《有效存款保險制度核心原則》評介及對我國的借鑒

解正山

摘要：如何建立科學(xué)合理的存款保險制度，向來是各國金融監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)討論的重點。一些國際金融組織也紛紛嘗試建立可被接受的國際規(guī)范與指導(dǎo)原則。巴塞爾銀行監(jiān)管委員會與國際存款保險人協(xié)會共同制定的《有效存款保險制度核心原則》是這一進程中最受矚目的成果之一。對這一最新進展的考察與研究有助于我們進一步認識存款保險與銀行破產(chǎn)之間的內(nèi)在聯(lián)系，對我國建立存款保險制度也具有啟發(fā)與借鑒意義。

關(guān)鍵詞：存款保險；核心原則；銀行破產(chǎn)

中圖分類號：F830文獻標識碼：A文章編號：1006-1428(2009)10-0053-06

作為金融監(jiān)管當局的一種保護性的事后監(jiān)管措施，存款保險制度在保護存款人利益、增強公眾對銀行體系的信心、維護金融秩序等方面的價值已被國際社會普遍接受，該制度側(cè)重于銀行產(chǎn)生問題后的處理(銀行破產(chǎn)處置)，是一國金融監(jiān)管體系的重要組成部分。因此，2006年10月，巴塞爾銀行監(jiān)管委員會在《有效銀行監(jiān)管核心原則》(修訂版)中明確指出，精心設(shè)計的存款保險制度有助于降低道德風(fēng)險、提高公眾對銀行體系的信心、防范問題銀行風(fēng)險的擴散，但卻未據(jù)此制定存款保險制度的相關(guān)指引。2008年2月，國際存款保險人協(xié)會(IADI)則根據(jù)其成員國實踐創(chuàng)建了一套存款保險制度的核心原則。2008年7月巴塞爾委員會與IADI成立聯(lián)合工作組擬以IADI公布的原則為基礎(chǔ)建立一套國際通用的存款保險規(guī)范，并于2009年3月頒布《有效存款保險制度核心原則》(共18條，下稱《核心原則》)。原則反映了存款保險制度的國際規(guī)范與指導(dǎo)原則的發(fā)展趨勢，對各國建立或改革存款保險制度具有重要的參考價值。本文以我國存款保險立法進程中需要處理的若干問題為視角，分析《核心原則》的相關(guān)規(guī)定及其對我國的借鑒意義。

一、存款保險制度公共政策目標的確立

公共政策目標是公共政策的組成部分，通常包含政府意圖的正式與非正式表達并意圖展現(xiàn)所要達到的目的。對于存款保險制度政策目標問題，《核心原則》第1條規(guī)定：“建立存款保險制度或改革現(xiàn)有制度的第一步是要詳細闡明其期望達到的公共政策目標，這些目標應(yīng)當正式公布并與存款保險制度的設(shè)計很好地融為一體。存款保險制度的主要目標對穩(wěn)定金融體系、保護存款者利益多有助益?！闭{(diào)查表明，各國地區(qū)存款保險制度的公共政策目標大同小異，且都通過正式立法或以立法導(dǎo)言形式予以明確規(guī)定，如《加拿大存款保險公司法》就將存款保險政策目標設(shè)定為：為成員機構(gòu)存款損失提供保險、促進金融體系穩(wěn)定、將存款保險公司的損失風(fēng)險最小化等；另如我國臺灣地區(qū)的《存款保險法》，其設(shè)定的政策目標是保護存款人利益、維護金融體系的秩序、促進金融業(yè)健康發(fā)展等。《核心原則》正是基于上述實踐經(jīng)驗而強調(diào)指出，存款保險制度的公共政策目標不僅應(yīng)以法律形式進行明確規(guī)定，還應(yīng)將其落實在具體的制度設(shè)計中，以凸顯存款保險的價值功能。

