進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的思考

高云慶

〔關(guān)鍵詞〕 農(nóng)村；義務(wù)教育；經(jīng)費(fèi)保障；機(jī)制改革；

思考

〔中圖分類號〕 G467.2〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕 A

〔文章編號〕 1004—0463（2009）02（B）—0009—03

農(nóng)村義務(wù)教育是我國義務(wù)教育的基礎(chǔ)，也是教育事業(yè)發(fā)展中最為薄弱的一環(huán)。多年來，農(nóng)村義務(wù)教育一直采取“以鄉(xiāng)為主”的投入機(jī)制，中央和省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育投入很少，“最大規(guī)模的教育給了最沒錢的政府”，這在很大程度上阻礙了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。從2001年起，農(nóng)村開始實(shí)施稅費(fèi)改革，取消了教育附加費(fèi)和教育集資等收費(fèi)項(xiàng)目，使農(nóng)村義務(wù)教育陷入了更大的財政困境。

2001年5月，農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行了“以縣為主”的管理體制，中央和省級政府加大了對農(nóng)村義務(wù)教育的投入，教育經(jīng)費(fèi)短缺的局面得到很大程度的改善。為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，國家陸續(xù)實(shí)施了貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、農(nóng)村中小學(xué)危房改造工程、農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育工程、農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生“兩免一補(bǔ)”等。2005年12月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，按照“明確各級責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的基本原則，將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制（以下簡稱新機(jī)制）。中央重點(diǎn)支持中西部地區(qū)，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。新機(jī)制的主要內(nèi)容：一是全部免除農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，對家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費(fèi)提供教科書并補(bǔ)助寄宿生生活費(fèi)；二是提高農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平；三是建立農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)校舍維修改造長效機(jī)制；四是鞏固和完善農(nóng)村中小學(xué)教師工資保障機(jī)制。我省新機(jī)制實(shí)施3年來，在省、市（州）、縣（市、區(qū)）財政、教育部門的相互配合、共同努力下，進(jìn)展順利，成效顯著。

一、我省農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革取得的成效

我省新機(jī)制從2006年春季全面實(shí)施，當(dāng)年全省87個縣（市、區(qū)）農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校（含縣鎮(zhèn)和民族自治州城區(qū)）的401萬中小學(xué)生全部免除雜費(fèi)并補(bǔ)助了公用經(jīng)費(fèi)， 262萬經(jīng)濟(jì)困難家庭學(xué)生享受到了免費(fèi)教科書，53萬多名家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生得到了生活補(bǔ)助。2006年，全省投入新機(jī)制的總資金達(dá)到13.33億元，其中，免雜費(fèi)資金6.95億元, 補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)1.32億元，免費(fèi)教科書資金1.33億元,家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金1.28億元,校舍維修改造長效機(jī)制資金2.24億元。

2007年11月，財政部、教育部完善了農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制改革的有關(guān)政策。從2007年秋季學(xué)期開始，由中央財政提供資金的免費(fèi)教科書覆蓋面擴(kuò)大到農(nóng)村義務(wù)教育階段所有學(xué)生；提高了家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，具體為：小學(xué)每生每天2元，初中每生每天3元，學(xué)生每年在校天數(shù)均按250天計算，全年小學(xué)生、初中生分別補(bǔ)助500元、750元。同時，提高了全省農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)的生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造長效機(jī)制補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。2007年，全省投入總資金16.57億元，其中，免雜費(fèi)和補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)資金共計8.40億元，免費(fèi)教科書資金2.51億元，家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金2.9億元，校舍維修長效機(jī)制資金2.76億元。

從2008年春季學(xué)期開始，進(jìn)一步提高了農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校公用經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。全省共投入資金25.77億元，補(bǔ)助公用經(jīng)費(fèi)11.38億元，免費(fèi)教科書資金4.74億元, 家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生生活費(fèi)補(bǔ)助資金4.26億元,校舍維修改造長效機(jī)制資金3.1億元，中央補(bǔ)助中小學(xué)取暖費(fèi)2.29億元。農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校經(jīng)費(fèi)保障水平進(jìn)一步提高。

最近，我們深入部分農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校，對農(nóng)村義務(wù)教育階段經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制進(jìn)行了檢查和調(diào)研，我們感到市（州）、縣（市、區(qū)）兩級政府對新機(jī)制改革高度重視，組建了工作機(jī)構(gòu)，完善了各項(xiàng)制度，強(qiáng)化了財務(wù)管理，規(guī)范了各種收費(fèi)，使農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革工作取得了實(shí)實(shí)在在的效果。

