農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)亦憂

陳慧穎 李微敖

轟轟烈烈的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)所支付的巨額財(cái)政補(bǔ)貼,是推動(dòng)商業(yè)可持續(xù)的催化劑,還是誘發(fā)道德風(fēng)險(xiǎn)、擠出市場(chǎng)行為的鋪張浪費(fèi)?

《財(cái)經(jīng)》記者 陳慧穎 李微敖

在過去兩年間,作為金融服務(wù)“三農(nóng)”的重要舉措,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的試點(diǎn)范圍擴(kuò)展到16省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán),覆蓋了中國(guó)全部的糧食主產(chǎn)區(qū)。2008年,全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到110.7億元,同年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款70億元。上述數(shù)據(jù)均比2007年翻了一番。

2009年的中央“一號(hào)文件”中,更提出了加快發(fā)展政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、增加險(xiǎn)種等要求。這注定了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)未來還會(huì)有更強(qiáng)勁的發(fā)展。

在財(cái)政部門的設(shè)計(jì)中,此次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)操作模式的主要特點(diǎn),是政府財(cái)政補(bǔ)貼、保險(xiǎn)公司商業(yè)經(jīng)營(yíng)、農(nóng)戶自愿參與。但一位接近財(cái)政部的人士表示,相關(guān)補(bǔ)貼僅限于保費(fèi),“保險(xiǎn)公司是不是賠穿了是自己的事情。否則就沒必要通過保險(xiǎn)公司來做了,直接補(bǔ)貼給農(nóng)民豈不是更好?”

然而,政策性補(bǔ)貼落到現(xiàn)實(shí)中,往往已演化成“財(cái)政兜底”的代名詞?！?009年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推進(jìn)速度,取決于財(cái)政補(bǔ)貼資金的到位情況?！敝袊?guó)人民財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)股份有限公司(下稱人保)四川分公司的一位高層管理人員坦言。事實(shí)上,連年增加的農(nóng)業(yè)險(xiǎn)保費(fèi)的中央財(cái)政補(bǔ)貼,幾乎成了各地眼饞的“唐僧肉”。

財(cái)政支持與商業(yè)化操作的結(jié)合并非易事。財(cái)政部門如何制定政策目標(biāo),保險(xiǎn)公司又如何精算定價(jià),更近似于一場(chǎng)博弈。由于補(bǔ)貼過度和監(jiān)管不到位引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn),甚至?xí)?duì)真正的商業(yè)化保險(xiǎn)產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

事實(shí)上,推動(dòng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)化經(jīng)營(yíng),遠(yuǎn)非政府出錢補(bǔ)助那樣簡(jiǎn)單,它一方面需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的建立,另一方面也需要相關(guān)的配套制度,包括再保險(xiǎn)、巨災(zāi)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分散機(jī)制的對(duì)接。

提速甜與苦

2004年,借當(dāng)年中央“一號(hào)文件”的東風(fēng),農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)正式啟動(dòng)。但真正形成星火燎原之勢(shì),卻是2007年,中央財(cái)政首次決定先拿出10億元,在吉林、內(nèi)蒙古、新疆、江蘇、四川和湖南六個(gè)省區(qū)進(jìn)行政策性農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)。當(dāng)年全國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入51.94億元,同比增長(zhǎng)了6倍多。

2008年,中央財(cái)政的補(bǔ)貼規(guī)模擴(kuò)大到60.5億元,范圍也擴(kuò)大到16省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。當(dāng)年農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到110.7億元人民幣,同比翻番。

根據(jù)保監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì),2008年,全國(guó)參保農(nóng)戶達(dá)9000萬(wàn)戶次,為農(nóng)民提供了2397.4億元風(fēng)險(xiǎn)保障。保險(xiǎn)業(yè)已支付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款70億元,其中種植業(yè)保險(xiǎn)賠款46億元,養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)賠款24億元。

一位保險(xiǎn)公司的高管表示,幾年的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)做下來,保險(xiǎn)公司是“嘗到了甜頭也吃到了苦頭”。“甜頭是密切了與各級(jí)政府的關(guān)系、與廣大農(nóng)民的關(guān)系,提升了行業(yè)整體的形象;苦頭是這個(gè)業(yè)務(wù)太分散,太辛苦?！鄙鲜鋈耸刻寡?。

