開發(fā)區(qū)土地集約利用評價中的指標理想值

李　翔　靳相木

[摘要]設置開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標理想值的技術路線，由決策過程和執(zhí)行過程兩個前后連貫的部分組成。根據杭州等地高新區(qū)的實踐探索，評價工作的發(fā)動者設置開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標理想值的根本方法是“目標值+區(qū)域修正系數”法。具體方法和依據是國家和地方政府制定的規(guī)范標準與政策目標，開發(fā)區(qū)制定的規(guī)范標準與管理目標，以及發(fā)展趨勢值，最大值(或最小值)，平均值，理論最優(yōu)值，專家(民眾)咨詢等。不同的評價指標其適用性不同，根據評價指標的屬性國土資源部可以選擇相應的具體方法。建議至少應責成省級國土資源管理部門按照“自下而上和自上而下”相結合的原則，在省域范圍內統一設置評價指標理想值；在可能的條件下，在全國范圍內對評價指標理想值按區(qū)域進行協調、統籌和確定。

[關鍵詞]開發(fā)區(qū)；土地集約利用；指標理想值；技術路線；方法；依據；杭州高新區(qū)

[中圖分類號]F293.2[文獻標識碼]A[文章編號]1000—4769(2009)05—0027—07

一、相關工作及文獻回顧

(一)相關工作

1999年，國土資源部將城市土地集約利用調查與評價列為國土資源大調查的一項重要內容，選擇了福州、天津、包頭、長春、濟南、義烏、南京等7個試點城市開展城市土地集約利用潛力評價，拉開了城市土地集約利用評價的序幕。隨后國土資源部又相繼出臺了一系列文件規(guī)范城市土地集約利用評價工作。2006年，國土資源部正式啟動的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價即是在“城市土地集約利用潛力評價”項目基礎上開展的。

從評價指標理想值的設置看，作為國土資源大調查“土地資源監(jiān)測工程”的重要組成部分，“城市土地集約利用潛力評價”項目的實施為開發(fā)區(qū)土地集約利用評價提供了豐富的經驗。在國土資源部《城市土地集約利用潛力評價技術方案》的指導下，試點城市在設置土地集約利用評價指標理想值方面做了大量探索和嘗試。同時，我國學界也緊密追蹤試點實踐，對城市土地集約利用潛力評價設置指標理想值的技術路線和理論方法進行了深入研究。

為建立開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作和技術體系，驗證技術規(guī)范的科學性和可行性，2006年和2007年國土資源部分兩批開展了天津、重慶、哈爾濱、長春、廣州、大連、秦皇島經濟技術開發(fā)區(qū)，上海漕河涇新興技術開發(fā)區(qū)，蘇州、廈門、西安、杭州、南昌高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)等14個國家級開發(fā)區(qū)的土地集約利用評價試點工作。這些工作為建立開發(fā)區(qū)土地集約利用評價體系和長效機制提供了重要依據。

(二)相關文獻回顧

查志強(2002)認為，城市土地集約利用潛力評價指標理想值或標準值的設置，必須是在充分把握城市土地集約利用內涵的基礎上，一是要參考當今國內外同類發(fā)達城市的平均水平；二是要正視國內外相關城市經濟實力與發(fā)展水平的差距；三是要考慮城市土地利用的需要與可能，即不僅要立足于城市現實發(fā)展水平與增長潛力，而且城市的奮斗目標要體現城市總體規(guī)劃所設置的城市定位。

城市土地集約利用評價的模型不一樣，導致指標標準化的方式也會存在不同。劉力等(2004)利用系統論中的信息熵概念計算指標的權重時，采用比重法對原始值進行標準化。設，有m個定量指標x₁，x₂……x_m，且已取得n個參評對象的上述指標的數據，x_ij(i＝1，2…n；j＝1，2…m)為所取得的原始數據矩陣，則可計算m列n行的標準化決策矩陣P_ij＝X_ij/∑ⁿ_i＝x_ij。由于作者選擇的指標均為越大越優(yōu)越的指標類型，因而這里并未涉及理想值的設置而直接將現狀值進行了無量綱化。

