欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的困境分析

宋海風(fēng)

摘 要:鄉(xiāng)鎮(zhèn)處在我國(guó)行政系統(tǒng)的末梢,其職能履行的情況如何關(guān)系到廣大農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。農(nóng)業(yè)稅改革后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行職能的過程中遇到了諸多困難。和原有的職能相比,現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能突出表現(xiàn)為:職能殘缺和職能弱化。和理想化的服務(wù)型職能相比,則總的表現(xiàn)為履行職能的能力不足。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變迫在眉睫且注定步履維艱的現(xiàn)實(shí)值得我們反思。

關(guān)鍵詞:欠發(fā)達(dá)地區(qū);鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變;壓力型體制;制度

中圖分類號(hào):F325 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-7408(2009)09-0078-02

全面取消農(nóng)業(yè)稅,是我國(guó)農(nóng)村繼實(shí)行土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制之后又一次重大的制度變革。[1]稅鄉(xiāng)鎮(zhèn)收繳型的任務(wù)大幅度減少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的內(nèi)容與任務(wù)發(fā)生的變化促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的問題提上了議事日程,政策的變化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)需切實(shí)把工作重點(diǎn)從直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等具體事務(wù),轉(zhuǎn)到對(duì)農(nóng)戶和各類經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)以及營(yíng)造發(fā)展環(huán)境上來,實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變,建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制,由行政管理型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型的政府。然而,職能轉(zhuǎn)變涉及到一系列政策與制度,沒有相應(yīng)的政策與制度的變化,職能轉(zhuǎn)變也就會(huì)如履薄冰,甚至處處碰壁。

目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)在履行職能的過程中遇到了諸多困難。和原有的職能相比,現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能突出表現(xiàn)為:一是職能殘缺,二是職能弱化。和理想化的服務(wù)型職能相比,則總的表現(xiàn)為履行職能的能力不足。目前的尷尬現(xiàn)狀是:一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)際工作重心轉(zhuǎn)移到了爭(zhēng)取專項(xiàng)資金、跑項(xiàng)目了,似乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能在大幅消減;另一方面面對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的服務(wù)要求,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有一種無能為力的感覺,職能轉(zhuǎn)變陷入了困境。究其原因,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變中出現(xiàn)的問題有深層次的體制、制度方面的原因,也有屬于認(rèn)識(shí)等方面的原因。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的過程中,看似問題出現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn),其實(shí),根源主要在體制、上一級(jí)政府,甚至于更上一級(jí)政府,可以毫不夸張地說:中國(guó)的行政體制的問題與矛盾在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)強(qiáng)烈地表現(xiàn)出來了。

一、村民自治的實(shí)行增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能的難度。1998年村民委員會(huì)組織法正式頒布以來,中國(guó)的政治體

制改革以村民自治為突破口取得了初步成效,但在其后則步履緩慢,縣級(jí)或更高層級(jí)政權(quán)的政治體制改革沒有取得突破性的進(jìn)展。

村民委員會(huì)組織法確立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的關(guān)系,而是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。村民自治的實(shí)行產(chǎn)生了不少積極效果,它有利于提高村民的民主意識(shí)和主人翁責(zé)任感,有利于形成人民管理國(guó)家所必要的政治基礎(chǔ)和社會(huì)心理環(huán)境,有利于加快基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的民主化進(jìn)程;同時(shí)它還可以為廣大農(nóng)民提供一個(gè)參與管理農(nóng)村社區(qū)事務(wù),切身體驗(yàn)和感受民主的機(jī)會(huì),促使農(nóng)民的民主意識(shí)和政治能力得到不斷培養(yǎng)和鍛煉,通過從下至上的“民主現(xiàn)實(shí)化”的積累,為最終農(nóng)民更加直接參與管理國(guó)家大事奠定基礎(chǔ)。因而,村民自治順應(yīng)了中國(guó)農(nóng)民的意愿,滿足了村民的要求,增強(qiáng)了村民的民主意識(shí)和自治能力,提高了廣大農(nóng)民投身改革和建設(shè)的積極性,符合中國(guó)加強(qiáng)民主法治的努力和趨勢(shì)。但在村民自治制度建設(shè)取得長(zhǎng)足進(jìn)展的同時(shí),我們也不難發(fā)現(xiàn),農(nóng)村的十幾年的選舉和基層民主實(shí)行以后真正的由于農(nóng)村的選舉和自治而推動(dòng)了鄉(xiāng)一級(jí)政治改革的例子并沒有多少。就是說并沒有因?yàn)檗r(nóng)村的選舉和自治而影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治變革。相反,由于政治體制改革在村一級(jí)的先行,使政治體制與行政體制不相適應(yīng),促使農(nóng)村社會(huì)的各種矛盾和問題隨之暴露出來。表現(xiàn)為村民自治雖然是一項(xiàng)全國(guó)統(tǒng)一的有法律效力的制度安排,但各地村民自治貫徹和實(shí)施后卻客觀上產(chǎn)生了鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會(huì)之間的矛盾,從鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能履行的角度看,村民自治的實(shí)行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能履行的阻力增大,對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)來說,村級(jí)組織的自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非自治,剛性的上級(jí)政府的考核指標(biāo)與非剛性的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的指導(dǎo)關(guān)系是一個(gè)難以克服的二律悖反。

