中國(guó)農(nóng)村治理６０年：國(guó)家的視角

吳理財(cái)

內(nèi)容摘要從國(guó)家的視角考察中國(guó)農(nóng)村治理60年的變遷軌跡。可以發(fā)現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村治理及鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的建設(shè)與嬗變均跟國(guó)家自身的需要相聯(lián)系，而且從農(nóng)村治理變遷邏輯中可以窺見國(guó)家的轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞農(nóng)村治理鄉(xiāng)村秩序國(guó)家視角

新中國(guó)建立初期，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)主要是恢復(fù)重建鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。隨后建立的高度集中的人民公社體制，將分散的小農(nóng)納入無(wú)所不包的政治體系之中，實(shí)現(xiàn)了政治一體化的要求。農(nóng)村改革以后，縣鄉(xiāng)政府面臨著農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)分化整合的新挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)自身功能從管治到服務(wù)的轉(zhuǎn)型是當(dāng)下農(nóng)村治理的新課題。

鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的恢復(fù)與重建

1949年解放伊始，農(nóng)村治理的首要任務(wù)是盡快恢復(fù)重建鄉(xiāng)村社會(huì)秩序。這項(xiàng)工作最初是在舊有的保甲制基礎(chǔ)上進(jìn)行的。舊有的保甲制之上還設(shè)置了區(qū)(鄉(xiāng))公所，并通過(guò)它與縣政府溝通。從1950年開始，新中國(guó)對(duì)舊有的農(nóng)村基層政權(quán)組織進(jìn)行改造，逐步建立起區(qū)鄉(xiāng)(行政村)制。

政務(wù)院于1950年12月頒布了《鄉(xiāng)(行政村)人民代表會(huì)議組織通則》和《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》，要求在農(nóng)村基層盡快建立鄉(xiāng)(行政村)政權(quán)組織。同時(shí)，針對(duì)全國(guó)的鄉(xiāng)(行政村)規(guī)模大小懸殊的現(xiàn)實(shí)，政務(wù)院又于1951年4月發(fā)布了《關(guān)于人民民主政權(quán)建設(shè)工作的指示》，要求全國(guó)已完成土改的地方，酌量調(diào)整區(qū)、鄉(xiāng)(行政村)的行政區(qū)域，縮小區(qū)、鄉(xiāng)(行政村)的范圍，以方便人民群眾管理政府，并提高行政效率。在這種小鄉(xiāng)制下，每個(gè)鄉(xiāng)(行政村)由若干自然村組成，面積和人口規(guī)模均較小，使得每個(gè)縣級(jí)政區(qū)要管轄近百個(gè)鄉(xiāng)(行政村)，由于其管轄幅度過(guò)大，鞭長(zhǎng)莫及，于是又在縣、鄉(xiāng)(行政村)之間分設(shè)若干個(gè)區(qū)，實(shí)行區(qū)鄉(xiāng)(行政村)體制。但區(qū)的設(shè)置有實(shí)有虛：實(shí)的設(shè)區(qū)政府，領(lǐng)導(dǎo)若干鄉(xiāng)、行政村或鎮(zhèn)，一般設(shè)在面積較大或人口較多的大縣；虛的設(shè)區(qū)公所，作為縣政府的派出機(jī)關(guān)，代表縣政府領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督轄區(qū)內(nèi)各個(gè)鄉(xiāng)、行政村或鎮(zhèn)，區(qū)公所一般設(shè)在面積較小或者人口較少的邊遠(yuǎn)小縣。

在民主政治建設(shè)方面，1954年是新中國(guó)歷史上極為重要的一年。1954年1月，內(nèi)務(wù)部頒布《關(guān)于健全鄉(xiāng)政權(quán)組織的指示》，對(duì)鄉(xiāng)政權(quán)組織的設(shè)置、民主制度和工作方法等作了具體規(guī)定。1954年9月，首屆全國(guó)人大第一次會(huì)議制定并頒布了新中國(guó)第一部憲法和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民委員會(huì)組織法》，進(jìn)一步規(guī)范了我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)體制，從而基本確立了縣鄉(xiāng)基層政權(quán)架構(gòu)。