汪波等(2006)在采用多因素綜合評價模型進行評價時認為，可以用極差標準化法，以每一項指標中的最大值或最小值為標準值進行標準化。設[fj₁，fj₂]為第i評價單元第j個指標的變化區(qū)間，即fj₁＝min{a_ij}，fj₂＝a_ij。以各指標因子作用的程度、性質及表現形式為依據選用標準化模型，采用極差變換標準化法，用下式將樣本值變換為無量綱值，正指標計算辦法為：lij＝(aij－min{aij})／(max{aji－min｛aij})，而負指標則采用下限效果測度，其計算方法為：Iij=(max{aij}－aij｝／(max｛aij}－min{aij｝)。很顯然，這一標準化方式也避開了理想值的設置，而利用極差變化直接得到了標準化的結果。

甄江紅等(2004)在對內蒙古自治區(qū)包頭市工業(yè)用地土地集約利用潛力進行評價時，利用指標因子的最大值對現狀值標準化：D_ij＝B_ij／M_ij這里理想值M_ij即現狀值的最大值。路智(2004)也采用了同樣的辦法對包頭市土地集約利用指標的現狀值進行標準化。而同樣在對包頭市城市土地集約利用進行評價時，白冰冰等(2003)則是利用經驗值或全國平均值代替理想值并對現狀值進行標準化。

蔣貴國(2007)運用綜合評價法對成都市工業(yè)用地集約度進行評價時，利用的指標標準化公式為：s_i=(t_i－a_i)／t_i，這里s_i是i因子指標分值；t_i是i因子集約利用合理值；a_i是i因子指標實際值。其合理值設置的依據包括：(1)國家和地方制定的技術標準；(2)成都市城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的技術指標；(3)對于缺乏上述數據標準的指標，其合理值由課題組通過對功能區(qū)典型區(qū)域調查研究，并結合專家咨詢最終設置。這里，作者對現狀值如此處理的目的在于消除現狀值的單位和量綱，便于數據間具備可比性。

針對我國區(qū)域差異和城市發(fā)展現狀，何芳(2003)、張亞卿(2005)、胡永光(2007)等認為，由于城市土地利用特征存在差異，對社會效益、經濟效益以及生態(tài)效益綜合發(fā)展的要求程度也不同，有必要將城市按不同的標準進行劃分，在評價時根據不同類型的城市和實際情況，采用不同的合理值標準。具體而言可采用：(1)國家或地方制定的規(guī)范標準；(2)國內鄰近區(qū)域同規(guī)模和類型區(qū)域的最高值；(3)根據該區(qū)域歷史發(fā)展趨勢設置的合理水平值；(4)參照發(fā)達國家的相應標準；(5)參照理論最優(yōu)值；(6)咨詢專家；(7)對評價區(qū)域內居民進行問卷調查。

近幾年已有學者針對開發(fā)區(qū)土地集約利用評

價展開研究。唐健、宮玉泉(2003)認為，由于不同開發(fā)區(qū)成立時間不同、基礎不同、投入不同，在各方面差異較大，為了使開發(fā)區(qū)土地利用評價指標體系對開發(fā)區(qū)起到積極的引導作用，應將各指標值的滿意值作為標準，通過各開發(fā)區(qū)的實際指標與該值進行對比，計算出指數。他們結合專家打分以及各地的實際情況，最后設置各指標的標準值分別為：(1)土地開發(fā)率。標準值東部為80％，中西部為60％。(2)土地批租率。標準值東部為80％，中西部為60％。(3)土地建成率。標準值東部為90％，中西部為70％。(4)土地投入指標。單位為億元／平方公里，標準值東部為2，中西部為1。(5)土地產出指標。單位為億元／平方公里，標準值東部為10，中西部為5。(6)土地收益指標。單位為億元／平方公里，標準值東部為1，中西部為0.3。(7)工業(yè)用地效益指標。單位為億元／平方公里，標準值東部為25，中西部為15。(8)工業(yè)用地比較效益。標準值東部為200％，中西部為150％。