一是農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平有了大幅度提高。實(shí)行新機(jī)制前，農(nóng)村中小學(xué)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)主要靠收取雜費(fèi)，財政撥款很少。實(shí)行新機(jī)制后，所有的農(nóng)村學(xué)校都拿到了中央和省級財政按學(xué)生人數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)撥付的公用經(jīng)費(fèi)。農(nóng)村中小學(xué)校長們普遍反映，公用經(jīng)費(fèi)比新機(jī)制實(shí)施前增加了2～3倍，有效地保障了學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)。農(nóng)村中小學(xué)校長不再為公用經(jīng)費(fèi)發(fā)愁了，可以集中精力抓學(xué)校管理、抓教學(xué)改革了。

二是政府和學(xué)校的管理水平有了新的提高。新機(jī)制的實(shí)施，從法律和制度層面強(qiáng)化了政府對義務(wù)教育的責(zé)任，將學(xué)校的一切收支納入預(yù)算管理，保證了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的來源，同時也促使學(xué)校強(qiáng)化科學(xué)管理，民主理財，提高管理水平。

三是農(nóng)民的教育負(fù)擔(dān)得到減輕，許多輟學(xué)的農(nóng)村兒童又回到了學(xué)校。新機(jī)制實(shí)施以后，平均每個小學(xué)生年減負(fù)250元以上，初中生350元以上，農(nóng)民群眾從新機(jī)制改革中得到了實(shí)實(shí)在在的好處。到目前為止已經(jīng)有3.8萬名輟學(xué)的貧困兒童重返校園，隨著新機(jī)制各項(xiàng)政策的落實(shí)，這個數(shù)字還將增加。多年來一直困擾我省的農(nóng)村義務(wù)教育輟學(xué)率偏高問題得到有效緩解。

二、關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的思考

新機(jī)制實(shí)施以后，雖然通過中央和省級財政的專項(xiàng)補(bǔ)助，基本保證了學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和教師基本工資的按時足額發(fā)放，但從建設(shè)公共財政體制的角度來看，新機(jī)制仍然沒有擺脫以籌措足夠教育經(jīng)費(fèi)為目標(biāo)的制度設(shè)計，帶有明顯的過渡色彩，還需要進(jìn)一步完善和規(guī)范。

從農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制演變的內(nèi)在邏輯出發(fā)，結(jié)合財政體制改革的目標(biāo)要求，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制進(jìn)一步完善的目標(biāo)是：構(gòu)建公共財政框架下規(guī)范的公共義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入與管理體制。按照美國教育財政學(xué)家G·S·本森判斷一個合適的義務(wù)教育財政體制運(yùn)行績效的三個標(biāo)準(zhǔn)（充足性、效率、公平），規(guī)范的公共義務(wù)教育投入與管理體制應(yīng)該滿足三個要求：一是能為義務(wù)教育提供充足的經(jīng)費(fèi)，并且隨著經(jīng)濟(jì)增長，義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入也能隨之增加；同時，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)增長能滿足其成本支出的變化。二是盡可能地合理分配義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，提高經(jīng)費(fèi)使用效率。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)配置與使用是否有效率，主要看是否全面推進(jìn)素質(zhì)教育，提高了教育教學(xué)質(zhì)量；是否提高了入學(xué)率，降低了輟學(xué)率；是否做到了民主理財，讓教育經(jīng)費(fèi)使用過程受到監(jiān)督與制約。三是確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分配公平。義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的分配公平具體包括三層含義：第一層含義是義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在地區(qū)間的分配是公平的，也就是適齡兒童無論生活在哪個地區(qū)，都能享受大致相等的義務(wù)教育服務(wù)水平；第二層含義是同一地區(qū)內(nèi)學(xué)校間的經(jīng)費(fèi)投入是公平的，學(xué)生擇校不是為了獲取優(yōu)質(zhì)教育資源，主要是基于個人偏好選擇不同的特色學(xué)校；第三層含義是確保處境不利的兒童能得到額外的財政支持，以保障所有適齡兒童享受義務(wù)教育的權(quán)利。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要我們做好以下幾項(xiàng)工作：

一是盡快研究確定最低義務(wù)教育的服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn)，圍繞這一基本標(biāo)準(zhǔn)核算其成本和經(jīng)費(fèi)需求，根據(jù)經(jīng)費(fèi)需求確定生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，并按各級政府的分擔(dān)比例足額安排經(jīng)費(fèi)投入。同時，進(jìn)一步規(guī)范各級政府義務(wù)教育財政撥款的形式，建立健全投入責(zé)任到位的監(jiān)督檢查機(jī)制。