正如《核心原則》所指出的，制定存款保險體系的第一步就是要明確其要達到的公共政策目標?？紤]到目前的金融運行環(huán)境。我國存款保險體系可以考慮確立如下的政策目標：保護小額存款人利益(機構(gòu)存款人及其他如銀行、保險公司等債權(quán)人不受存款保護)；對投保問題金融機構(gòu)實施破產(chǎn)監(jiān)管；維持銀行體系的穩(wěn)定與健康發(fā)展；促進銀行業(yè)的公平競爭等。其實，確立政策目標需要考慮的因素通常包括國家的經(jīng)濟狀況、法律與監(jiān)管框架、銀行體系的結(jié)構(gòu)、會計、監(jiān)管及審計標準、披露制度等，而且政策目標的確立是一個持續(xù)的過程。因此。存款保險政策目標需要因應(yīng)一國金融行業(yè)的變化而適時地予以評估與調(diào)整。還有一個不容忽視的問題就是避免道德風(fēng)險。這實際上是存款保險制度需要解決的最重要的政策目標之一?！逗诵脑瓌t》認為，道德風(fēng)險應(yīng)通過合理設(shè)計存款保險制度(如限制投保數(shù)額、排除特定類型存款人、實行不同的或經(jīng)風(fēng)險調(diào)整的費率等)以及金融體系安全網(wǎng)的其他因素(如良好的公司治理、穩(wěn)健的風(fēng)險管理、有效的市場約束以及強健的審慎監(jiān)管與法律框架)予以降低。因此，作為一個隱含的且需要著重解決的政策目標。避免道德風(fēng)險應(yīng)貫穿于存款保險制度設(shè)計的始末。

二、存款保險之公眾意識的培育與治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

公眾對存款保險體系的認識至關(guān)重要，其直接關(guān)系到存款保險體系的運行效果。之所以要培養(yǎng)公眾對存款保險體系的認識，主要原因在于存款保險體系道德風(fēng)險的表現(xiàn)形式之一就是“由于存款保險對存款人利益提供了保護，因而降低了存款人的風(fēng)險防范意識，漠視對銀行業(yè)務(wù)和經(jīng)營活動的必要注意與監(jiān)督”。為增進公眾對存款保險體系的認識，《核心原則》第12條規(guī)定：“為確保存款保險制度的有效性，有必要持續(xù)地告知公眾存款保險制度的益處與局限性?！薄逗诵脑瓌t》認為，公眾對存款保險的存在及運行機制的認識在構(gòu)建運行良好的存款保險制度的基礎(chǔ)方面發(fā)揮著非常重要的作用，所有的存款保險人均應(yīng)明確制定公眾意識培育計劃(Public Awarene8s Pmgmm)以持續(xù)地促進公眾對存款保險制度的認識、增強公眾的信心。因為，成功的公眾意識培育計劃既有助于建立公眾對存款保險以及金融體系安全與穩(wěn)健的信心。也有助于確立存款保險人的可信度與權(quán)威、增強公眾對存款保險特征的認識并加深公眾對該制度的了解。

公眾意識的培育是一個持續(xù)的過程，對于公眾意識培養(yǎng)計劃的制定與執(zhí)行，存款保險人或負責(zé)建立存款保險的機構(gòu)應(yīng)首先在普通公眾、存款人、成員銀行、媒體、立法者及相關(guān)的機構(gòu)等目標受眾中界定主要受眾與次要受眾，運用多樣的交流工具與渠道向目標受眾傳遞盡可能多的信息(如對存款保險概念及其運行機制的分析與介紹)，以增加公眾的認知水平，建立公眾對存款保險與銀行體系的信心，增強對金融消費者的保護。正如國際存款保險人協(xié)會所指出的，對于新建的存款保險機構(gòu)來說，其最重要的一項工作就是促進公眾對存款保險制度的了解與認識并著重強調(diào)該制度的優(yōu)勢與局限性，以消弭公眾對該制度的期望落差。由于我國一直實行隱性的政府全額擔保體制，如果現(xiàn)在或?qū)硐蛴邢薹秶拇婵畋ｋU體系轉(zhuǎn)變，就更應(yīng)借鑒巴塞爾委員會與國際存款保險人協(xié)會的相關(guān)建議，盡早進行存款保險公眾意識的培育工作，以建立存款保險制度有效運行的基礎(chǔ)環(huán)境。正如《核心原則》第10條所規(guī)定的，“當一國決定從全額擔保向有限范圍的存款保險體系轉(zhuǎn)變或改變現(xiàn)有的全額擔保制度，就應(yīng)當在該國環(huán)境允許的限度內(nèi)盡快實施”，且“決策者應(yīng)當密切關(guān)注轉(zhuǎn)型期的公眾態(tài)度與期望”。