翟文俠等(2006)在對江蘇省城市開發(fā)區(qū)土地集約利用研究時采用了層次分析法，計算開發(fā)區(qū)土地集約利用指標值偏離合理值的程度所采用的公式為：s_i=｜t_i－a_i｜／｜ t_i+a_i｜，這里t_i為該指標的現狀值，a_i則為該項指標的合理值，采用該項指標的全國(或全省、區(qū)域)平均值表示合理值。通過這一比值對現狀值進行無量綱化，并利用統一的公式計算開發(fā)區(qū)土地集約利用綜合指數。

胡琳(2007)在對長春經濟開發(fā)區(qū)土地集約利用情況進行評價時，綜合采用了三種方式設置評價指標的標準值：其一，部分指標的標準值為同類開發(fā)區(qū)合理最高值，以此作為參考標準，反映我國目前技術條件下具體開發(fā)區(qū)與國家同類開發(fā)區(qū)最高水平的差距；其二，同類開發(fā)區(qū)平均值，以此為參考標準反映我國目前技術條件下具體開發(fā)區(qū)與國內一般開發(fā)區(qū)的比較情況；其三，利用理想值作為標準。這里的理想值為某項指標在目前技術條件下所能達到或接近的絕對最優(yōu)值。但采用什么樣的標準可依據單項指標的自身特點設置，而不應拘泥于唯一的參照標準。

(三)簡要的評論

1、從實踐發(fā)展的脈絡看，開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標理想值設置與城市土地集約利用潛力評價指標理想值設置在技術路線和方法上是前后連貫、一脈相承的，且國土資源部均賦予了試點單位在統一原則下自行設置指標理想值的自由裁量空間。與城市形態(tài)和城市性質的多樣性和異質性相比，開發(fā)區(qū)的異質性則相對弱一些。開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標理想值設置是否賦予被評價單位自由裁量空間或賦予多大程度的自由裁量空間，是一個可以探索和重新審視的問題。

2、學界已有的相關文獻顯示，土地集約利用評價指標理想值的設置與評價工作采用的理論模型具有內在關聯性，不同的評價模型對指標理想值的設置方法和依據也不相同。在學界提供的評價模型中，特別是在評價對象包含多個評價單元的情形下，大都避開設置理想值這一難題，而通過其他途徑直接將指標現狀值無量綱化和標準化。在需要設置理想值的評價模型中，常用的方法主要有以下幾種：國家或地方制定的規(guī)范標準；國內鄰近區(qū)域內相同規(guī)模和相同類型區(qū)域的最高值；按該區(qū)域的歷史發(fā)展趨勢設置的合理值；參照發(fā)達國家的相應標準；參照理論最優(yōu)值；咨詢專家；對評價區(qū)域內的居民進行問卷調查。

3、已有的相關工作和文獻存在的一個突出問題，是對評價發(fā)動者和評價接受者的價值取向的差異缺乏充分關注。由于評價發(fā)動者和評價接受者的價值取向可能存在很大差別，對指標理想值的認知也會有很大不同。究竟是以評價發(fā)動者的價值取向為導向，還是以評價接受者的價值取向為導向，或者說，評價指標理想值究竟應該由評價發(fā)動者設置，還是應該由評價接受者自行設置，在這一問題上無論是實踐中的《開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程》<試行，以下簡稱《規(guī)程》)，還是學界的相關研究，大都缺乏清晰論述。特別是，在國土資源部發(fā)動的開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作中，賦予評價接受者以設置指標理想值的自由裁量空間，這一做法不僅可能帶來評價技術路線的內在沖突，更嚴重的是可能因此喪失評價結果的可比性。

二、設置開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標理想值的技術路線、方法及依據

(一)評價指標理想值的功能

開發(fā)區(qū)土地集約利用評價是全面貫徹落實國家關于促進土地節(jié)約集約用地的各項法律、法規(guī)和政策，切實加強開發(fā)區(qū)用地管理，促進開發(fā)區(qū)土地節(jié)約集約用地的重要措施。開發(fā)區(qū)土地集約利用評價的目標是為開發(fā)區(qū)擴區(qū)升級審核、動態(tài)監(jiān)測以及有關政策制定提供科學依據?？茖W設置評價指標理想值，是實現開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作目標的關鍵。