從全行業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率數(shù)據(jù)來看,這項(xiàng)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)尚屬穩(wěn)健。賠付率,即賠款支出與保費(fèi)收入的百分比。在過去兩年,全行業(yè)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的賠付率一直穩(wěn)定在70%以下,一般估計(jì),農(nóng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用占保費(fèi)收入的30%左右——這樣簡(jiǎn)單核算,保險(xiǎn)公司收支平衡或可獲微利。

“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有較強(qiáng)的周期性。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這兩年發(fā)展速度快,業(yè)務(wù)比較平穩(wěn),與中國(guó)近幾年沒有發(fā)生大規(guī)模風(fēng)險(xiǎn)疫病有直接關(guān)系?！贬槍?duì)近兩年的賠付率,保監(jiān)會(huì)財(cái)險(xiǎn)監(jiān)管部副主任董波如是解釋。

然而,今年12省市遭遇30年來罕見旱情的現(xiàn)實(shí),則為過去幾年的風(fēng)調(diào)雨順敲響了警鐘。隨著農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展,分保、巨災(zāi)保險(xiǎn)不配套等問題已經(jīng)凸顯。

而農(nóng)村業(yè)務(wù)的分散性,要求保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)更多的網(wǎng)點(diǎn)投入。據(jù)人保集團(tuán)業(yè)務(wù)發(fā)展部總經(jīng)理降彩石介紹,2007年,該集團(tuán)投入2億元專項(xiàng)資金用于農(nóng)村保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)建設(shè),新設(shè)農(nóng)村營(yíng)銷機(jī)構(gòu)超過1.1萬(wàn)個(gè)。

目前人保已經(jīng)成為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域的最大份額持有者。2008年,人保的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)收入已占全行業(yè)一半以上,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入也已占到該公司保費(fèi)收入的5%以上。

多家保險(xiǎn)公司的農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人表示,去年是實(shí)行農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼之后的第一個(gè)完整財(cái)政年度,前期的網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)費(fèi)用如何平衡,未到期責(zé)任準(zhǔn)備金怎么提取,這些都還需要多幾年的數(shù)據(jù)積累才能看清。

仔細(xì)分析保險(xiǎn)公司的“甜頭”和“苦頭”,令人心生疑惑的是:除了服務(wù)農(nóng)村的政治覺悟,保險(xiǎn)公司積極參與農(nóng)村保險(xiǎn)的商業(yè)動(dòng)力何在?

“政策指揮棒”

在種種現(xiàn)實(shí)困難前面,促成保險(xiǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)如此熱情的“指揮棒”,來自這次政策的核心內(nèi)容——中央及各級(jí)財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼。

回溯中國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展歷史可以發(fā)現(xiàn),早在上世紀(jì)80年代,中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)就曾經(jīng)在政府支持下操作過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù),但走入了“小干小賠,大干大賠”的死胡同。中央財(cái)政支持力度減弱之后,農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)也隨之萎縮。

關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的政策調(diào)研和制度設(shè)計(jì)貫穿整個(gè)90年代。但在缺乏財(cái)政支持的情況下,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)自90年代中期便開始了長(zhǎng)達(dá)十年的收縮。

當(dāng)2004年中央“一號(hào)文件”為“三農(nóng)”定調(diào)后農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)開始復(fù)蘇、特別是2007年財(cái)政補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)試點(diǎn)政策出臺(tái)之后,農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)突然變得蓬勃起來。

今年的中央“一號(hào)文件”使用的是“政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)”的提法,但在實(shí)際的執(zhí)行過程中,則是通過商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行運(yùn)作,形成了“政府財(cái)政補(bǔ)貼,保險(xiǎn)公司商業(yè)經(jīng)營(yíng),農(nóng)戶自愿參與”的制度安排。