農(nóng)村基層政權(quán)從縣、鄉(xiāng)(行政村)兩級(jí)制改為縣、區(qū)、鄉(xiāng)(行政村)三級(jí)制，不但使得新政權(quán)更加穩(wěn)固地延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，而且為鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的有效恢復(fù)提供了重要的組織保障。與此同時(shí)，國(guó)家還通過(guò)土地改革實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村社會(huì)的重構(gòu)。

土改在實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)重構(gòu)的同時(shí)，還通過(guò)社會(huì)動(dòng)員建構(gòu)了農(nóng)民對(duì)新政權(quán)的認(rèn)同。僅僅建立新的農(nóng)村基層政權(quán)，尚不能真正地扎根于鄉(xiāng)村社會(huì)，它還必須得到廣大人民群眾的認(rèn)同，將其政權(quán)建構(gòu)于鄉(xiāng)村社會(huì)的文化網(wǎng)絡(luò)之上?！巴恋馗母?，是廢除保甲制，鄉(xiāng)級(jí)基層政權(quán)初建后，為進(jìn)一步進(jìn)行鄉(xiāng)村基層的充分社會(huì)動(dòng)員，進(jìn)而穩(wěn)定合法性基礎(chǔ)的關(guān)鍵舉措。縣、區(qū)、鄉(xiāng)政權(quán)的建立，只是在制度層面上完成了機(jī)構(gòu)的建制。要使黨和政府的政策真正落實(shí)到鄉(xiāng)以下鄉(xiāng)民，不發(fā)動(dòng)農(nóng)村各階層積極性是行不通的。”而同時(shí)“以階級(jí)分界對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行的重新整合，它的真實(shí)意圖并不僅僅著眼于階級(jí)劃分的需要。從嚴(yán)格意義上說(shuō)，一方面，它是黨為解決其合法性基礎(chǔ)的需要；另一方面，它也是解放后中共為加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，通過(guò)‘解放、‘中立、‘打倒等不同層面的方式，授予不同階級(jí)以差別各異的政治權(quán)力，達(dá)到有效社會(huì)動(dòng)員和社會(huì)控制的目的”。總之，通過(guò)階級(jí)的劃分和土地改革，國(guó)家在鄉(xiāng)村社會(huì)培植了一大批擁護(hù)新政權(quán)的鄉(xiāng)村政治精英，以及聚攏在他們周圍的龐大的基本群眾群體。

通過(guò)土地改革，在打破舊有的地主鄉(xiāng)紳構(gòu)成的國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間的實(shí)體化中介層以后，實(shí)際上確立了國(guó)家政權(quán)與農(nóng)民直接溝通的關(guān)系。這種新關(guān)系的確立，雖然有助于鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的重構(gòu)，但也同時(shí)帶來(lái)新的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)主要來(lái)自兩個(gè)方面：第一個(gè)方面是小農(nóng)固有的生產(chǎn)生活方式及其意識(shí)形態(tài)的消極影響；第二個(gè)方面是國(guó)家不得不從農(nóng)民微薄的土地收入中，直接提取更多的資源投入到宏大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去。簡(jiǎn)單地說(shuō)，前者是整合的挑戰(zhàn)，后者是汲取的挑戰(zhàn)。

集體化與政治一體化

對(duì)許多農(nóng)民來(lái)說(shuō)，土改后的蜜月年代主要是重建家庭、結(jié)婚生子和提高收入，而不是其他更高的追求。農(nóng)民這種根深蒂固的觀念顯然與當(dāng)時(shí)的國(guó)家建設(shè)要求相去甚遠(yuǎn)，對(duì)他們進(jìn)行社會(huì)主義改造，顯得十分必要。把分散的小農(nóng)“組織起來(lái)”，成為當(dāng)時(shí)解決問題的首選方案。

