從我國法律援助制度的視維分析弱勢群體的法律保護(hù)

王　冰

摘 要:弱勢群體是需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體。法律援助制度作為一項重要的司法救濟(jì)途徑,以其正當(dāng)性、穩(wěn)定性和有效性的特點(diǎn),在保護(hù)弱勢群體方面具有無可比擬的優(yōu)勢以及不可替代的重要意義。健全法律援助制度,加強(qiáng)保護(hù)弱勢群體是維護(hù)社會穩(wěn)定,實現(xiàn)可持續(xù)和諧發(fā)展的重要保證;合理構(gòu)建法律援助制度,加強(qiáng)弱勢群體的法律保護(hù),將成為當(dāng)前社會變革及結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期的重要課題。

關(guān)鍵詞:弱勢群體;法律援助;社會保障

中圖分類號:D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1002-7408(2009)09-0096-02

弱勢群體作為一種社會現(xiàn)象,存在于人類社會產(chǎn)生至今的各個階段,如何保護(hù)弱勢群體也是古今中外科學(xué)研究所必須直面重要命題之一。淵源于英國的法律援助制度可以成為弱勢群體保護(hù)自身合法權(quán)益的一項重要司法救濟(jì)途徑。但我國對弱勢群體的保護(hù),卻遲遲未能納入到法治的軌道上來。直到《法律援助條例》的頒布,弱勢群體保護(hù)才有了司法保護(hù)的徑由,但是目前還缺乏此條例配套實施的操作性立法,阻礙了《法律援助條例》的落實。另外,援助弱勢群體的許多重要問題還未涵蓋到立法體系當(dāng)中,我國法律援助立法體系亟待完善。隨著中國社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,弱勢群體保護(hù)問題凸現(xiàn),法律援助制度在弱勢群體的法律保護(hù)方面起到了不可替代的作用,如何健全和完善法律援助制度,切實加強(qiáng)對弱勢群體的法律保護(hù)成為一個重要的社會命題。

一、弱勢群體的概念和范圍界定

弱勢群體(social?vulnerable?group),亦稱社會脆弱群體,是社會科學(xué)的一個概念,主要用來分析社會結(jié)構(gòu)的不協(xié)調(diào)和社會分配的不合理。對這個名詞有多種理解,有學(xué)者提出:“社會脆弱群體是指憑借自身力量難以維持一般社會生活標(biāo)準(zhǔn)的生活有困難者群體”。[1]也有學(xué)者提出社會弱者群體“是一個在社會資源分配上具有經(jīng)濟(jì)利益的貧困性、生活質(zhì)量的低層次性和承受力的脆弱性的特殊社會群體”。[2]目前,如何界定弱勢群體應(yīng)該緊密結(jié)合當(dāng)前我國社會變革這一時代背景主要指那些在經(jīng)濟(jì)收入,社會地位,權(quán)益維護(hù),競爭能力等多方面陷入不利與困難境地,需要國家和社會給予支持和幫助的社會群體。

弱勢群體的范圍是指哪些人屬于弱勢群體而應(yīng)受到扶助。弱勢群體范圍的擴(kuò)大或縮小,或者劃分不夠清晰,缺乏實際操作性,都會違背保護(hù)弱勢群體的初衷,影響立法及保護(hù)的科學(xué)性和有效性。正確界定弱勢群體的范圍,對弱勢群體的法律保護(hù)具有極為重要的意義。根據(jù)成因的不同,弱勢群體可分為生理性弱勢群體和社會性弱勢群體兩類。前者主要是基于生理原因,如老弱病殘等;而后者則主要是基于社會原因,如社會改革等。另外,該分類還應(yīng)該包括因為自然原因,如環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害等所形成的弱勢群體,即自然性弱勢群體。我國當(dāng)前正處于社會改革和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型這一特殊歷史時期,社會性弱勢群體主要包括以下幾類人群:(1)失業(yè)人員,這一群體大部分文化程度較低,技能單一,失去工作后,基本喪失生活來源,其生存處于受威脅狀態(tài),是市場經(jīng)濟(jì)社會中不可避免的弱勢群體。(2)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村勞動者,他們雖然可以找到工作,但工種一般較辛苦,城市人不愿從事的工作通常由他們承擔(dān)。在法律上,關(guān)于他們的權(quán)益保護(hù)規(guī)范不足,只能享受很少的社會保障待遇。(3)從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)村勞動者。由于我國長期實行的城市傾斜政策導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展滯后,制度上的藩籬造成社會的進(jìn)步不能良性互動地帶動農(nóng)村的發(fā)展,農(nóng)民成為享受社會保障少的弱勢群體。

