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《食品安全法》建立了風險評估機制、召回制度、標準的統(tǒng)一等制度,但未對食品監(jiān)管體制作根本性的改革

《財經》記者 葉逗逗

“三聚氰胺”陰影尚未消散,“瘦肉精”恐慌卻又襲來。至2月19日,廣州市“瘦肉精”中毒事件發(fā)病人數增加到70人。中國人對于食品安全問題,神經已經無比脆弱,食品安全不啻為最大的社會和政治問題之一。

2月28日,十一屆全國人大常委會第七次會議審議通過了《食品安全法》。自2007年12月《食品安全法》草案進入十屆全國人大常委會第三十一次會議首次審議以來,歷經兩屆人大、兩屆政府、四次審議,這部法律終于出臺。

《食品安全法》將于今年6月1日正式實施。它建立了風險評估機制、召回制度、標準的統(tǒng)一等制度,對解決中國食品安全的問題不無促進作用。中國社科院食品藥品產業(yè)發(fā)展與監(jiān)管研究中心執(zhí)行主任張永建稱,它是中國食品安全管理立法的一個“里程碑”。

加強食品企業(yè)的監(jiān)管力度

中國食品安全問題嚴重,一直被歸咎于對違法企業(yè)處罰力度不夠和行政管理體制混亂。但食品行業(yè)的專家指出:“安全的食品不是監(jiān)管出來的,而是生產出來的?！?/p>

中國目前約有45萬食品生產者、288.5萬食品經營者,他們大部分都采用中小型的、分散型的企業(yè)生產模式。立法機關建議食品生產經營者作為食品安全的第一責任人。

為此,《食品安全法》確定了食品生產經營許可制度、食品標簽制度、進貨查驗記錄制度、索證索票制度、不安全食品召回制度等。

同時,《食品安全法》也加重了違法行為的懲罰力度。未經許可從事食品生產經營活動,或者未經許可生產食品添加劑的;用非食品原料生產食品或者在食品中添加食品添加劑以外的化學物質;經營腐敗變質、油脂酸敗、霉變生蟲、污穢不潔、混有異物、摻雜摻假或者感官性狀異常的食品,貨值在1萬元以上的,將被處以貨值金額5倍以上、10倍以下罰款。原先最高只有銷售額的5倍。

除了加強行政處罰,民事賠償額度也大幅度提高?！妒称钒踩ā芬?guī)定,違反本法規(guī)定,造成人身、財產或者其他損害的,依法承擔賠償責任。生產或者銷售明知是不符合食品安全標準的食品,消費者除要求賠償損害,還可以向生產者或者銷售者要求支付10倍于價款的賠償。

中國目前有關民事懲罰性賠償的法律規(guī)定,只見于《消費者權益保護法》。該法規(guī)定,售假賣假欺詐的行為,應雙倍返回商品價款。

針對層出不窮的虛假廣告欺騙、誤導消費者的情況,《食品安全法》規(guī)定,社會團體或者其他組織、個人在廣告中向消費者推薦食品,使消費者的合法權益受到損害的,與食品生產經營者承擔連帶責任。

這不僅第一次在法律的層面上將個人納入虛假廣告承擔責任主體的范疇,而且從法律責任的分擔上,采取了非常嚴格的連帶責任。

所謂“連帶責任”,是指如果消費者購買了不符合食品安全標準的食品,合法權益受到了損害,他可選擇向食品生產經營者要求承擔全部賠償責任,也可以選擇向在廣告中為消費者推薦過這個食品的社會團體或者其他組織、個人要求全部或者部分賠償。