如何才能把這些只關(guān)心自己家庭利益的小農(nóng)“組織起來(lái)”呢?在當(dāng)時(shí)的條件下，將農(nóng)民強(qiáng)制性地納入一種組織之中顯然是不現(xiàn)實(shí)的，將這些小農(nóng)組織起來(lái)的唯一有效辦法也只能著眼于他們注重的家庭利益，從農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)合作人手。于是，從1950年下半年開始，一些地方就開始試辦農(nóng)業(yè)互助組。由于互助組顯示出來(lái)源于“土生土長(zhǎng)的傳統(tǒng)”而不是“政府機(jī)關(guān)”的屬性，受到了絕大部分農(nóng)民的歡迎。

互助組有利于剛分到土地的小農(nóng)克服勞動(dòng)力和生產(chǎn)資料不足等困難，共同發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。雖然農(nóng)民從互助合作中得到了利益，但是，小農(nóng)固有的“劣根性”并未根除?！爸袊?guó)家庭是自成一體的小天地，是個(gè)微型的邦國(guó)。從前，社會(huì)單元是家庭而不是個(gè)人，家庭才是當(dāng)?shù)卣紊钪胸?fù)責(zé)的成分”。盡管“忠于國(guó)家忠于黨的新精神已對(duì)家庭主義發(fā)動(dòng)了進(jìn)攻，但并不總是奏效的”。農(nóng)民仍然只關(guān)注自身的利益，對(duì)于國(guó)家和社會(huì)的建設(shè)無(wú)意顧及。毛澤東認(rèn)為互助組還不能阻止農(nóng)民只關(guān)注私利，唯有合作社才能徹底地改造農(nóng)民?！爸挥袑?shí)行集體化才能實(shí)現(xiàn)為工業(yè)化提供資金所必須的農(nóng)業(yè)增產(chǎn)。這項(xiàng)工作要通過(guò)宣傳、實(shí)踐以及逐步增加的壓力，來(lái)引導(dǎo)私有觀念根深蒂固的農(nóng)民‘不知不覺地成為‘一個(gè)社會(huì)主義者?！?/p>

從1952年起，一些地方就開始試辦農(nóng)業(yè)合作社。到1955年4月，全國(guó)農(nóng)業(yè)合作社達(dá)到67萬(wàn)個(gè)。初級(jí)社很快過(guò)渡到高級(jí)社，盡管當(dāng)時(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)為此出現(xiàn)了較大分歧，但毛澤東卻極力主張立即否定私有制并向集體化過(guò)渡。至1956年底時(shí)，我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)資料私有制的社會(huì)主義改造任務(wù)已經(jīng)基本完成，初級(jí)社迅速過(guò)渡到了高級(jí)社。

實(shí)際上，這種集體農(nóng)莊割斷了農(nóng)戶的所有權(quán)與收入之間的聯(lián)系，逐漸遭到一部分農(nóng)民的抵制和反對(duì)。當(dāng)時(shí)，在農(nóng)村基層推行高度集中的人民公社體制，將農(nóng)民納入這個(gè)無(wú)所不包的組織體系之中，不但順理成章，也顯得尤為必要，因?yàn)檫@種組織體制恰好配合了鞏固農(nóng)業(yè)集體化的制度需要。

全國(guó)的公社化從1958年7月開始發(fā)展，8月普遍規(guī)劃、試辦，9月進(jìn)入全面高潮，月底基本實(shí)現(xiàn)了公社化，這樣，成立僅兩年的70多萬(wàn)個(gè)高級(jí)農(nóng)業(yè)合作社很快被2萬(wàn)多個(gè)人民公社所取代。人民公社實(shí)行政社合一體制，奉行“一大二公”的指導(dǎo)思想，不但導(dǎo)致農(nóng)村基層政權(quán)自身