為了使得這一制度安排生效,有關(guān)部門要求,必須在農(nóng)民交足保費(fèi)、基層財(cái)政補(bǔ)貼到位之后,中央和省級(jí)財(cái)政的補(bǔ)貼才會(huì)隨之落實(shí)。另外要求各省政府和保險(xiǎn)公司作為不同的利益主體,按照商業(yè)化原則商定農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)定價(jià)。接近財(cái)政部的有關(guān)人士表達(dá)了制定這一方案的善意所在:“我們希望把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)以商業(yè)化形式操作,這樣比較有效率。但商業(yè)定價(jià)太高,農(nóng)民買不起,需要財(cái)政補(bǔ)貼引導(dǎo),等到農(nóng)民收入提高后,財(cái)政補(bǔ)貼就退出。”

不過,各方對(duì)于“政策性”的理解并不盡相同。有保險(xiǎn)業(yè)內(nèi)的意見提出,政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)是否要財(cái)政兜底、是否要經(jīng)營(yíng)費(fèi)用和再保險(xiǎn)費(fèi)用補(bǔ)貼等問題。但上述接近財(cái)政部人士強(qiáng)調(diào),財(cái)政支持要放在明處,“保險(xiǎn)公司可以形成利潤(rùn),但賠穿了財(cái)政也不會(huì)兜底?！?/p>

對(duì)于保險(xiǎn)公司來說,購(gòu)買再保險(xiǎn)是分散風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)的困境卻無(wú)法令人忽視。

“由于農(nóng)業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性和不確定性,如果在農(nóng)險(xiǎn)體制設(shè)計(jì)上,沒有一個(gè)農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)和巨災(zāi)保險(xiǎn)制度安排來分擔(dān)其中的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),農(nóng)村保險(xiǎn)制度就很難有效地發(fā)揮分散風(fēng)險(xiǎn)的功效。”中國(guó)再保險(xiǎn)(集團(tuán))股份有限公司總裁吳高連在2009年《財(cái)經(jīng)》年會(huì)上,即指出了再保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的重要性。而其潛臺(tái)詞,也是為農(nóng)村保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)爭(zhēng)取更多政策上的支持。

2007年,保監(jiān)會(huì)指導(dǎo)各試點(diǎn)公司與中再集團(tuán)簽署農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)框架協(xié)議,此后還進(jìn)一步加大對(duì)重點(diǎn)公司(主要是人保、中再)的窗口指導(dǎo)力度,督促各試點(diǎn)公司完成2008年度農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)安排,初步形成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)機(jī)制。

但由于缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù),再保險(xiǎn)的報(bào)價(jià)較高,國(guó)際再保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)于這項(xiàng)業(yè)務(wù)仍有所保留。勞合社主席彼得列文就曾表示,由于缺乏對(duì)市場(chǎng)的了解,剛剛進(jìn)入中國(guó)的勞合社不會(huì)涉足農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。

與來自保險(xiǎn)行業(yè)的聲音不同,有意見認(rèn)為,農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)在商業(yè)上是否可行取決于保險(xiǎn)公司的判斷?！安粦?yīng)該籠統(tǒng)地認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只能走政策性保險(xiǎn)的道路。如果保險(xiǎn)公司能夠開發(fā)出適當(dāng)?shù)漠a(chǎn)品,并且對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)定價(jià),在商業(yè)上是可行的?！币晃皇澜玢y行金融專家說。

近年來,隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),一些地區(qū)的農(nóng)村商業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)初步形成。一些保險(xiǎn)公司已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了其中的商機(jī),如農(nóng)房、農(nóng)機(jī)保險(xiǎn)以及農(nóng)村小額保險(xiǎn)等。甚至在政策性業(yè)務(wù)主導(dǎo)的種植業(yè)保險(xiǎn)領(lǐng)域,也有機(jī)構(gòu)準(zhǔn)備推出完全商業(yè)性的保險(xiǎn)產(chǎn)品。上述世界銀行的金融專家不無(wú)憂慮:“在政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的擠出效應(yīng)下,還會(huì)有多少保險(xiǎn)公司有動(dòng)力去開發(fā)這方面的業(yè)務(wù)?”