公眾意識的持續(xù)培育只是奠定了存款保險制度運行的外部環(huán)境基礎(chǔ)，存款保險本身的良好治理也是其功能發(fā)揮的強有力保障。研究表明，存款保險機構(gòu)的性質(zhì)既不同于純粹的行政機關(guān)，它需要市場化運作、遵循市場規(guī)律，也不屬于普通的商業(yè)保險公司，它擔負著重要的公共職能，對維護金融穩(wěn)定，防

范和化解金融風(fēng)險意義重大。因此，《核心原則》第5條規(guī)定：“存款保險人在業(yè)務(wù)上應(yīng)具有獨立性、透明度與問責(zé)性，并免受不當?shù)恼魏托袠I(yè)影響?！焙苊黠@，《核心原則》明確指出了存款保險體系有效治理的關(guān)鍵因素：獨立性、透明度、問責(zé)性以及完整性(Integrity)。為確保獨立性與問責(zé)制的實現(xiàn)，《核心原則》第13條進一步規(guī)定，存款保險人或就職于該機構(gòu)的任何個人在履行其職責(zé)時基于忠實義務(wù)而做出的決策與行為免受追訴，但要求行為人遵循適當?shù)睦鏇_突規(guī)則與行為準則以保持問責(zé)性。這種法律保護機制(如對存款保險機構(gòu)的法定豁免、行為人履行正常職責(zé)時的行為免受民事或刑事責(zé)任以及適當?shù)难a償規(guī)定等)應(yīng)在立法或銀行破產(chǎn)管理程序中進行明確規(guī)定。

一般認為，對存款保險人或其高管的法定保護可有效降低他們在履行職責(zé)時的懈怠，特別是在針對問題銀行需要做出早期診斷、及時地進行監(jiān)管介入及破產(chǎn)處置時更需要這種法定保護，既可消除行為人的后顧之憂，也可避免針對問題銀行做出相關(guān)決策的遲延，但這種法律保護機制還應(yīng)與明確的問責(zé)制保持一致，即需要為存款保險人或其高管的免責(zé)確立明確的邊界。為此，存款保險人的權(quán)責(zé)應(yīng)明確規(guī)定并應(yīng)受到經(jīng)常性的外部審計與檢查，確立明確的問責(zé)制；應(yīng)基于專業(yè)知識與技能任命存款保險人管理機構(gòu)成員及其他高管，后者基于忠實義務(wù)而做出的決策與行為或存在的疏忽受法律保護，以確保存款保險人業(yè)務(wù)上的獨立性，但存款保險人應(yīng)適當披露與其行為、治理結(jié)構(gòu)及實踐、財務(wù)報告等有關(guān)的信息，保持合理的透明度。毋庸置疑，治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有助于增加存款保險體系的完整性、可信度及合法性。我國的存款保險體系也應(yīng)基于這一原則，并根據(jù)我國的實際，建立完善的存款保險治理機制，結(jié)合良好的外部環(huán)境，促進其發(fā)揮應(yīng)有的功能。

三、存款保險機構(gòu)與其他銀行監(jiān)管者之間的合作與協(xié)調(diào)

金融穩(wěn)定論壇曾在其發(fā)布的《存款保險指南》中指出，當金融安全網(wǎng)功能由不同機構(gòu)(如中央銀行與其他專門的銀行監(jiān)管機構(gòu))承擔時，與此相關(guān)的信息共享、權(quán)責(zé)分配以及不同功能間的協(xié)調(diào)等問題就會趨于復(fù)雜，亟需清晰而明確地予以解決。作為這一問題的回應(yīng)，《核心原則》第6條規(guī)定：“在開展日常業(yè)務(wù)及與特定銀行聯(lián)系的基礎(chǔ)上。存款保險人與其他金融安全網(wǎng)參與者之間應(yīng)建立密切聯(lián)系與信息共享的合作框架。這些信息應(yīng)準確及時(必要時還應(yīng)保密)，且信息共享與合作安排應(yīng)制度化?！庇纱丝梢?，建立金融安全網(wǎng)參與者之間的合作與協(xié)調(diào)應(yīng)成為各國建立或改革存款保險體系時應(yīng)予解決的重要問題之一。因為金融安全網(wǎng)參與者之間的職權(quán)(包括監(jiān)管職能)具有潛在的沖突性，為了避免增加受監(jiān)管銀行的負擔，包括存款保險人在內(nèi)的各銀行監(jiān)管機構(gòu)的密切合作與協(xié)調(diào)(如信息共享、監(jiān)管分工與合作)至關(guān)重要。