基礎(chǔ)的薄弱，而且在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的積極性。在人民公社初期(即大公社時(shí)期)，全國(guó)糧食產(chǎn)量急劇減少，與此同時(shí)，糧食征購(gòu)量卻不降反升，征購(gòu)比例年均達(dá)33％。尤其是1959年，當(dāng)年糧食產(chǎn)量比上年減產(chǎn)3000萬(wàn)噸，但糧食征購(gòu)居然增加864.5萬(wàn)噸，糧食征購(gòu)比例從29.4％飆升至39.7％。在隨后一二年里，人民生活普遍墜入了困難境地，發(fā)生了大規(guī)模饑荒和餓死人現(xiàn)象。

為此，在1960年底至1961年初，黨號(hào)召在農(nóng)村進(jìn)行“整風(fēng)整社”，糾正干部強(qiáng)迫命令、特殊化、瞎指揮、浮夸風(fēng)和共產(chǎn)風(fēng)的錯(cuò)誤。1961年6月15日中共中央頒布《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》，正式確定農(nóng)村實(shí)行公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制，開始縮小公社規(guī)模。像湖北等地將原大公社改為區(qū)，管理區(qū)改為公社。這種縣－區(qū)－公社體制是人民公社時(shí)期最為普遍的農(nóng)村基層組織模式，保持的時(shí)間較長(zhǎng)。在縮小公社規(guī)模的同時(shí)，恢復(fù)原高級(jí)社行之有效的定額管理、按件計(jì)分、小段包工等經(jīng)營(yíng)管理辦法，加強(qiáng)計(jì)劃管理、勞動(dòng)管理、財(cái)務(wù)管理和收益分配(即“三管一分”)等工作。同時(shí)，允許社員從事正當(dāng)?shù)募彝ジ睒I(yè)和經(jīng)營(yíng)一定數(shù)量的自留地，實(shí)行大集體與小自由相結(jié)合的政策，農(nóng)民原來(lái)挫傷的積極性得到恢復(fù)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)獲得較大發(fā)展。1962年我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)開始好轉(zhuǎn)，全年糧食總產(chǎn)量比1961年增長(zhǎng)了125億斤，其他經(jīng)濟(jì)作物也有了一定的發(fā)展，全國(guó)已有1／4的縣農(nóng)業(yè)總產(chǎn)量恢復(fù)和超過(guò)了1957年的水平，人們的生活水平有所改善。

盡管在1962-1982年間，我國(guó)糧食產(chǎn)量逐年緩慢增長(zhǎng)，大約每10年增加1億噸糧食，20年間糧食產(chǎn)量翻了一番，略快于人口增長(zhǎng)，同期糧食的征購(gòu)比例保持在20％～25％之間，但是，農(nóng)民的實(shí)際生活狀況沒有得到根本改善。例如，農(nóng)民純收入折合成糧食1957年為1095斤，1978年才1255斤，其中來(lái)自集體的純收入由652斤增加到832斤。誠(chéng)如費(fèi)正清所言，“集體化名義上的成功，被頌揚(yáng)為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)福利向前踏出的一大步。事實(shí)上，這是政府力量終于伸入農(nóng)家的一步，是為了便于控制而將農(nóng)民生活政治化的一步。1958－1978年的20年里，中國(guó)農(nóng)村人口的70％－80％被扣在與新政府的臍帶式關(guān)系之中?！蓖ㄟ^(guò)集體化乃至最終的人民公社化，實(shí)現(xiàn)了中國(guó)鄉(xiāng)村政治一體化。在人民公社化時(shí)期，隊(duì)為基礎(chǔ)的三級(jí)組織完全取代了一切的行政和非行政組織。除此以外，不再有任何民間的生產(chǎn)、生活、娛樂組織，農(nóng)村社會(huì)幾乎就是一個(gè)軍事化的社會(huì)。而此時(shí)的農(nóng)民家庭只“是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社與后來(lái)的生產(chǎn)隊(duì)的一員，政府透入民間的力量因而及于每一個(gè)家庭。這樣完整的農(nóng)村組織，是中國(guó)有史以來(lái)絕無(wú)僅有的”。