土地集約利用評價指標理想值又稱為標準值、合理值或適宜值。一般而言，從土地集約利用評價工作體系及其內在邏輯的角度看，設置評價指標理想值的目的是對現狀值進行標準化或無量綱化，便于在評價對象之間或同一評價對象的不同年份之間進行比較分析，并得出定量分析的排序結果。概言之，設置開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標理想值，其最直接也最首要的目的是滿足對現狀值進行無量綱化和標準化處理的要求，并通過對現狀值的無量綱化和標準化處理實現對各開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的排序，為獎懲和制定政策提供依據。同時，通過理想值的設置有效地實現政策導向作用，引導開發(fā)區(qū)土地集約利用沿著評價指標理想值的目標進行。這兩個目標是相輔相成的。

(二)設置評價指標理想值的技術路線

從土地集約利用評價工作的發(fā)動者看，可以將土地集約利用評價分為政府機關發(fā)動的土地集約利用評價、民間機構或學者發(fā)動的土地集約利用評價、土地所有者或使用者自行發(fā)動的土地集約利用評價三種形式。其中，前兩種屬于他評，后一種屬于自評。不同的發(fā)動者其價值取向不同，對指標理想值的要求也不同。在國土資源部發(fā)動的土地集約利用評價中，評價指標理想值的設置必然要體現國家的政策導向和政策目標；民間機構或學者發(fā)動的土地集約利用評價，其評價指標的理想值體現的是評價者的價值取向和認知；在土地所有者、使用者或者土地開發(fā)主體自行發(fā)動的土地集約利用評價中，其評價指標理想值的設置勢必體現土地所有者、使用者或者土地開發(fā)主體的價值取向和土地利益最大化目標。

開發(fā)區(qū)土地集約利用評價屬于政府機關發(fā)動的評價，它不是開發(fā)區(qū)基于追求自身利益最大化而發(fā)動的自我評價，也不是民間機構或學者發(fā)動的評價。所以，開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標理想值的設置當然要體現發(fā)動者的價值取向和政策導向。至于理想值如何設置，固然要考慮不同開

發(fā)區(qū)的條件和水平差異，自下而上地匯集意見。但一定要在自下而上的基礎上由評價工作的發(fā)動者自上而下地設置評價指標的理想值。只有這樣，才能通過評價指標理想值的設置達到評價工作的“排序”和“導向”兩個目標。

由于我國幅員遼闊，各地開發(fā)區(qū)的發(fā)展條件、發(fā)展階段、發(fā)展模式和發(fā)展水平有很大差異，在理想值的設置上搞“一刀切”可能會嚴重背離各地的實際情況。但也不能因為這一擔憂而因噎廢食，更不能走極端，由作為評價工作的接受者的開發(fā)區(qū)自行確定評價指標理想值。在開發(fā)區(qū)自行設置理想值的情形下，評價工作既不是“自評”，又不是“他評”，整個評價工作體系必然陷入內在邏輯的沖突和混亂。為避免理想值設置“～刀切”可能出現的后果，可以在自下而上和自上而下相結合的過程中最終由國土資源部確定有差別的評價指標理想值，既體現國家的政策導向，又能適應和符合各地開發(fā)區(qū)的實際情況。

在《規(guī)程》確立的評價模型中，開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標的無量綱化和標準化是以指標實現度的方式達到的，而指標實現度則以指標現狀值占理想值比重來表征。由于開發(fā)區(qū)在整個評價工作體系中是最基礎的評價對象，無法或無必要再進一步細分若干評價單元，故與《規(guī)程》確定的評價模型相適應，單個開發(fā)區(qū)層面的土地集約利用評價必須單獨設置理想值，但無法以再細分的評價單元的最大值(或最小值、平均值)作為理想值。

基于以上的理論分析，設置開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標理想值的技術路線應如下圖所示：