二、弱勢群體法律援助制度保護(hù)的困境

法律援助在國際上施行已久,并形成了一個完整的體系,而在我國尚屬起步階段,還要不斷地進(jìn)行完善。在新中國成立前,法律援助根本沒有產(chǎn)生和發(fā)展的土壤,在我國法律制度發(fā)展史上從未形成過法律援助制度。新中國成立后,亦未建立起真正意義上的法律援助制度,只在有關(guān)法律法規(guī)中有零星體現(xiàn)。近年來,我國政府在緩解或保護(hù)弱勢群體方面做出了不懈努力。在法治建設(shè)方面,我國除頒布實施《法律援助條例》及其意見之外,還增加和修改了許多法律法規(guī),以切實保護(hù)弱勢群體的合法權(quán)益,如違憲審查機(jī)制的啟動,《城市收容管理條例》的廢除等等。但是就總體狀況和面臨的形勢而言,緩解或保護(hù)弱勢群體的任務(wù)依然十分艱巨。

1.弱勢群體自身條件劣勢顯著

現(xiàn)階段我國弱勢群體的絕對數(shù)龐大,增長趨勢明顯。從總體特征上分析,除收入水平低、生活貧困這一最明顯的特征外,我國弱勢群體在以下方面還存在顯著劣勢:(1)年齡偏大,身體較弱,文化程度低。以下崗職工為例,弱勢群體普遍存在“兩高”(年齡偏高、女工所占比例高)現(xiàn)象。(2)社會地位低,合法權(quán)益得不到保障,社會對弱勢群體的救助極為有限。在某些私營企業(yè),工人勞動時間長、強(qiáng)度大,工作環(huán)境惡劣,勞動報酬低,并且經(jīng)常被無端的拖欠和扣發(fā)。(3)缺乏自我保護(hù)的能力和民主參與管理社會公共事務(wù)的機(jī)會。由于自身文化素質(zhì)偏低,而且相關(guān)制度建設(shè)的欠缺,許多人合法權(quán)益受到侵害后往往不知道或者無法通過正常渠道進(jìn)行維權(quán)。

2.對弱勢群體的法律保護(hù)缺乏正確認(rèn)識

法律援助是政府依法建立的,使公民獲得平等的法律幫助權(quán)的司法保障制度,不能表面地把法律援助看成公益事業(yè)。從本質(zhì)上看,法律援助制度是構(gòu)成國家司法公正體系的重要部分,因此,建立法律援助制度是法制國家的政府對本國公民應(yīng)盡的義務(wù),而不是施舍。但當(dāng)前普遍存在的一些錯誤認(rèn)識,阻礙了我國法律援助發(fā)展的進(jìn)程。比如,認(rèn)為法律援助是公益事業(yè),應(yīng)交給社會去辦,政府有錢就辦,錢少少辦,沒錢不辦:認(rèn)為法律援助就是法律服務(wù),應(yīng)交給律師事務(wù)所等法律服務(wù)機(jī)構(gòu)去辦,法律援助不應(yīng)是律師的義務(wù);機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)免談等等。所以說,法律援助要健康發(fā)展,必須從根本上澄清認(rèn)識?！斗稍鷹l例》及其《意見》在援助范圍、法律責(zé)任及援助經(jīng)費(fèi)等方面都做出了明確規(guī)定,各界應(yīng)積極加強(qiáng)學(xué)習(xí),切實更新觀念。

3.與弱勢群體相關(guān)的其他保護(hù)措施亟待健全

任何一項制度的出臺及推行都離不開良好的外部環(huán)境,良好的外部環(huán)境能有效擴(kuò)大制度的推行效果,反之則會影響制度的實施而縮小其推行效果。法律援助制度亦是如此。當(dāng)前我國針對法律援助制度已經(jīng)做出了許多努力,但筆者以為在以下幾個方面還存在一些問題亟待改善:

所謂弱勢群體保護(hù)的立法體系,即指弱勢群體保護(hù)之專門立法,以及以此為核心但散見于《憲法》及其它法律法規(guī)的相關(guān)條款的總稱。它由弱勢群體保護(hù)之專門立法、《憲法》相關(guān)條款、涉及弱勢群體法律保護(hù)的法律條款以及其他相關(guān)行政規(guī)章等板塊組成。目前,尚有許多弱勢群體及與保護(hù)弱勢群體相關(guān)的專門立法尚未出現(xiàn),如進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民群體等,這使得這些弱勢群體的合法權(quán)益受到侵害時,卻因為法律空白而無法得到有效維護(hù)。還有我國最需要保護(hù)的從事農(nóng)業(yè)勞動的農(nóng)民群體,還缺少必要的社會保障。此外,已出臺的法律援助相關(guān)法律法規(guī)中,在一些具體環(huán)節(jié)上還亟需修改,如適用對象過窄、可操作性不強(qiáng)等。

三、健全法律援助制度,加強(qiáng)弱勢群體法律保護(hù)的法學(xué)透視

綜合以上分析,結(jié)合當(dāng)前我國實際情況,至少應(yīng)該在一下幾個方面入手,完善援助制度,加強(qiáng)弱勢群體保護(hù):

(一)健全法律援助立法體系

健全法律援助的立法體系能為法律援助制度的順利推行提供良好的法治環(huán)境。該立法體系的健全主要體現(xiàn)在以下幾個方面:

1.《憲法》方面。憲法》明確規(guī)定:“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！薄肮裨诜擅媲耙宦善降取边@一原則的確立,既是我國建立法律援助制度的最高依據(jù),又是我國法律援助事業(yè)所要實現(xiàn)的最高目的。法律援助事業(yè)的成敗直接影響著“公民在法律面前一律平等”這一原則的貫徹落實,進(jìn)而也在很大程度上影響著“依法治國,建設(shè)社會主義法治國家”治國方略的貫徹落實。

2.部門法和國際條約中有關(guān)法律援助的法律規(guī)范方面。就部門法來講,其有關(guān)法律援助的法律規(guī)范首先必須以《憲法》所確定的基本原則為依據(jù),同時也要在立法精神和條文內(nèi)容上與法律援助的專門法相一致并與之相配套。我國《刑事訴訟法》、《律師法》、《老年人保護(hù)法》已經(jīng)有了這項內(nèi)容,而在未來的完善我國法律體系的過程中,其他一些相關(guān)的部門法如《未成年人保護(hù)法》、《殘疾人保護(hù)法》、《國家賠償法》以及目前尚未出臺的保護(hù)失業(yè)工人的法律等,都要增加或?qū)懭胗嘘P(guān)法律援助的法律規(guī)范。此外,為了適應(yīng)法律援助國際化的發(fā)展趨勢,我國還應(yīng)當(dāng)適時地參加、締結(jié)有關(guān)法律援助的國際條約。這些國際條約中有關(guān)法律援助的法律規(guī)范同樣要與的原則規(guī)定相一致,并與法律援助的專門法相協(xié)調(diào)。

3.地方法規(guī)和政府規(guī)章方面。我國幅員遼闊而且地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡這一特殊國情決定,《法律援助條例》出臺以后,地方相關(guān)立法仍將扮演重要的角色。各地可視情況需要,在不與《憲法》規(guī)定相沖突、不與中央的統(tǒng)一立法相矛盾的前提下,根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的實際情況,制定更具體、操作性也更強(qiáng)的地方法規(guī),來規(guī)范本地區(qū)的弱勢群體的保護(hù)及法律援助工作。

(二)加強(qiáng)法律援助制度自身建設(shè)

1.加強(qiáng)《法律援助條例》相配套的操作性立法的建設(shè)。我國《法律援助條例》和《意見》頒布實施以來,至今尚未出臺一部統(tǒng)一的操作性立法。對于法律援助的具體工作,如法律援助的機(jī)構(gòu)、資金管理使用、法律服務(wù)人員履行法律援助義務(wù)、社會組織人員參與法律援助工作、法律援助服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督、落實條例規(guī)定的法律責(zé)任等都缺乏相關(guān)管理辦法。致使《條例》中許多規(guī)定都缺乏一個權(quán)威的解釋認(rèn)定,從而給《條例》的施行造成了一定困難。所以應(yīng)當(dāng)盡快制定與《條例》相配套的管理辦法,加強(qiáng)對法律援助機(jī)構(gòu)、資金使用和監(jiān)督、法律服務(wù)人員履行法律援助義務(wù)、社會組織人員參與法律援助工作、法律援助服務(wù)質(zhì)量和效率等方面的管理,全面規(guī)范法律援助工作;與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等有關(guān)部門協(xié)調(diào),研究制定統(tǒng)一的刑事和民事法律援助工作規(guī)范,促進(jìn)各部門在法律援助工作中的配合與協(xié)作。