二、縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變不同步增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的難度。在壓力型的體制下,縣級(jí)以上各級(jí)政權(quán)的各項(xiàng)任務(wù)都要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)去落實(shí)。這種壓力型的體制要求機(jī)構(gòu)上下對(duì)應(yīng)設(shè)置,以利層傳遞,以便使每個(gè)上級(jí)機(jī)構(gòu)和部門能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)找到自己的“立足點(diǎn)”,結(jié)果導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)因人設(shè)崗、冗員充斥,機(jī)構(gòu)林立。[2]當(dāng)前的省縣級(jí)政治組織制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和高度集權(quán)的體制下形成的,在當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)的是行政干預(yù)至上,因此形成了機(jī)構(gòu)龐大、無所不能的政府。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已基本建立的時(shí)代,在民主法制建設(shè)迅速發(fā)展的今天,原有體制已不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。在現(xiàn)階段,要確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有效運(yùn)行、社會(huì)的良性發(fā)展,適應(yīng)民主法制化潮流,要求的是服務(wù)性的弱政府結(jié)構(gòu),亦即強(qiáng)調(diào)政府職能和角色的轉(zhuǎn)變,應(yīng)該變微觀管理為宏觀管理,變管理者為服務(wù)者,這種轉(zhuǎn)變?cè)谑】h一級(jí)政權(quán)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完成。那么,上一級(jí)政權(quán)的傳統(tǒng)的職能的履行要下傳到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)面臨第二個(gè)兩難境地:履行縣省級(jí)政權(quán)職能的要求(傳統(tǒng)的發(fā)展型的任務(wù))和自身轉(zhuǎn)變職能的要求(服務(wù)型的任務(wù)),換句話說就是縣級(jí)政權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)職能轉(zhuǎn)變的不同步造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的另一種困境。上一級(jí)的職能轉(zhuǎn)變不到位制約了基層政府職能的轉(zhuǎn)變。發(fā)展型的上級(jí)政府正處于轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府的過程中,在中國(guó)層級(jí)制為特點(diǎn)的行政體制下,這種轉(zhuǎn)變出現(xiàn)了不同步。不同步是指中央與地方在職能轉(zhuǎn)變中不能同步進(jìn)行。從理論上講,政府行政體制改革必須堅(jiān)持“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則,并應(yīng)在政府行政系統(tǒng)內(nèi)部上下、左右同步進(jìn)行,這樣才能收到更好的效果。但實(shí)踐中,往往是上級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變了,而下級(jí)政府沒有轉(zhuǎn);或是下級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變了,而上級(jí)政府沒有轉(zhuǎn)。這就如同兩個(gè)原來可以相互咬合的齒輪,現(xiàn)在無法配合了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國(guó)農(nóng)村的基層政權(quán),在國(guó)家政權(quán)體系中居于基礎(chǔ)和末梢地位。國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針、計(jì)劃和任務(wù),都要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹落實(shí)。上級(jí)政府發(fā)展型的政策的貫徹執(zhí)行的要求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)業(yè)稅減免后服務(wù)農(nóng)民的要求是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以逾越的第二個(gè)二律悖反。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身擁有的公共權(quán)力很小,掌握的公共資源也很少,在壓力型體制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成上級(jí)指派的超出其本身能力范圍的任務(wù),就只好通過各種手段向上要權(quán),向下要錢(資源),甚至瞞上欺下。這可以說是國(guó)家行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)事務(wù)介入過深的必然結(jié)果,也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能無法順利轉(zhuǎn)變的原因之一。

三、轉(zhuǎn)移支付和 “鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”財(cái)政管理方式的改革,保了穩(wěn)定,維持了運(yùn)行,卻束縛了鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能的手腳,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能弱化。欠發(fā)達(dá)地區(qū)“吃飯型財(cái)政”甚至“要飯型財(cái)政”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)履行職能失去了起碼的資源支持。目前全國(guó)大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本屬于“吃飯型財(cái)政”甚至“要飯型財(cái)政”,實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”,按編制和預(yù)算開支,一方面起到了堵死隨意設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)、亂聘工作人員、亂開支的漏洞,另一方面,自國(guó)家實(shí)行分稅制以后,“財(cái)權(quán)上收,事權(quán)下放”,縣以下財(cái)政壓得很緊,本來日子就不好過,許多縣鄉(xiāng)靠“吃財(cái)政飯”,甚至發(fā)不出工資,因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)劇增。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等,負(fù)債現(xiàn)象普遍,這種財(cái)政使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為跛腳鴨。