食品經營者或者廣告團體、個人在承擔賠償責任后,可根據各自所應當承擔的責任再分配責任。

建立風險評估機制

食品安全風險評估機制在《食品安全法》中得到確立,成為這部法律最大的亮點之一。

張永建認為,正是在法律上確立和保證風險評估體制的建立,使得對食品安全的監(jiān)督有了更可靠的科學基礎。

從食品安全專家的角度來看,食品安全問題是無法避免的。張永建告訴記者,除企業(yè)管理和政府監(jiān)管體制問題,中國食品安全問題的根源最重要的是食源性疾病。無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家,這都是最大的食品安全問題。如上個世紀上海爆發(fā)的因食用受污染毛蚶引起的甲肝大爆發(fā)、北京的“福壽螺事件”、歐洲的瘋牛病等,都是食源性疾病引起的食品安全事件。

因此,如果一個權威的機構和部門能夠對這些引發(fā)食品安全的物質進行科學檢驗,告訴民眾怎么樣才能避免這種危險,消費者的緊張和不安全感就會緩解。

中國工程院院士、中國疾病預防控制中心營養(yǎng)與食品安全研究所陳君石教授告訴記者,國際上有這樣一個共識,認為要解決食品安全問題,必須建立風險評估分析框架。

據陳君石介紹,風險評估體系應該有三個部分,即風險評估、風險管理和風險交流。

其中,風險評估是由專家來做,旨在判斷這個食品中的物質是否有毒有害,人體攝入多少會影響生命健康安全。專家根據政府的要求來做風險評估,但專家的結論應該是獨立的,不受政府的影響。

專家的評估結果告訴政府后,政府要根據專家科學的結果,參考當地當時的各種情況作出決策。這個政府的決策,大到法律法規(guī)的修改,小到檢驗措施、標準的制定以及進出口政策的調整。這是風險評估框架中的第二部分內容。

第三個部分,就是風險信息交流。陳君石教授介紹說,專家的評估決定、政府的決策需要在第一時間完全告訴民眾。信息交流的對象應該包括所有和食品安全利益相關的集體和個人,包括專家、政府、老百姓、媒體、生產經營者、消費者權益保護組織等等。而且這種交流應當是雙向的,不只是專家和政府來曉諭民眾。

陳君石認為,中國目前不缺少風險評估框架中的第一、第二部分,欠缺的是第三部分的風險交流。很多時候,食品安全事件信息不是來自于衛(wèi)生部、農業(yè)部和質檢總局等,而是來自媒體,這之中缺乏權威的聲音。

陳君石表示,食品安全風險評估機制成功的基礎在于專家科學、權威的評估,這只能由國家級別的機構來做,各地政府沒有必要跟風而上,都建立一個自己的食品安全評估機構。

統(tǒng)一食品安全標準

中國分段管理的食品安全監(jiān)管模式,導致中國食品安全標準政出多門。

目前在食品安全方面的標準,分為農業(yè)部制定的食用農產品質量安全標準、衛(wèi)生部制定的食品衛(wèi)生標準、國家質檢總局制定的食品質量標準以及各相關食品行業(yè)的標準。

2004年發(fā)生的“毒黃花菜事件”,集中反映了各標準“打架”的現狀。2004年3月5日,沈陽市衛(wèi)生監(jiān)督所發(fā)現部分黃花菜二氧化硫殘留量嚴重超標。據了解,黃花菜在加工、烘干過程中,用二氧化硫熏蒸可起到漂白和防腐作用,但過度使用二氧化硫會導致食用者肺部水腫、聲門痙攣,甚至窒息死亡。因此,當時二氧化硫超標的黃花菜被稱為“毒菜”。

但什么才是“不合格的黃花菜”,卻頗具爭議。衛(wèi)生部制定的《食品添加劑使用衛(wèi)生標準》、原商業(yè)部牽頭制定的《黃花菜國家標準》、質檢總局牽頭制定的《全國主要產品分類與代碼》、農業(yè)部無公害食品《干制金針菜》標準等,對黃花菜的管理標準均不統(tǒng)一。各地衛(wèi)生部門在查處的時候執(zhí)法也就不統(tǒng)一。

這一事件,最后由國務院領導親自協(xié)調,以衛(wèi)生部下發(fā)文件、統(tǒng)一規(guī)定黃花菜中二氧化硫殘留量標準不得超過200毫克/千克而告終。

