了中央的財(cái)政能力和宏觀調(diào)控能力。優(yōu)化完善了轉(zhuǎn)移支付制度,加強(qiáng)了中央對地方財(cái)政的補(bǔ)助力度,利用稅收返還等一系列制度緩解了落后地區(qū)財(cái)力緊張的難題。

二、現(xiàn)有財(cái)稅體制中存在的問題

在取得重大成果的同時(shí),由于具有國家經(jīng)濟(jì)體制有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過渡性特征,從而不能完全的順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律,集中強(qiáng)調(diào)了國家宏觀調(diào)控,或者財(cái)政收入的體制的改革完善,忽視了支出體制和地方各級政府財(cái)政結(jié)構(gòu)急需轉(zhuǎn)變的需求。隨著社會經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展,這些問題便迅速暴露出來:

(一)現(xiàn)如今建立的制度存在一定的局限性。稅收體系存在缺陷,非稅收入沒有納入政府收入體系的管理范圍。稅種不健全,一些能夠調(diào)節(jié)社會分配功能的重要稅種沒有加入財(cái)稅體制中來,不能充分發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)功能。增值稅和所得稅類型設(shè)置不合理,不利于技術(shù)創(chuàng)新的進(jìn)一步發(fā)展,和社會的長期穩(wěn)定。沒有重視資源與環(huán)境稅,國有資本的經(jīng)營收入沒有納入國家財(cái)政收入的范圍。各級政府收入分配大部分呈現(xiàn)向上集中趨勢,導(dǎo)致財(cái)力不均衡,各級地方政府收支不平衡的局面。分稅制體制安排中,中央與地方收入劃分不盡合理,作為中央稅的增值稅和企業(yè)所得稅劃為中央與地方共享稅,既不利于中央宏觀調(diào)控,也不利于生產(chǎn)要素的優(yōu)化分配。分稅制改革不徹底,只在中央與省之間建立比較規(guī)范的分稅制體制,而省以下卻沒有一個(gè)行之有效的規(guī)范體制,這一點(diǎn)需要進(jìn)一步的探索。

(二)各級政府的職能與支出責(zé)任不適應(yīng),地方政府財(cái)政問題突出,地區(qū)間的財(cái)力不均衡狀態(tài)比較嚴(yán)重。各級地方政府職能劃分過于僵硬,無法應(yīng)付復(fù)雜多變得財(cái)政事物,經(jīng)常出現(xiàn)政府財(cái)力與職能不相匹配的情況。轉(zhuǎn)移支付制度不完善、結(jié)構(gòu)不合理,帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的過渡期特性,不能同時(shí)平衡縱向財(cái)政和橫向財(cái)政。稅收返還和體制補(bǔ)助比例大,既無法達(dá)到橫向均等化,在加上地方收入分布不均衡等,還擴(kuò)大了區(qū)域不平衡。一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在規(guī)模上走兩個(gè)極端,且轉(zhuǎn)移支付資金分配和管理不規(guī)范、不透明,主觀隨意性很大,負(fù)面作用大,使用效率低。

(三)預(yù)算體制改革不完全,需要進(jìn)一步深化。現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算覆蓋范圍小,導(dǎo)致資金挪用現(xiàn)象嚴(yán)重,而缺乏中長期預(yù)算或周期預(yù)算的年度預(yù)算,具有順周期作用,不利于宏觀調(diào)控和國家的發(fā)展規(guī)劃不適應(yīng)。同時(shí),預(yù)算體制缺乏必要的監(jiān)督機(jī)制,使得預(yù)算審核與審批失去本身應(yīng)有的意義。