通常，設(shè)計得當?shù)拇婵畋ｋU制度應(yīng)作為運行良好的金融安全網(wǎng)的組成部分，從而構(gòu)成由謹慎監(jiān)管、最后貸款人(最后貸款人作為一種銀行破產(chǎn)防范法律制度，其不僅是一種宏觀貨幣政策工具，體現(xiàn)中央銀行作為“銀行的銀行”的地位，也是一種銀行監(jiān)管的工具)、存款保險以及銀行破產(chǎn)解決機制組成的事前預(yù)防性監(jiān)管與事后保護性監(jiān)管的協(xié)同體系。金融安全網(wǎng)參與者之間的權(quán)力與職責(zé)分配是一個公共政策的選擇問題，需要各國根據(jù)本國的實際進行安排。因此，在確定金融安全網(wǎng)基本構(gòu)成后，一國政府應(yīng)對金融安全網(wǎng)參與者在正常時期與非常時期的各自功能進行評估與配置。根據(jù)《核心原則》第3條及第4條的規(guī)定。存款保險人的職責(zé)應(yīng)予以正式規(guī)定并應(yīng)與法定的公共政策目標相一致：為確保存款保險人能切實履行職責(zé)，其應(yīng)被授予所有必要的且經(jīng)明確規(guī)定的權(quán)力。至于金融安全網(wǎng)參與者之間的協(xié)調(diào)。國際存款保險人協(xié)會在其調(diào)查報告中指出，應(yīng)明確地對金融安全網(wǎng)參與者的權(quán)力與職責(zé)進行分配，在建立協(xié)調(diào)框架的過程中應(yīng)擴大各自職責(zé)的透明度。最為重要的是應(yīng)通過立法、諒解備忘錄、法律協(xié)議或綜合運用這些手段對各個機構(gòu)的權(quán)力進行明確規(guī)定。

金融安全網(wǎng)參與者的權(quán)責(zé)配置與一國銀行破產(chǎn)法律體系及監(jiān)管機構(gòu)框架密切相關(guān)。其實。建立銀行破產(chǎn)法律體系與機構(gòu)框架，應(yīng)綜合考慮下列因素：適用于破產(chǎn)銀行的法律框架的穩(wěn)定性與可預(yù)見性；確保問題銀行遵從市場力量和嚴格的監(jiān)管措施，維持銀行破產(chǎn)的可能性；明確規(guī)定銀行監(jiān)管機構(gòu)、存款保險機構(gòu)以及其他可能介入銀行破產(chǎn)的機構(gòu)(如法院)的權(quán)力，上述各機構(gòu)的職權(quán)應(yīng)充分且互不沖突；保證銀行監(jiān)管機構(gòu)有強大的權(quán)力和強烈的愿望采取快速有效的措施；確保銀行監(jiān)管機構(gòu)及其履行職責(zé)上的獨立性、免受政治因素的干擾。由此可見，存款保險機構(gòu)與其他銀行監(jiān)管者之間的合作與協(xié)調(diào)在很大程度上取決于存款保險立法與銀行金融機構(gòu)破產(chǎn)立法的協(xié)調(diào)。在這種相互協(xié)調(diào)的法律框架中對金融安全網(wǎng)參與者的角色分工進行界定與區(qū)分，盡量避免在處置問題銀行時出現(xiàn)監(jiān)管重疊或監(jiān)管空白。正如《核心原則》所指出，如果沒有相關(guān)法律的配套或現(xiàn)存的法律制度與存款保險制度無法相容的話，后者將無法正常地發(fā)揮其功能。因此，應(yīng)該建立一套完善的包括公司法、破產(chǎn)法、銀行法、金融消費者保護法以及私人財產(chǎn)法在內(nèi)的法律框架。就此而言，我國目前的立法現(xiàn)狀基本上滿足了存款保險制度所需的法律環(huán)境。