為了避免前述問題再次發(fā)生,《食品安全法》規(guī)定,衛(wèi)生部要對現行的食用農產品質量安全標準、食品衛(wèi)生標準、食品質量標準和有關食品的行業(yè)標準中強制執(zhí)行的標準予以整合,統(tǒng)一公布為食品安全國家標準。

陳君石教授充分肯定了標準統(tǒng)一對中國食品安全監(jiān)管帶來的重大意義,但也對這項工作的艱難程度作了估計。他告訴《財經》記者,統(tǒng)一標準的難度,就在于打破目前分段管理、各管一塊的利益格局。

監(jiān)管體制問題猶存

安全標準不統(tǒng)一,其源由來自于監(jiān)管體制的不統(tǒng)一?！岸囝^管理、職能交叉、管理效率低”,一直是癥結所在。

食品安全監(jiān)管的內容比較復雜,“從田間到飯桌”,食品的生產、流通、銷售到餐飲業(yè)都離不開監(jiān)管。這也使得農業(yè)部、衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)督管理局、質檢總局、工商總局、商務部、海關總署、公安部等十幾個部門都具有管理食品安全的職能,這樣的管理體制的后果就是,監(jiān)管容易出現重疊、模糊和真空地帶。以至于“七八個部門管不住一頭豬”,“十幾個‘大蓋帽管不住一籃菜”。

全國人大常委會委員叢斌認為,三鹿“毒奶粉事件”的一個原因,就是多頭管理、責任不清。

因此,有識之士提出,首先要減少監(jiān)管部門,同時明確監(jiān)管部門的職責;要對食品安全管理實現“無縫隙”管理。比如在三鹿“毒奶粉事件”中,三聚氰胺添加發(fā)生在奶站,而奶站在事發(fā)前竟然沒有一個職能部門對其進行有效的監(jiān)管,完全處于失控的狀態(tài)。

2003年3月10日,國務院組建食品藥品監(jiān)督管理局。這是中國惟一帶著“食品”二字的監(jiān)管單位。中央政府希望食品藥品安全監(jiān)督管理局能夠在部門林立、政出多門的食品安全監(jiān)管體系中,起到綜合協(xié)調的作用。當時的國家食品藥品監(jiān)督管理局局長鄭筱萸曾經說,食品藥品監(jiān)管局的任務,就是要充當國務院在食品安全管理上的“抓手”。

然而,實踐證明,食品藥品監(jiān)督管理局所履行的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調和依法組織開展重大食品安全事故調查的職責,由于沒有在法律上能到確認、規(guī)范和保障,要執(zhí)行到位,又談何容易?

2004年,《國務院關于進一步加強食品安全的決定》(國發(fā)[2004]23號文)下發(fā),確定了“以分段管理為主、品種管理為輔”的監(jiān)管模式。

在國家新一輪行政管理體制改革完成后,《食品安全法》最初的立法思路也基本上延續(xù)了這份文件中對于部門職能的安排:由衛(wèi)生部承擔食品安全綜合協(xié)調職責,負責食品安全風險評估、食品安全標準制定、食品安全信息發(fā)布、食品檢驗機構的資質認定條件和檢驗規(guī)范的制定,組織查處食品安全重大事故。而國家質檢總局、國家工商總局和國家食品藥品監(jiān)督管理局分別對食品生產、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理。

不過,這種毫無建樹的監(jiān)管體制規(guī)定,沒有得到立法機關的認可。這也直接導致《食品安全法》草案不能按照常規(guī)在三審時候通過。

最終,《食品安全法》增加規(guī)定,國務院設立食品安全委員會。但這個委員會如何建制、如何管理、具體職責是什么,還有待于國務院作出進一步規(guī)定。

陳君石教授認為,沒有對食品監(jiān)管體制作根本性的改革,是《食品安全法》最大的遺憾?！?/p>

本刊記者王珊姍對此文亦有貢獻