四、機(jī)構(gòu)改革,職能上劃,直接造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能殘缺。十多年的分權(quán)讓利的改革一方面使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有了較大的管理權(quán),調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展本地的積極性;另一方面也造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利的條塊分割。即所謂的“七站八所”現(xiàn)象?！鞍怂币话闶钦畽C(jī)構(gòu),行使一定的行政和執(zhí)法職能,如工商所、稅務(wù)所、派出所、國(guó)土所等,這些設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門理應(yīng)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接管理,但由于有利可圖而多數(shù)實(shí)行垂直體制,由上級(jí)主管部門掌握,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)他們的工作不能過問,對(duì)其人員無權(quán)管理,難以協(xié)調(diào)他們的工作,更為嚴(yán)重的是他們?cè)谝欢ǚ秶鷥?nèi)行使這本來屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán),從而削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能和權(quán)威,將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府架空、肢解為一級(jí)不完全政府。例如派出所上劃使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的計(jì)劃生育工作失去了有效的手段。

五、以上級(jí)為績(jī)效考核主體的考核機(jī)制干擾了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。在現(xiàn)行干部體制下,干部考核制度與選拔制度相關(guān)聯(lián),鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、任免實(shí)際上均為上級(jí)所決定,怎樣迎合上級(jí)、做出政績(jī)就當(dāng)然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)先考慮的問題,因此也就不難理解在大多數(shù)地方出現(xiàn)“政績(jī)工程”、“形象工程”,甚至“欺上瞞下”“虛報(bào)數(shù)字”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)唯上不唯民,只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。由此造成干群關(guān)系緊張、國(guó)家的威信受損、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)存在潛在危機(jī)。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)狀看,我們不難理解現(xiàn)行的以上級(jí)為考核主體的考核機(jī)制是造成官員和政府的政績(jī)觀和行為導(dǎo)向的主要原因。

六、政策性的原因加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的難度。2006年中央一號(hào)文件規(guī)定,要切實(shí)轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能,精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增。這個(gè)政策的初衷是要解決機(jī)構(gòu)臃腫和人浮于事的問題,達(dá)到減員增效的目的,但一刀切的政策執(zhí)行使原本就人員結(jié)構(gòu)不合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍更加人員老化,使干部的素質(zhì)停滯,甚至倒退,知識(shí)陳舊,無法適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè),引導(dǎo)、示范農(nóng)民、為農(nóng)民提供技術(shù)等專業(yè)化服務(wù)的需要。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊(duì)伍狀況與農(nóng)村工作現(xiàn)狀不適應(yīng),干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理。農(nóng)業(yè)型的干部多,經(jīng)濟(jì)型的干部少;行政管理型的干部多,技術(shù)服務(wù)型的干部少,這種現(xiàn)狀制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)職能的有效發(fā)揮,制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的轉(zhuǎn)變。

七、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的政治職能的履行制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)等其他方面職能的履行。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國(guó)家最基層的政權(quán)機(jī)關(guān)和最基本的獨(dú)立行政單元,具有執(zhí)行國(guó)家意志的義務(wù)和保一方平安的責(zé)任。在權(quán)力比較集中的政治體制下,許多口號(hào)下的任務(wù)成為了基層政權(quán)的首要職能。例如不同的時(shí)期我們?cè)羞^“穩(wěn)定壓倒一切”、“計(jì)劃生育”、“社會(huì)治安”等一票否決。這些政治職能作為首要的職能必須無條件履行,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在某些時(shí)期工作的重心和主要人、財(cái)、物、資源都被用于保障政治職能的履行,服務(wù)職能的履行被自然而然地置于次要的位置。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能應(yīng)該是和職責(zé)相匹配的?？陀^地說:目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能處于轉(zhuǎn)變的過程中,在這個(gè)過程中存在著來自諸多方面的問題和矛盾,這些問題和矛盾的存在制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的順利轉(zhuǎn)變,但基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的重要性我們需要認(rèn)真研究這些問題。我們慶幸,這種矛盾充分暴露在基層,向上傳導(dǎo)有很長(zhǎng)的路徑,給我們了化解的時(shí)間和空間。

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[責(zé)任編輯:王潤(rùn)秋]