值得注意的是，我國銀行破產(chǎn)適用普通破產(chǎn)法。且法律已授權(quán)國務(wù)院金融監(jiān)督管理機構(gòu)啟動銀行破產(chǎn)程序。這樣規(guī)定的合理性在于：一方面。銀行監(jiān)管機構(gòu)擁有頒發(fā)許可證和實施謹慎監(jiān)管的權(quán)力，由它決定某家銀行是否面臨需要介入的嚴重財務(wù)困難是完全恰當?shù)模涣硪环矫?，包括存款人在?nèi)的債權(quán)人對銀行經(jīng)營狀況及財務(wù)信息知之甚少，一旦他們?yōu)闇p少自己的損失而過快啟動銀行破產(chǎn)程序，將可能引發(fā)乃至惡化銀行的財務(wù)問題甚至導(dǎo)致擠兌。據(jù)此，我國在建立存款保險制度時，可對銀行監(jiān)管機構(gòu)與存款保險人的具體職責(zé)作如下分工：預(yù)防破產(chǎn)方面。前者進行一般性監(jiān)管。后者進行例外性監(jiān)管；銀行破產(chǎn)重組或清算方面，前者進行宏觀決策、啟動程序，后者則微觀運作、具體執(zhí)行。也就是說，可將后者的功能定位為事務(wù)性管理執(zhí)行機構(gòu)。之所以這樣規(guī)定，是考慮到存款保險機構(gòu)在因銀行破產(chǎn)而償付存款后即代位取得銀行存款人的權(quán)利，并將在隨后的破產(chǎn)程序中可能扮演具有利益沖突的雙重角色：一方面作為破產(chǎn)銀行的接管人或清算人，另一方面可能因存款在破產(chǎn)中享有優(yōu)先權(quán)而成為優(yōu)先債權(quán)人。因此。為避免上述沖突引發(fā)道德風(fēng)險，在銀行破產(chǎn)處置中“管理銀行破產(chǎn)的職責(zé)就不能單獨授予存款保險機構(gòu)，而應(yīng)由銀行監(jiān)管機構(gòu)或其他機構(gòu)主管銀行破產(chǎn)程序”。

四、問題銀行救助：銀行破產(chǎn)解決方案的設(shè)計

早期介入與嚴格的退市政策對抑制銀行經(jīng)營管理中存在的問題非常關(guān)鍵，它既可強化謹慎監(jiān)管的實施、阻止銀行從事不穩(wěn)健的業(yè)務(wù)，也能確保在銀行業(yè)內(nèi)貫徹公平的游戲規(guī)則，更重要的是，它能避免更大

的損失與風(fēng)險的傳播。因此，《核心原則》第15條規(guī)定，存款保險人應(yīng)作為提供問題銀行早期診斷、及時介入與解決方案的金融體系安全網(wǎng)的一部分，并根據(jù)明確的標準盡早地對某個銀行是否處于或即將處于嚴重的財務(wù)困難做出判斷?？梢钥闯?，《核心原則》既強調(diào)存款保險人應(yīng)作為金融安全網(wǎng)的一部分實施早期介入與退市政策。也特別指出監(jiān)管介入與退出市場應(yīng)基于明確的標準(介入與退市標準各國不盡相同，一般包括滿足資本充足率的能力、流動性水平、資產(chǎn)價值與質(zhì)量的惡化、銀行從事不安全與不謹慎的業(yè)務(wù)等)，這將對包括存款保險人在內(nèi)的金融安全網(wǎng)參與者選擇恰當?shù)慕槿霑r間產(chǎn)生直接的影響。其實，上述規(guī)定與巴塞爾委員會《有效銀行監(jiān)管核心原則》第22條的規(guī)定是一致的，兩者都強調(diào)了依據(jù)一定標準實施早期介入與嚴格的退市政策的必要性。

考慮到存款保險人與銀行監(jiān)管當局的職責(zé)分工，在實施監(jiān)管介入與破產(chǎn)處置時，其應(yīng)被授予下列權(quán)力：接受或拒絕新的投保銀行機構(gòu)、終止成員銀行的投保資格(但應(yīng)與銀行監(jiān)管當局協(xié)商終止的時間)：進行現(xiàn)場檢查、執(zhí)行盡職調(diào)查、查閱存款人信息；建立處置系統(tǒng)性銀行危機的法定機制(破產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)行權(quán))；對問題銀行董事、經(jīng)理等高級職員以及內(nèi)部與外部審計人員不當行為的追訴權(quán)等。問題銀行的合理處置不僅關(guān)系到銀行業(yè)的穩(wěn)定與安全，也將對市場競爭產(chǎn)生影響。為降低救助問題銀行產(chǎn)生的負面影響，《核心原則》第16條規(guī)定：“有效的破產(chǎn)解決程序應(yīng)確保存款保險人能滿足其職責(zé)，包括及時、準確且公平的存款償付：將破產(chǎn)處置成本及市場扭曲程度最小化：將資產(chǎn)價值恢復(fù)到最大；通過法律行動增強對疏忽或其他不當行為的約束?！睋?jù)此，《核心原則》確立了明確的問題銀行救助原則：成本最小化原則、效益最大化原則、維持市場約束(市場化)及公平對待債權(quán)人原則等。在歐美對問題銀行救助的實踐中，上述原則或多或少被應(yīng)用。如美國1991年《聯(lián)邦存款保險公司改善法案》即提出處理成本最小化原則，并開始引入早期糾正措施。