在圖1所示的技術路線中，整個技術過程由決策過程和執(zhí)行過程兩個前后連貫的部分組成。決策過程是在中央政府、地方政府和開發(fā)區(qū)之間“自下而上和自上而下”的結合中完成的，這一過程最終決定有區(qū)域差別的指標理想值。執(zhí)行過程是開發(fā)區(qū)執(zhí)行中央政府設置的有差別的評價指標理想值，完成對指標現狀值的無量綱化和標準化處理，實現對開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的排序，并發(fā)揮引導作用。

(三)設置理想值的方法及依據

1、設置理想值的基本方法

從方法論的角度看，在《規(guī)程》的框架內，按照以上的技術路線，評價工作的發(fā)動者設置開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標理想值的根本方法是“目標值+區(qū)域修正系數”法，即：將國家有關土地集約利用控制標準和政策目標確立為評價指標的理想值，并通過這一理想值實現對指標現狀值的無量綱化和標準化處理，既達到“排序”目的，又實現“導向”作用。考慮到我國幅員遼闊，各地開發(fā)區(qū)的發(fā)展條件、發(fā)展階段、發(fā)展模式和發(fā)展水平有很大差異，國土資源部可以按區(qū)域設置理想值的修正系數，賦予作為評價工作接受者的開發(fā)區(qū)一定空間的自由裁量權，以適應各開發(fā)區(qū)的實際，盡可能實現評價結果的客觀、公正。總體上應該按經濟區(qū)域設置理想值的區(qū)域調節(jié)系數，但經濟區(qū)域不宜劃分過細，同一個省范圍內的開發(fā)區(qū)應盡量歸入同一個經濟區(qū)域。

另外，國土資源部也可以直接給出評價指標理想值的區(qū)間范圍，讓被評價開發(fā)區(qū)在這一區(qū)間范圍內自行選擇和設置理想值。

2、具體方法及依據

國土資源部作為開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作的發(fā)動者，在探索和確立評價指標的目標值中。應本著“立足過去，面向未來”“自下而上和自上而下相結合”的原則，方法和依據如下：

(1)國家制定的規(guī)范標準和政策目標?？梢灾苯訉⒅醒胝贫ǖ挠嘘P土地集約利用的規(guī)范標準和政策控制目標作為評價指標的理想值，或者參照國家制定的相關相近的規(guī)范標準和政策控制目標確定評價指標的理想值。

(2)地方政府制定的規(guī)范標準和政策目標。地方政府尤其是省級政府制定了大量的關于本轄區(qū)土地集約利用的規(guī)范標準和政策控制目標。這些地方性規(guī)范標準和政策目標，也應該成為設置開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標的重要依據和來源。

(3)開發(fā)區(qū)制定的規(guī)范標準和管理目標。典型開發(fā)區(qū)自行制定的有關用地控制規(guī)范、標準和管理目標，也是設置評價指標理想值的重要依據。

(4)發(fā)展趨勢值。對某一評價指標的歷史統計數據進行計量分析，確定其未來5～10年的趨勢值，參照這一趨勢值設置該指標的理想值。

(5)最大值(或最小值)。參加評價的一個個開發(fā)區(qū)不是孤立的，是評價體系中的評價單元，國土資源部可以將所有國家級開發(fā)區(qū)中某一指標現狀值的最大值(或最小值)作為該項評價指標的理想值。