慎防道德風(fēng)險(xiǎn)

涉足農(nóng)村保險(xiǎn),意味著可獲得來自中央財(cái)政30%-50%不等的補(bǔ)貼,這個(gè)巨大激勵(lì)帶來的負(fù)面效應(yīng)也正在顯現(xiàn)出來。

“保費(fèi)補(bǔ)貼人為地降低了風(fēng)險(xiǎn)定價(jià),抬高了虛假的需求,最終很可能導(dǎo)致嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政資金的浪費(fèi),使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)無(wú)法持續(xù)?！鼻笆鍪澜玢y行的金融專家分析道。

道德風(fēng)險(xiǎn),是指從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的人在不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)后果時(shí),最大限度地增進(jìn)自身效用的同時(shí)做出不利于他人的行動(dòng)。在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)上,即體現(xiàn)為各級(jí)財(cái)政包括保險(xiǎn)公司在內(nèi),是否有為獲得中央財(cái)政補(bǔ)貼,而盲目開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的種種違規(guī)行為。

有些違規(guī)體現(xiàn)為保險(xiǎn)公司與地方政府沆瀣一氣。2008年,財(cái)政部專員辦已經(jīng)查出個(gè)別縣出現(xiàn)了保險(xiǎn)公司編造假的天氣記錄的行為。該公司在當(dāng)?shù)氐南嚓P(guān)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人被全部免職。

由于保險(xiǎn)公司的分支機(jī)構(gòu)難以覆蓋廣大農(nóng)村,農(nóng)險(xiǎn)展業(yè)有時(shí)候做不到直接與農(nóng)戶溝通,以至于農(nóng)戶有時(shí)并不知道自己是不是買了保險(xiǎn),或者應(yīng)該獲得多少賠付,這就造成了暗箱操作的巨大空間。

一位保險(xiǎn)業(yè)資深人士介紹稱,“有些地方的豬、牛等家畜死了,保險(xiǎn)公司的錢不是用在賠付上,而是拿出一部分,擺平鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。比如一頭投保的奶牛死了,按合約應(yīng)該賠5000元,但保險(xiǎn)公司可能就拿出500元到1000元給地方政府,讓他們?cè)贁[平受損農(nóng)戶?！?/p>

有些問題則體現(xiàn)為保險(xiǎn)公司和地方政府的不同訴求?！氨热缒晨h有100頭豬,就保了50頭,而且不打耳標(biāo)——如同在沒有身份證的情況下賣壽險(xiǎn)——一旦有豬死了,就視做是交了保費(fèi)的50頭里面的,要求賠付?！币晃槐ｋU(xiǎn)公司主管表示,并稱地方政府往往以各種理由對(duì)保險(xiǎn)公司全面推行“耳標(biāo)”予以阻撓。

更為惡劣的情況是“空頭騙?！薄Ｇ笆霰ｋU(xiǎn)業(yè)資深人士透露:“有個(gè)別地方政府官員來找我,要列出虛假的、根本不存在的牲畜來投保,而且一保就是幾萬(wàn)頭!乍一看,保險(xiǎn)公司獲得了大的保單,而且絕無(wú)賠付的風(fēng)險(xiǎn),但實(shí)際上要付出巨大的道德代價(jià)并承擔(dān)不小的法律風(fēng)險(xiǎn)。至于那些官員作假的動(dòng)機(jī)也很簡(jiǎn)單,就是套取財(cái)政資金的補(bǔ)貼和保險(xiǎn)公司的回扣。”

監(jiān)管部門也在行動(dòng)。近日保監(jiān)會(huì)稱,將高度關(guān)注農(nóng)險(xiǎn)發(fā)展的規(guī)范性和保障投保農(nóng)戶問題,組織開展對(duì)主要試點(diǎn)省的專項(xiàng)檢查,嚴(yán)厲打擊欺瞞、誤導(dǎo)、少賠、惜賠、拖賠等損害投保農(nóng)戶利益的行為。不過,由于保監(jiān)會(huì)的分支機(jī)構(gòu)只到省一級(jí),如何長(zhǎng)期覆蓋對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基層監(jiān)管,還存在技術(shù)和資源上的瓶頸。

“上述問題應(yīng)還是個(gè)案。如果具有普遍性,整個(gè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)恐怕要宣告失敗了?！币晃唤咏O(jiān)管當(dāng)局的知情人士表示?！?/p>