銀行破產(chǎn)畢竟不同于普通的商業(yè)公司破產(chǎn)，其需要在最大程度上保護公共利益和整體經(jīng)濟利益。因此。《核心原則》第16條進一步規(guī)定：“存款保險人或其他相關(guān)的金融安全網(wǎng)參與者應(yīng)有權(quán)建立一套靈活的機制、通過促使某個合適的機構(gòu)購并破產(chǎn)銀行資產(chǎn)或承接其債務(wù)，從而維持關(guān)鍵銀行的功能?！备鶕?jù)這一原則，在監(jiān)管當局能夠確保問題銀行“關(guān)乎全局的功能”(Systemically Relevant Functions)得以保留的情況下?！疤蟛荒艿埂焙汀跋到y(tǒng)性風(fēng)險”之類的觀點已不能成為阻止銀行破產(chǎn)的借口。這就要求作為銀行破產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)行機構(gòu)的存款保險人建立一套有效的處置程序與政策，包括如何適用最低成本方案、如何解決大型銀行破產(chǎn)的系統(tǒng)性風(fēng)險、如何避免在某個特定市場或區(qū)域內(nèi)銀行業(yè)務(wù)的混亂以及在危機持續(xù)惡化時有何種可供使用的緊急替代方案等。目前廣泛使用的操作程序主要有存款償付、購買與承接交易、營業(yè)銀行援助(0pen Bank Assistance)以及橋梁銀行等，這些解決方案各有利弊。但無論如何，“那種認為市場交易需要成本，政府校正手段沒有任何代價的觀點是不可取的，并被實證為虛假的結(jié)論?！?/p>

反觀我國，隨著2007年新的《企業(yè)破產(chǎn)法》的頒行，特別是該法第134條初步建立了包括商業(yè)銀行在內(nèi)的金融機構(gòu)破產(chǎn)的法律框架，對金融機構(gòu)破產(chǎn)的原因及標準、破產(chǎn)處置程序、監(jiān)管當局在破產(chǎn)處置中的地位等基本方面做了原則性規(guī)定。但是，這種原則性的法律框架還不足以為及時介入或關(guān)閉問題銀行提供足夠的支持，還缺乏針對金融機構(gòu)破產(chǎn)的特殊性而制定的清晰且有序的破產(chǎn)規(guī)范。因此，《企業(yè)破產(chǎn)法》第134條第2款規(guī)定：“金融機構(gòu)實施破產(chǎn)的，國務(wù)院可以依據(jù)本法和其他有關(guān)法律的規(guī)定制定實施辦法?！边@種“實施辦法”的制定不僅應(yīng)考慮存款保險立法的需要，還應(yīng)考慮銀行破產(chǎn)的特殊性與敏感性。對于決策者來說，問題銀行的有序退出是其理想目標，就此而言，選擇建立一套專門的銀行破產(chǎn)制度值得考慮。在這一體制中(銀行破產(chǎn)解決方案)應(yīng)當允許有更大的靈活性去選擇除清算以外破產(chǎn)銀行資產(chǎn)價值最大化的最佳方案，為避免無效率和時間延遲、促進破產(chǎn)解決程序和法律適用的統(tǒng)一性，破產(chǎn)銀行的重組或清算權(quán)應(yīng)授予一個單獨的機構(gòu)(銀行監(jiān)管當局與存款保險機構(gòu)可成立聯(lián)合工作組作為破產(chǎn)管理人或清算人)。另外，在保證自由競爭、保障納稅人利益的前提下。明確界定政府援助措施實施的條件，確保在實施政府援助措施之前已經(jīng)用盡了私營機構(gòu)的救濟途徑。