(6)平均值?；?5)項闡述的理由，國土資源部也可以計算出所有國家級開發(fā)區(qū)中某一指標現狀值的平均值，將其作為該項評價指標的理想值。

(7)理論最優(yōu)值。通過科學方法確定某一評價指標的理論最優(yōu)值，將該最優(yōu)值設置為該項評價指標的理想值。

(8)咨詢專家(民眾)。選擇一定數量的專家(民眾)咨詢設置指標理想值，將其意見作為設置評價指標理想值的依據。

以上的具體方法對不同評價指標的適用性不同，國土資源部可以根據評價指標的屬性選擇相應的具體方法。

三、杭州高新區(qū)試點的實踐和探索

(一)試點工作的假設前提

開發(fā)區(qū)土地集約利用評價試點的假設前提不同于正式開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價。在試點工作中，一個暗含的、不言而喻的假設前提是：評價工作的發(fā)動者和接受者具有同一性，作為試點單位的開發(fā)區(qū)雖然有自己的立場，但能自覺地站在國家立場組織評價試點工作。也就是說，評價者和被評價者是“同心同德”的，評價者和被評價者的目標和價值取向具有一致性。這樣，開發(fā)區(qū)土地集約利用評價試點工作既可以認為是“他評”，也可以認為是“自評”。因此，由作為被評價對象的開發(fā)區(qū)自行探索設置評價指標理想值，符合試點工作的內在邏輯。

(二)做法和經驗

總體上，杭州高新區(qū)試點設置評價指標理想值采用的是“目標值+區(qū)域修正系數”法。具體實現方法主要有三類：對于有國家或地方標準的評價指標，其理想值采用或參照國家、地方設置的目標控制值，并結合浙江實際進行修正；對于可采用科學方法推斷的理想值，可將理論最優(yōu)值作為該指標的理想值；對不能采用或參照國家或地方標準的，通過咨詢專家意見的方式設置理想值。具體做法和結果是：

1、土地開發(fā)率(A11)=100％。對于土地開發(fā)率，現行土地政策未規(guī)定目標控制值。但考慮到凡不可建設土地以外的土地全部達到供地條件是土地開發(fā)進度的最圓滿狀態(tài)，故將土地開發(fā)率的理想值確定為100％。

2、土地供應率(A12)=100％。對于土地供應率，現行土地政策也未規(guī)定目標控制值。考慮到凡已達到供地條件的土地全部供應完畢是土地供應的最終狀態(tài)，故將土地供應率的理想值確定為100％。

3、土地建成率(A13)=100％。對于土地建成率，現行土地政策也未規(guī)定目標控制值?？紤]到凡已供應土地全部建設并通過竣工驗收是土

地開發(fā)的最圓滿狀態(tài)，故將土地建成率的理想值確定為100％。

4、工業(yè)用地率(A21)=55％。對于工業(yè)用地率，現行土地政策未規(guī)定目標控制值。同時，也很難通過科學方法確定理論最優(yōu)值?？紤]到高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)的用地特點和杭州高新區(qū)實際，經咨詢專家意見，將工業(yè)用地率確定為55％。

5、高新技術產業(yè)用地率(A22)=30％。根據《國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)管理暫行辦法》(1996年2月9日國家科委國科發(fā)明字061號)和《國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)技術創(chuàng)新綱要》(國科發(fā)火字[2005]16號)等關于“國家高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)應當成為我國高新技術產業(yè)化的基地，高新技術向傳統產業(yè)擴散的輻射源”的精神，考慮到高新技術產業(yè)用地的特點，并經咨詢專家意見，將高新技術產業(yè)用地率設定為30％。

6、綜合容積率(A31)＝1.2。根據國土資源部新修訂的《工業(yè)項目建設用地控制指標》(國土資發(fā)[2008]24)的精神和《杭州高新區(qū)實施大項目帶動三年行動計劃》的有關規(guī)定。并經咨詢專家意見，將開發(fā)區(qū)綜合容積率設定為1.2。

7、建筑密度(A32)＝25％。根據國土資源部新修訂的《工業(yè)項目建設用地控制指標》(國土資發(fā)[2008]24)的精神，考慮到開發(fā)區(qū)內道路、綠化、河道等用地，并經咨詢專家意見，將開發(fā)區(qū)建筑密度設定為25％。

8、工業(yè)用地綜合容積率(A33)＝1.8。根據國土資源部新修訂的《工業(yè)項目建設用地控制指標》(國土資發(fā)[2008]24)對單項工程容積率的控制性要求和《杭州高新區(qū)實施大項目帶動三年行動計劃》的有關規(guī)定，項目組將工業(yè)用地綜合容積率設定為1.8。