2.健全法律援助機(jī)構(gòu)。我國的弱勢群體現(xiàn)在和將來的較長時期內(nèi),是較龐大的一個群體,應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城市的社區(qū)(或街道辦事處)建立法律援助機(jī)構(gòu),名稱可為“法律援助辦事處”或“法律援助所”;加之采取屬人原則為主、屬地原則為輔的法律援助管轄,以適應(yīng)我國的基層政權(quán)和組織依法治理工作的要求,以使貧弱群體者及時、就近獲得法律援助。同時還應(yīng)要加強(qiáng)法律援助機(jī)構(gòu)的規(guī)范化建設(shè),清理整頓自收自支、有名無實的法律援助機(jī)構(gòu),最大限度的利用法律援助資源,確保法律援助機(jī)構(gòu)切實履行工作職責(zé)。

3.建立以政府撥款為主,多渠道籌資的法律援助經(jīng)費(fèi)來源體制《法律援助條例》第三條規(guī)定:“法律援助是政府的責(zé)任,縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動法律援助工作,為法律援助提供財政支持,保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會協(xié)調(diào)發(fā)展。法律援助經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)專款專用,接受財政、審計部門的監(jiān)督。”法律援助是國家對公民應(yīng)盡的責(zé)任和義務(wù)。我國的法律援助經(jīng)費(fèi)主要應(yīng)由各級政府財政保障。但同時法律援助也是一項社會公益事業(yè),廣泛募集國內(nèi)外資金,動員全社會力量參與和支持我國法律援助事業(yè)發(fā)展,是彌補(bǔ)國家各項財政對法律援助事業(yè)投入不足的重要方法和途徑。所以,筆者建議我國建立以“政府撥款為主、社會捐贈和行業(yè)奉獻(xiàn)為輔”的各種渠道和多種募集方式籌資的法律援助經(jīng)費(fèi)來源體制。

4.建設(shè)一支高素質(zhì)的法律援助隊伍。法律援助專職隊伍是我國法律援助制度的重要實施力量。要加強(qiáng)對法律援助專職隊伍的管理和監(jiān)督,嚴(yán)把進(jìn)人關(guān),努力提高隊伍的素質(zhì)和專業(yè)化水平。各省(區(qū)、市)司法廳(局)要根據(jù)本地區(qū)的實際情況,明確規(guī)定社會執(zhí)業(yè)律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者的法律援助年義務(wù)量,將是否完成法律援助年義務(wù)量與年檢注冊掛鉤,并作為社會執(zhí)業(yè)律師、公證員、基層法律服務(wù)工作者年終考評的一項標(biāo)準(zhǔn)。要積極支持和引導(dǎo)社會團(tuán)體和法律院校參與法律援助工作,發(fā)揮他們的積極性,壯大法律援助力量。社會團(tuán)體和法律院校設(shè)立法律援助服務(wù)組織必須經(jīng)過司法行政機(jī)關(guān)審批,業(yè)務(wù)上要接受政府法律援助機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督,并不得從事有償法律服務(wù)。要采取措施保證他們提供法律援助服務(wù)的質(zhì)量。

(三) 借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗,提高人文關(guān)懷力度,完善社會保障法律制度

西方法律援助制度和對弱勢群體的法律保護(hù)方面經(jīng)過了漫長發(fā)展,積累了豐富經(jīng)驗,形成了完整的制度體系。健全和發(fā)展我國的法律援助事業(yè),加強(qiáng)對弱勢群體的法律保護(hù)力度,我國除了對內(nèi)改革之外,還應(yīng)該密切關(guān)注國外相關(guān)制度的發(fā)展動態(tài),并積極和國際社會合作,汲取適合我國國慶的先進(jìn)經(jīng)驗以為我用,以求盡快建立起有中國特色的弱勢群體法律保護(hù)理論體系,為弱勢群體法律保護(hù)提供科學(xué)依據(jù)與理論指導(dǎo)。

參考文獻(xiàn):

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[2]陳成文.社會弱者論[M].時事出版社,2007.

[責(zé)任編輯:陳合營]