三、深化我國現(xiàn)有財(cái)政體制的構(gòu)想

(一)結(jié)合我國基本國情和發(fā)展的需要,建立統(tǒng)籌中央與地方關(guān)系,平衡合理的分級分權(quán)財(cái)政體系。一是要合理劃分中央和地方各級政府的支出責(zé)任,適當(dāng)分擔(dān)地方政府的支出責(zé)任,在合理提高中央政府收入比例的基礎(chǔ)上,加大中央和省級政府的直接支出責(zé)任,減少地方政府的財(cái)政壓力。二是要進(jìn)一步完善分稅制,賦予地方必要的財(cái)政權(quán)力,包括地方稅種范圍的稅收立法權(quán)、減免權(quán),以及必要的債務(wù)融資權(quán),為地方財(cái)政提供相對穩(wěn)定的收入來源。

(二)完善現(xiàn)有的稅負(fù)結(jié)構(gòu),建立適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,能促進(jìn)社會發(fā)展,符合科學(xué)發(fā)展觀的稅收制度。一是要提高直接稅在國家稅收收入中的比例,逐步改變間接稅為主的稅收體系,合理調(diào)節(jié)直接稅與間接稅的比例,向“雙主體”的稅收體系轉(zhuǎn)變。二是要減輕納稅人稅外負(fù)擔(dān),調(diào)整宏觀的稅負(fù)水平,在確保政府規(guī)范性收入、取消體制外收入、減輕納稅人稅外負(fù)擔(dān)、擴(kuò)大預(yù)算管理范圍的基礎(chǔ)上,適當(dāng)提高宏觀稅負(fù)水平。三是要加快個(gè)人所得稅改革,實(shí)行綜合申報(bào)與分類扣除相結(jié)合的個(gè)人所得稅制,適當(dāng)降低工薪收入的稅收負(fù)擔(dān),及時(shí)開征物業(yè)稅,推進(jìn)資源、環(huán)境稅收體系改革。四是要圍繞創(chuàng)新型國家建設(shè)、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和國內(nèi)發(fā)展與對外開放,推進(jìn)稅收優(yōu)惠制度及相關(guān)改革。

(三)建立健全支付方式科學(xué)合理搭配、資金來源可靠穩(wěn)定的科學(xué)支付體系。一是要合理搭配一般性轉(zhuǎn)移支付與有條件的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比例,適當(dāng)提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例。二是要改革稅收返還和增值稅分享制度,穩(wěn)定轉(zhuǎn)移支付資金來源。三要改革轉(zhuǎn)移支付的分配方法,建立公開、合理、科學(xué)的資金分配制度。綜合考慮地區(qū)人口、人均占地面積、人均收入狀況和社會發(fā)展水平等因素,確定科學(xué)的測算方法。

(四)結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)、兼顧城鄉(xiāng)發(fā)展、共建和諧社會的原則,明確各級政府的支出責(zé)任,加大財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化力度,加大對社會公共服務(wù)領(lǐng)域的投入。一是要加大對農(nóng)村的生產(chǎn)建設(shè)的投入力度,加強(qiáng)國家財(cái)政對農(nóng)村建設(shè)的支持。二是要加大以改善人民生活水平為主的社會公共建設(shè)的投入,加大對科學(xué)創(chuàng)新,義務(wù)教育,公共衛(wèi)生和社會保障事業(yè)的投入,加強(qiáng)對弱勢群體的扶持力度。

(五)深化改革財(cái)政預(yù)算體制。國家中長期預(yù)算與中長期發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)的新型復(fù)式國家預(yù)算體系和相應(yīng)的預(yù)算管理體制。要擴(kuò)大國家預(yù)算覆蓋范圍、健全完善復(fù)式預(yù)算體系。國家復(fù)式預(yù)算體系應(yīng)該包括經(jīng)常性預(yù)算、資本性預(yù)算,社會保障預(yù)算以及國有資本經(jīng)營預(yù)算等,盡量把政府的所有涉及財(cái)政性收支的活動納入預(yù)算管理的框架之中。

(六)圍繞主體功能區(qū)劃分、區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化,推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度。改革一是建立轉(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定資金來源進(jìn)一步加大中央對地方和省對縣鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付力度。二是穩(wěn)步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例,改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付分配方法。三是加強(qiáng)和改進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的管理,提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率。四是完善主體功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付體系。

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