五、結(jié)語：對《核心原則》的總體評價

《核心原則》除上述論及的內(nèi)容外，還包括強制性會員資格、存款保險范圍、融資、存款保險人跨界合作、償付存款人以及恢復(fù)重建等內(nèi)容，涵蓋了存款保險制度的核心方面?！逗诵脑瓌t》是一套關(guān)于有效存款保險制度的自愿性框架(巴塞爾委員會一再表示其核心文件不具備法律強制力)，各國如果認為有必要，可將其作為補充措施加以適用。其并未被設(shè)計成包含了每一個銀行體系的所有需要與具體狀況。相反，不同國家的具體情形應(yīng)在現(xiàn)存法律和權(quán)力架構(gòu)下給予適當?shù)目紤]，以實現(xiàn)公共政策目標與存款保險制度的功能。巴塞爾委員會官員Martin Gruenberg(同時兼任IADI主席)指出：有效存款保險制度有助于維持公眾信心，而《核心原則》正是巴塞爾委員會與IADI合作應(yīng)對金融危機教訓(xùn)的成果。該原則為各國建立或改革存款保險制度奠定了重要基準?？梢灶A(yù)期，一套遵循核心原則基本理念與內(nèi)涵的存款保險制度將有助于維護金融系統(tǒng)穩(wěn)定、增強對存款人的保護。

一般認為，一國銀行體系相對穩(wěn)健、制度環(huán)境相對良好被認為是引入或改革存款保險制度的最佳時機。正如巴塞爾委員會與IADI在《核心原則》中指出的，有效的存款保險制度取決于一些外部因素或先決條件。如對經(jīng)濟與銀行體系的持續(xù)評估、金融各機構(gòu)的良好治理、強健的謹慎監(jiān)管、完善的法律框架、會計制度與信息披露制度等。在與經(jīng)濟及銀行體系健康與穩(wěn)定有關(guān)的基礎(chǔ)問題未得到很好的解決之前，建立或改革存款保險制度將更加困難。因此，決策者不僅應(yīng)把經(jīng)濟環(huán)境對銀行體系及存款保險有效性的影響進行分析，還應(yīng)對銀行體系的穩(wěn)健，包括對銀行資本、流動性、信用等級、風(fēng)險管理政策與實踐等進行評估。僅就法律框架而言。有效的銀行破產(chǎn)法律制度取決下列因素：一國的法律環(huán)境(特別是有效且可預(yù)測的商業(yè)法律規(guī)則)；啟動破產(chǎn)程序的明確標準；任命托管人或破產(chǎn)管理的時機以及他們被授予的控制、管理、整頓及處置銀行資產(chǎn)及債務(wù)的權(quán)力；針對破產(chǎn)銀行的索賠程序應(yīng)公開透明，以最低的成本盡可能最大程度地償付存款人等。可以看出，《核心原則》不僅提供了一套可供選用的“最佳實踐”。更強調(diào)了原則實施的基礎(chǔ)條件。

2008年4月，金融穩(wěn)定論壇在其發(fā)布的《促進市場與機構(gòu)恢復(fù)的報告》中建議：各國當局應(yīng)協(xié)調(diào)一致地建立一套有效存款保險制度的國際原則，這些原則應(yīng)顧及存款保險安排的異質(zhì)性，且可適用于不同的國家。此外，《核心原則》的發(fā)展還應(yīng)考慮金融安全網(wǎng)體系的寬泛性特征，包括監(jiān)管架構(gòu)以及問題金融機構(gòu)的解決程序等?？傮w而言，《核心原則》代表了存款保險制度的國際規(guī)范與指導(dǎo)原則的最新發(fā)展趨勢，并在很大程序上實現(xiàn)了金融穩(wěn)定論壇對存款保險統(tǒng)一性指導(dǎo)規(guī)范的期待。新一輪國際金融危機也再次表明了有效的存款人償付制度的重要性。不少國家為減少存款人對銀行的非理性擠兌、保護中小型銀行，從而提高了銀行存款保險的限額或考慮建立銀行存款保險制度，如美國就通過立法(《2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》)將存款保險限額由10萬美元提高到25萬美元。因此，《核心原則》。的適時公布一方面對各國評估、改革或新建存款保險制度提供了有益的參考與指導(dǎo)，另一方面則豐富了巴塞爾銀行監(jiān)管體制的原則框架。是對《有效銀行監(jiān)管核心原則》的有益補充。