9、工業(yè)用地建筑密度(A34)=30％。根據國土資源部新修訂的《工業(yè)項目建設用地控制指標》(國土資發(fā)[2008]24)對單項工程建筑系數不低于30％的控制性要求，考慮到浙江土地資源稟賦和經濟社會發(fā)展條件，以及高新技術產業(yè)不同于傳統工業(yè)廠房的設計應向空中發(fā)展的特點，將工業(yè)用地建筑密度設定為30％。

10、工業(yè)用地固定資產投入強度(B11)=6000萬元／公頃。通訊設備制造、集成電路設計、通用設備和專用儀器儀表制造等產業(yè)是杭州高新區(qū)的支柱性產業(yè)，根據國土資源部新修訂的《工業(yè)項目建設用地控制指標》(國土資發(fā)[2008]24)對這一類產業(yè)項目投資強度的控制性要求(一、二、三、四等別城市的投資強度控制標準在3105—4400萬元／公頃)，以及《浙江省工業(yè)建設項目用地控制指標》(浙土資發(fā)[2007]9號)提出的國家級開發(fā)區(qū)一類工業(yè)用地要求不得低于4590萬元／公頃的要求，考慮到高新區(qū)投資強度應該相對較高，項目組將6000萬元／公頃作為工業(yè)用地固定資產投入強度的理想值。

11、工業(yè)用地產出強度(B12)=22500萬元／公頃?！秶壹壗洕夹g開發(fā)區(qū)經濟社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》(商資發(fā)[2006]257號)規(guī)定設置2010年工業(yè)用地工業(yè)產值的目標值為6300萬元／公頃，《杭州高新區(qū)實施大項目帶動三年行動計劃》提出的目標值是22500萬元／公頃。從杭州高新區(qū)實際出發(fā)，項目組將工業(yè)用地產出強度的理想值設定為22500萬元／公頃。

12、到期項目用地處置率(c11)=100％。對于到期項目用地處置率，現行土地政策未規(guī)定目標控制值?？紤]到凡有償使用且已到期的項目用地都應及時提出處置意見，故將到期項目用地處置率的理想值設置為100％。

13、閑置土地處置率(C12)=100％。對于閑置土地處置率，現行土地政策未規(guī)定目標控制值。但考慮到幾閑置土地都應及時提出處置意見，故將閑置土地處置率的理想值設置為100％。

14、土地有償使用率(C21)=70％。對于土地有償使用率，現行土地政策未規(guī)定目標控制值。推行國有土地有償使用、建立和發(fā)展土地市場，讓市場在土地資源配置中發(fā)揮基礎性調節(jié)作用是我國經濟體制改革和經濟轉型發(fā)展的重要內容，也是我國現行土地法律法規(guī)和政策的重要目標?？紤]到高新區(qū)的功能定位，并經咨詢專家意見，區(qū)域內已實施的公共管理及公共服務用地、交通運輸用地及必要的保障性用房，其土地有償使用率的理想值設定為70％。

15、土地招拍掛率(C22)=15％。2002年7月，國土資源部發(fā)布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，明確規(guī)定商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。2006年8月，國務院發(fā)布《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》(國發(fā)(2006]3l號)規(guī)定，工業(yè)用地必須采用招標拍賣掛牌方式出讓，其出讓價格不得低于公布的最低價標準。2007年9月，國土資源部修訂《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》，規(guī)定工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應當以招標、拍賣或者掛牌方式出讓。也就是說，直至2006年國務院31號文件發(fā)布以招拍掛方式出讓工業(yè)用地才是強制性規(guī)范，而之前是任意性規(guī)范。再考慮到協議方式是市場交易方式的常態(tài)，有其獨特的適應性和優(yōu)勢所在，從杭州高新區(qū)“以區(qū)促城”發(fā)展定位的實際出發(fā)，經咨詢專家意見，將土地招拍掛率的理想值設定為15％。