正是通過(guò)這樣自上而下的國(guó)家政權(quán)組織體系建構(gòu)，像一個(gè)巨大的網(wǎng)一樣，把原來(lái)分散的小農(nóng)及星羅棋布且互不隸屬的千百萬(wàn)個(gè)村莊籠罩其中。這是中國(guó)傳統(tǒng)國(guó)家所無(wú)法達(dá)到的，這些傳統(tǒng)國(guó)家都是建立在分散的小農(nóng)社會(huì)的基礎(chǔ)之上，“小農(nóng)人數(shù)眾多……他們的生產(chǎn)方式不是使他們互相交往，而是使他們互相隔離”，他們“是由一些同名數(shù)相加形成的，好像一袋馬鈴薯是由袋中的一個(gè)個(gè)馬鈴薯所集成的那樣”。這樣的國(guó)家不但統(tǒng)治能力十分有限，而且非常不穩(wěn)固。“但是，這種局面也并非使人無(wú)可奈何，如果農(nóng)村縣以下層次區(qū)劃處理得當(dāng)，就能使基層組織嚴(yán)密，用‘鋼筋和‘水泥把‘一盤散沙凝成一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力的整體?！比嗣窆珞w制似乎發(fā)揮著這樣的“鋼筋”和“水泥”的功效，將分散的小農(nóng)徹底地“組織起來(lái)”。

究其實(shí)質(zhì)，乃是組成一個(gè)“國(guó)家覆蓋社會(huì)”或政治一體化的體系。除了直接地滿足政治的需要以外，還便于從鄉(xiāng)村社會(huì)隱蔽地汲取資源，以服務(wù)于國(guó)家工業(yè)化和現(xiàn)代化建設(shè)的需要。有關(guān)資料表明，在1952－1986年間，國(guó)家通過(guò)糧食和農(nóng)副產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品的“剪刀差”，從農(nóng)業(yè)中隱蔽地抽走了5823.74億元的巨額資金，加上農(nóng)業(yè)稅收1044.38億元，兩項(xiàng)合計(jì)6868.12億元，相當(dāng)于同期全民所有制非農(nóng)企業(yè)固定資產(chǎn)原值的4／5。

去政治化與治理轉(zhuǎn)型

事實(shí)上，即使在人民公社這樣高度一體化的政治體制之中，農(nóng)民除了在日常生產(chǎn)中普遍采取“磨洋工”等“弱者的武器”抵抗強(qiáng)制性集體生產(chǎn)(個(gè)別地方還屢次出現(xiàn)了“瞞產(chǎn)私分”、分田單干等公然違背集體主義生產(chǎn)的“大逆不道”的事例)以外，在私下的生活場(chǎng)域中仍然按照傳統(tǒng)的風(fēng)俗習(xí)慣和原有的行為邏輯行事，而并非他們?cè)谡降膱?chǎng)合中所表演的那樣遵從新式的規(guī)則。農(nóng)民們總是按照自己的價(jià)值觀和自尊感來(lái)撰寫歷史。恰如斯科特(JamesC.Soott)所指出的那樣，“正是這些微小的、未經(jīng)協(xié)調(diào)的瑣碎反抗行動(dòng)聚集到一個(gè)點(diǎn)上，就可能達(dá)到危及國(guó)家結(jié)構(gòu)的地步?！?/p>

在1978年前后，集體生產(chǎn)方式已趨頹勢(shì)，安徽、四川等省的一些村莊開始秘密實(shí)行“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”，這種承包風(fēng)在隨后一二年很快刮向全國(guó)。再次復(fù)出的鄧小平及時(shí)肯定了這種做法。1980年9月14-22日，中共中央召開各省、市、自治區(qū)黨委第一書記座談會(huì)，著重討論加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制問題。9月27日，中共中央印發(fā)了這次會(huì)議的紀(jì)要《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》。到1981年底，全國(guó)已有90％以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。1982年1月1日，中共中央批轉(zhuǎn)了《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》，這是農(nóng)村改革以來(lái)中央關(guān)于“三農(nóng)”問題的第一個(gè)“一號(hào)文件”。這份文件開始突破了傳統(tǒng)的“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制，明確指出包產(chǎn)到戶、包干到戶或大包干“都是社會(huì)主義生產(chǎn)責(zé)任制”。還特別指出，它不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分。這進(jìn)一步消除了人們的思想疑慮，促進(jìn)了“包產(chǎn)到戶”的迅速發(fā)展。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制適應(yīng)了生產(chǎn)力水平，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，糧食畝產(chǎn)由1978年的168.5公斤提高到1984年的240.5公斤，提高了42.73％?！?/p>