二是進(jìn)一步加大投入，切實(shí)改善辦學(xué)條件。新機(jī)制保障了農(nóng)村中小學(xué)最基本的公用經(jīng)費(fèi)支出，但農(nóng)村中小學(xué)的辦學(xué)條件并沒有從根本上得到改觀，生活用房短缺、實(shí)驗(yàn)條件差、音體美器材和取暖設(shè)施不足的矛盾依然存在。由于義務(wù)教育是溢出效應(yīng)很強(qiáng)的公共產(chǎn)品，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，基層政府對義務(wù)教育的投入缺乏足夠的動力，再加上我省縣（市、區(qū)）級財政普遍比較困難，因此，改善農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件需要中央和省級財政的大力支持。建議中央和省級財政在加大轉(zhuǎn)移支付力度，確保農(nóng)村中小學(xué)教師工資和津、補(bǔ)貼按時足額發(fā)放的同時，結(jié)合農(nóng)村中小學(xué)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市化進(jìn)程，設(shè)立專項(xiàng)資金，啟動并實(shí)施二期寄宿制建設(shè)工程、農(nóng)村中小學(xué)取暖設(shè)施改造工程、農(nóng)村中小學(xué)實(shí)驗(yàn)儀器設(shè)備配套工程等項(xiàng)目，以盡快縮小農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校在辦學(xué)條件方面存在的差距，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

三是按照“以縣為主”的義務(wù)教育管理體制，切實(shí)落實(shí)縣（市、區(qū)）級政府在義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入和管理方面的責(zé)任。新機(jī)制的經(jīng)費(fèi)投入雖然以中央和省級財政為主，但在經(jīng)費(fèi)管理方面縣（市、區(qū)）級政府是主體。因此，要進(jìn)一步落實(shí)縣（市、區(qū)）級政府的責(zé)任，確保新機(jī)制的各項(xiàng)資金及時分解撥付到學(xué)校；要認(rèn)真落實(shí)本級財政應(yīng)承擔(dān)的專項(xiàng)資金，確保對農(nóng)村義務(wù)教育的原有投入不減少，并在財力許可的情況下逐年增加；在新機(jī)制實(shí)施中，市（州）、縣（市、區(qū)）只承擔(dān)了20%的家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生的生活費(fèi)補(bǔ)助和25%的校舍維修改造資金，在新機(jī)制投入的總資金中，是很少的一部分，但從這三年的落實(shí)情況來看，并不盡如人意，有些縣（市、區(qū)）并沒有落實(shí)到位。要規(guī)范義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)管理，切實(shí)加強(qiáng)對學(xué)校財務(wù)工作的管理和指導(dǎo)，有條件的縣（市、區(qū)）要在教育行政部門設(shè)立資金結(jié)算管理中心，對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)實(shí)行“校財局管”。

四是健全完善農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算制度，提高資金使用效益。要認(rèn)真貫徹落實(shí)省財政廳、教育廳制訂并印發(fā)的《甘肅省農(nóng)村義務(wù)教育階段中小學(xué)預(yù)算管理暫行辦法》，建立健全規(guī)范的農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算制度。要切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算編制工作的指導(dǎo)和培訓(xùn)，讓每一位校長和相關(guān)財務(wù)人員熟練掌握預(yù)算編制的具體方法。認(rèn)真做好預(yù)算編制的基礎(chǔ)性工作，實(shí)事求是地編好預(yù)算；預(yù)算的內(nèi)容要全面，數(shù)據(jù)要真實(shí)，安排要具體，使用要嚴(yán)格。要將學(xué)校全部收支納入預(yù)算，按照政策規(guī)定開支公用經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排，做到不重復(fù)、不遺漏，不在預(yù)算之外保留收支項(xiàng)目。市（州）、縣（市、區(qū)）和學(xué)校要通過建立健全預(yù)算制度，實(shí)現(xiàn)“四個確?！?，即確保教師的合理收入，確保學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保校舍安全，確保家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生上得起學(xué)。

五是加大對新機(jī)制監(jiān)督檢查的力度。各市（州）、縣（市、區(qū)）教育行政部門要積極協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)丶o(jì)檢、監(jiān)察、審計、財政、發(fā)改等相關(guān)部門，充分發(fā)揮各職能部門的作用，結(jié)合實(shí)際，建立一套行之有效的監(jiān)督檢查和工作評估機(jī)制。要協(xié)同有關(guān)部門，加大行政監(jiān)察力度，對違反規(guī)定的單位和個人進(jìn)行嚴(yán)肅懲處。要建立和完善監(jiān)督舉報制度，設(shè)立并公布監(jiān)督舉報電話，主動接受社會和輿論監(jiān)督。要積極會同當(dāng)?shù)貙徲嫴块T，強(qiáng)化對改革資金的專項(xiàng)審計工作。各市（州）、縣（市、區(qū)）教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要把新機(jī)制的實(shí)施作為一項(xiàng)重要內(nèi)容，定期進(jìn)行督察。教育系統(tǒng)內(nèi)部還要建立和完善“省包市(州)、市(州)包縣（市、區(qū)）、縣（市、區(qū)）包學(xué)?！钡墓ぷ鳈C(jī)制，層層抓督辦，層層抓落實(shí)。