四、結論、討論及建議

(一)主要結論

1、不同類型的土地集約利用評價，對設置評價指標理想值的要求不同，從而評價指標理想值在其評價工作體系中的功能也不盡相同。開發(fā)區(qū)土地集約利用評價屬于政府機關發(fā)動的評價，是“他評”，而不是“自評”。作為開發(fā)區(qū)土地集約利用評價的發(fā)動者，國土資源部在評價工作體系中統籌設置評價指標理想值是其職責所致。開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標理想值的設置要體現發(fā)動者的價值取向和政策導向。對于理想值如何設置，固然要考慮不同開發(fā)區(qū)的條件和水平差異，自下而上地匯集意見，但一定要在自下而上的基礎上由評價工作的發(fā)動者自上而下地統籌設置評價指標的理想值。

2、同一般的評價工作一樣，設置開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標理想值，其最直接、最首要的目的是滿足對現狀值進行無量綱化和標準化處理的要求，并通過對現狀值的無量綱化和標準化實現對開發(fā)區(qū)土地集約利用水平的排序，為獎懲和制定政策提供依據。同時，通過評價指標理想值的設置有效地實現政策導向作用，引導開發(fā)區(qū)土地集約利用沿著評價指標理想值的目標進行。這兩個目的是相輔相成的。

3、設置開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標理想值的根本方法是“目標值+區(qū)域修正系數”法，即：將國家有關土地集約利用控制標準和政策目標確立為評價指標的理想值，并通過這一理想值實現對指標現狀值的無量綱化和標準化處理，既達到“排序”目的，又實現“導向”作用?？紤]到我國幅員遼闊，各地開發(fā)區(qū)的發(fā)展條件、發(fā)展

階段、發(fā)展模式和發(fā)展水平有很大差異，國土資源部可以按區(qū)域設置理想值的修正系數，賦予作為評價工作接受者的開發(fā)區(qū)一定空間的自由裁量權，以適應各開發(fā)區(qū)實際，盡可能使評價結果客觀、公正。

(二)幾點討論

在本文框架內審視《規(guī)程》關于設置評價指標理想值的規(guī)定，至少有三個方面需要進一步討論：

1、《規(guī)程》對政策導向性原則的貫徹不徹底。雖然總則部分提出開發(fā)區(qū)土地集約利用評價應遵循政策導向性原則，但這一原則在技術路線和評價方法中沒有得到充分體現。評價指標理想值是體現政策導向性的主要載體，但評價指標理想值由作為評價對象的開發(fā)區(qū)自行設置，這與評價工作追求的政策導向性原則是背離的。

2、《規(guī)程》賦予開發(fā)區(qū)自行設置評價指標理想值的自由裁量空間，這一規(guī)定造成開發(fā)區(qū)土地集約利用評價是“他評”還是“自評”的定位模糊。如果說開發(fā)區(qū)土地集約利用評價是由國土資源部發(fā)動的“他評”，但評價指標理想值卻由開發(fā)區(qū)自行設置，這又似乎是“自評”?！兑?guī)程》對開發(fā)區(qū)土地集約利用評價是“他評”還是“自評”的定位模糊，很可能造成各地開展評價工作的思路搖擺和混亂。

3、在《規(guī)程》的框架內，開發(fā)區(qū)土地利用集約度綜合分值由評價指標的權重、評價指標的現狀值和評價指標的理想值三個因素決定，但因為指標理想值由開發(fā)區(qū)自行設置，評價結果失去了全國層面的可比性和可排序性，從而使得對指標現狀值的無量綱化和標準化處理變得無的放矢。評價結果無法排序，最終也會在評價結果公示環(huán)節(jié)表現出來。按什么順序排隊，將會成為評價結果公示的難題。不僅如此，評價結果無法排序，也將使評價結果很難為開發(fā)區(qū)擴區(qū)升級審核、動態(tài)監(jiān)測以及有關政策制定提供依據。

(三)建議

基于本文的理論和技術分析，在國土資發(fā)[2008]145號文件已經發(fā)布和正在貫徹的背景下，建議國土資源部至少應授權或責成省級國土資源管理部門按照“自下而上和自上而下”相結合的原則在省域范圍內統一設置評價指標理想值，并報國土資源部核準和備案。在可能的條件下，國土資源部應對全國開發(fā)區(qū)土地集約利用評價指標理想值按區(qū)域進行協調和統籌。

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(責任編輯：張琦)