人民公社這樣高度集中的組織自然地與農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制相抵牾。一旦實(shí)行土地的農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)模式，人民公社體制必然會(huì)解體，因?yàn)樗盁o(wú)法容忍新興的社會(huì)力量，無(wú)法協(xié)調(diào)和統(tǒng)帥社會(huì)”。農(nóng)村土地被農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)以后，農(nóng)戶的自主性、獨(dú)立性逐漸增強(qiáng)，根深蒂固的家庭利益意識(shí)也被喚醒，加之非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的“放開搞活”，原本基本“同質(zhì)”的農(nóng)民群體也隨之發(fā)生了分化，形成各種新的利益主體和階層結(jié)構(gòu)。在這種松散的以農(nóng)戶為“中心”的利益結(jié)構(gòu)尚未被整合之前，它一方面盡力掙脫原有的準(zhǔn)國(guó)家政權(quán)“村”、“組”組織之束縛，從原來(lái)的體制中“解放”出來(lái)，另一方面又對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)“自治”抱有模糊的想象和沖動(dòng)。這是人民公社體制解體、村民自治萌芽的一個(gè)重要原因。

早在1980年4月，四川省廣漢縣向陽(yáng)公社最早摘除了人民公社的牌子。1982年12月4日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過(guò)新《憲法》，否定了人民公社體制，該憲法重

新規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)組織。1985年，“人民公社”作為我國(guó)基層行政區(qū)劃建制正式退出了中國(guó)歷史舞臺(tái)。

在重建鄉(xiāng)級(jí)政府的同時(shí)，也幾乎同時(shí)建立了鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政。1985年4月12日，國(guó)家財(cái)政部發(fā)布了《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政管理試行辦法》，對(duì)鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政收入作了初步規(guī)定：“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政收入由國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金和自籌資金組成。”其中，“國(guó)家預(yù)算外部分，包括上級(jí)政府劃歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政的農(nóng)業(yè)稅附加、農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)附加、行政事業(yè)單位管理的預(yù)算外收入，以及一些按照國(guó)家規(guī)定征收的公用事業(yè)附加費(fèi)。自籌資金部分，包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府按照國(guó)家政策規(guī)定征收的自籌收入，但不得隨意攤派?！睆亩谵r(nóng)村財(cái)稅體制上為日后農(nóng)村“三亂”埋下了伏筆。

1986年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》指出，除邊遠(yuǎn)山區(qū)、交通不便的地區(qū)外，縣以下一般不設(shè)區(qū)。根據(jù)上述要求，全國(guó)開始了“撤區(qū)并鄉(xiāng)”和“并鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”的工作。在這次撤區(qū)過(guò)程中，實(shí)行的是撤區(qū)、并鄉(xiāng)、建鎮(zhèn)“三位一體”的策略：“撤區(qū)”是減少政區(qū)層級(jí)，提高行政效率，減輕國(guó)家和農(nóng)民負(fù)擔(dān)；“并鄉(xiāng)”是減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目、適當(dāng)擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理幅度，便于縣直接管轄；“建鎮(zhèn)”則是在撤區(qū)并鄉(xiāng)過(guò)程中，選擇一些基礎(chǔ)設(shè)施較好的集鎮(zhèn)設(shè)置城鎮(zhèn)型的政區(qū)，體現(xiàn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求。通過(guò)這項(xiàng)工作，最終形成了縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(辦事處)兩級(jí)農(nóng)村基層政權(quán)組織格局，并延續(xù)至今。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下，則實(shí)行村民自治，從而形成“鄉(xiāng)政村治”的新格局，為鄉(xiāng)村民間社會(huì)發(fā)展讓渡了～定的體制性空間。

在人民公社基礎(chǔ)之上恢復(fù)重建的農(nóng)村基層政權(quán)，雖然在形式和組織體系上已經(jīng)改頭換面，但是其權(quán)力的運(yùn)作邏輯卻沒有根本性改變，維持著過(guò)去一貫的自上而下的支配式權(quán)力關(guān)系，其根本功能仍然是“整合”和“汲取”。直到農(nóng)村稅費(fèi)改革以后才逐漸改觀，轉(zhuǎn)向“建設(shè)”和“服務(wù)”，即城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，進(jìn)行社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，向農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)。

自清末“新政”以降，近代以來(lái)的所有執(zhí)政者都致力于農(nóng)村政權(quán)建設(shè)。盡管其間農(nóng)村政權(quán)名稱各異、組織體系變化頻繁，但始終沒有改變“整合”與“汲取”兩個(gè)主要職能，“整合”為了“汲取”，“汲取”也是為了“整合”?？傊瑖?guó)家權(quán)力滲入鄉(xiāng)村社會(huì)，其主要?jiǎng)訖C(jī)是“國(guó)家需要以更好一些的方式來(lái)控制地方社會(huì)，以便從那里獲得更多的資源”，這樣，賦稅成為國(guó)家和鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的主要內(nèi)容，國(guó)家政權(quán)和農(nóng)民大眾在此方面的接觸最深。然而，一個(gè)人們不愿意看到的結(jié)果卻是，國(guó)家權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村的介入，賦稅征收機(jī)構(gòu)的膨脹，又反過(guò)來(lái)大大加劇了國(guó)家的資源需求。無(wú)論傳統(tǒng)中國(guó)朝代更替、近代政權(quán)興衰，以及新中國(guó)建立以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的變遷和后來(lái)的改革，都跟“整合”、“汲取”之間的互動(dòng)和強(qiáng)弱變化密切聯(lián)系。

如果說(shuō)，在財(cái)政包干體制改革之前，從農(nóng)村社會(huì)汲取資源，主要是服務(wù)于國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要，符合國(guó)家的整體利益；那么，自從財(cái)政上逐級(jí)實(shí)行“分灶吃飯”以后。從農(nóng)村社會(huì)汲取資源，不僅僅是為了國(guó)家的整體利益，同時(shí)還要滿足各級(jí)政府及其部門的自利性需要。這種利益博弈的結(jié)果，只能是農(nóng)民負(fù)擔(dān)的日益加重，并最終演化為一些農(nóng)村地區(qū)的治理性危機(jī)。

為了整治這一危機(jī)，國(guó)家在農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行稅費(fèi)改革。在農(nóng)村改革之前，我國(guó)的鄉(xiāng)村政治制度，無(wú)一例外地都與其鄉(xiāng)村稅費(fèi)體制相配合，具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。因此，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，農(nóng)村稅費(fèi)改革不僅是農(nóng)村稅費(fèi)體制自身的改革，它還涉及到鄉(xiāng)村關(guān)系的調(diào)適、農(nóng)村基層政治結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型及其功能的優(yōu)化等一系列社會(huì)、政治領(lǐng)域的改革。農(nóng)村綜合改革和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)又將開辟我國(guó)農(nóng)村治理的新篇章，建構(gòu)與農(nóng)民政治參與積極性不斷提高相適應(yīng)的農(nóng)村治理體制，是當(dāng)下農(nóng)村改革和新農(nóng)村建設(shè)需要探討的一項(xiàng)新課題。我們相信，中國(guó)農(nóng)村在吸取歷史教訓(xùn)、走向現(xiàn)代化的新征程中，前景將更加寬廣。